中國社會福利政策建構路徑選擇

□文/李洪楊

（黑龍江大學 黑龍江·哈爾濱）

一、加快推進社會福利政策法制化進程

黨的十八屆四中全會開啟了全面推進依法治國的重大戰(zhàn)略部署，社會立法作為社會控制的有效手段，能夠緩解社會轉型和社會變遷中社會問題所帶來的社會矛盾、社會不公等現(xiàn)象。2010年《中華人民共和國社會保險法》的頒布標志著我國社會保障制度框架的基本形成，意味著我國已開始建立一個惠及全民的社會保障體系。但《社會保險法》的綜合性較強，無法明確規(guī)定每項社會福利政策的具體內容和法律規(guī)定，以至于我國《社會保險法》在具體實施的過程中，需要與國務院和各部委制定的相關社會福利條例和規(guī)定配套使用，很難發(fā)揮社會立法的部門作用，降低了《社會保險法》的法律效力，使得我國社會福利政策立法難以形成權威性、穩(wěn)定性的法律體系。因此，我國在推進社會福利政策發(fā)展和完善的同時，應抓緊制定以《社會救助法》、《社會福利法》、《國民健康法》等為核心內容的法律體系建設，及時修訂各法律法規(guī)，完善社會福利政策的立法規(guī)范體系，以適應經濟社會發(fā)展的需求，為社會福利政策充分發(fā)揮保障人民生活需求，維護社會穩(wěn)定的正向社會作用保駕護航。

二、繼續(xù)擴大社會福利政策普惠化范圍

進入21 世紀以來，中國在加速現(xiàn)代化進程的同時，社會福利體系建設不斷加快，社會福利投入顯著增加，社會福利項目逐年增多，社會福利覆蓋范圍陸續(xù)擴大，社會福利水平明顯提升，迅速提高了社會福利的普遍性和公平性。中國提高社會福利普惠性的做法，順應了普惠性社會福利發(fā)展的必然趨勢。普惠化社會福利政策體系，就是使得社會中的全體成員能夠享受和獲得社會福利的支持，釋放和免除了社會成員在面對養(yǎng)老、疾病、失業(yè)、工傷、住房、教育等問題上遭遇風險的危機，化解社會沖突，讓社會成員生活在對未來生活有穩(wěn)定預定的社會心理環(huán)境之中，讓社會成員免除生活中的后顧之憂。社會福利政策是否能夠做到普惠化問題的背后是社會成員對社會資源享有和利用是否真正平等地問題，是涉及社會建設和治理能否彰顯社會公正，涉及到能否建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系和實現(xiàn)社會公共服務均等化的大問題。

繼續(xù)擴大社會福利政策的普惠化范圍就是要在健全特殊群體的社會保障基礎上，通過對制度的理性設計，繼續(xù)提高社會福利政策形式與內容的全覆蓋，使得社會福利政策的對象由特定的服務對象和少數(shù)的社會成員轉向全體社會成員，強化和保障公民的社會權利。目前，我國已經實現(xiàn)以最低生活保障制度為核心的社會救助在城鄉(xiāng)居民中的全覆蓋，醫(yī)療保險制度已惠及我國人口的95%以上，基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)制度全覆蓋，但以上的全覆蓋程度僅僅實現(xiàn)了制度的全覆蓋，而對制度內容的享有全覆蓋仍需不斷加強。同時，繼續(xù)擴大社會福利政策的普惠化不僅要實現(xiàn)社會救助底線制度和社會保險核心制度的基礎性福利政策的全覆蓋，更要實現(xiàn)以社會服務項目為內容的發(fā)展性福利政策的全覆蓋。發(fā)展性福利政策就是在滿足社會成員基本生活需求的基礎上，繼續(xù)滿足社會成員更高層次的福利政策，具體包括政府為民眾提供的普享性的教育、住房、醫(yī)療、交通、兒童等福利供給和服務項目，以使全體社會成員平等和公正地享有社會資源和權利。

三、提升社會福利政策整合化水平

中國尚未形成一個高度整合的社會福利政策體系，盡快增強提升社會福利政策的整合化水平是解決中國社會福利“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”碎片化問題的路徑。一是建立整合性的社會福利政策體系。其建構的基本原則應是宏觀涵蓋廣、微觀保障多。所謂宏觀涵蓋廣，就是指所有涉及保障人民生活需求、提升人民生活水平的民生政策都納入到整合性的社會福利政策體系中，做到以社會救助政策托底，強化社會保險制度的核心地位，適度建立惠及全體人民的社會福利項目和社會服務項目，以最大限度地滿足人民的全方位生活需要。所謂微觀保障多，就是指已納入到整合性社會福利政策體系的措施和項目，既能夠最大限度地保障人民的個體化生活需求，又能夠最大限度地保障人民的群體化生活需求，以滿足社會成員在不同時期的多元化社會福利需求，建構一張能夠保障人民生活多元需求，緩和社會矛盾的“大安全網”；二是建立整合性的社會福利管理體系。當前，我國社會福利政策體系之所以難以整合到一起，很大原因要歸結于沒有一個整合性的社會福利管理體系。我國社會福利管理體系屬于多元化分部門管理，即人力資源和社會保障部、民政部、衛(wèi)生和計劃生育委員會、教育部、住房和城鄉(xiāng)建設部分別對口管理關于居民養(yǎng)老、救助、安撫、醫(yī)療、教育、住房等社會福利事宜。多元化分部門管理的優(yōu)勢在于專業(yè)化管理和政策評估水平較強，但由于缺乏整合的管理體系，使得社會福利項目之間的協(xié)調性和組合性較差。此外，多個分管部門由于整合溝通機制的不健全，要么造成福利項目和供給重疊，導致福利資源浪費，要么造成福利項目和供給空白，導致福利項目空缺，結構性矛盾凸顯。只有建立整合性的社會福利管理體系和管理部門，才能增強整個社會福利政策體系內部的整理力，消除社會福利政策體系內部的體制機制矛盾，降低社會福利運行成本，提高社會福利政策體系的綜合保障效果。

［1］景天魁等著.普遍整合的福利體系［M］.北京：中國社會科學出版社，2014.

［2］劉繼同.社會福利：中國社會的建構與制度創(chuàng)新路向［J］.哈爾濱工業(yè)大學學報（社會科學版），2003.3.