保障房建設(shè)中中央政府與地方政府博弈分析

□文/楊林育

（云南省審計廳 云南·昆明）

保障性住房（以下簡稱保障房）是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價格或租金的住房，包括廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價商品住房、各類棚戶區(qū)改造。是政府基于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對社會財富進(jìn)行的再分配，對于縮小貧富差距，維持社會和諧穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。“十二五”規(guī)劃綱要明確提出，“十二五”期間我國要建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居房3，600 萬套，全國保障性住房覆蓋面達(dá)到20%左右，體現(xiàn)了中央政府加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)的意志和決心，但承擔(dān)保障房建設(shè)的地方政府則反映冷淡，態(tài)度消極，等待觀望氛圍濃厚。

一、中央政府和地方政府目標(biāo)分歧

公共政策的制定過程本身就是各方利益協(xié)調(diào)的過程，作為保障房供給中重要的兩方——中央政府和地方政府，會站在各自的立場，著眼各自的利益目標(biāo)，在保障房政策的制定和執(zhí)行過程中不斷博弈。為此，中央政府和地方政府作為“經(jīng)濟(jì)人”，在目標(biāo)上是存在分歧的。

中央政府以維護(hù)社會公平和穩(wěn)定為目標(biāo)，認(rèn)定保障房建設(shè)具有極其重要的經(jīng)濟(jì)和社會意義：首先，建設(shè)保障房是房地產(chǎn)調(diào)控的重要工具。保障房是商品房的有效補(bǔ)充，將有助于從商品房市場上分流一部分需求，減少房價上漲的動力，從而有助于房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)；其次，建設(shè)保障房是改善民生的重要渠道。近幾年，加快建設(shè)保障房目的是為了解決中低收入家庭住房困難的問題，緩解城市內(nèi)部二元矛盾，不斷提高住房保障基本公共服務(wù)均等化程度，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定；最后，建設(shè)保障房是拉動投資的重要動力。中央政府希望保障房在拉動經(jīng)濟(jì)增長、擴(kuò)大內(nèi)需、增加就業(yè)，調(diào)控房地產(chǎn)市場，推動經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展方面發(fā)揮積極作用。所以，中央政府在保障房建設(shè)中是積極的一方，并積極提供相關(guān)政策和資金的支持。

地方政府追求地方經(jīng)濟(jì)的短期發(fā)展和個人的政績，通常通過衡量“成本-收益”來決定自身的行為標(biāo)準(zhǔn)。在目前的行政和財政體制下，地方政府建設(shè)保障房的動力不足。究其原因，一是保障房建設(shè)有較強(qiáng)的外部效應(yīng)。自1998年實行房改以來，作為支柱產(chǎn)業(yè)的房地產(chǎn)行業(yè)蒸蒸日上，同時也帶動了其他相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的增長，如果加快建設(shè)保障房，一定程度上會抑制當(dāng)?shù)厣唐贩康男枨螅瑥亩绊懛康禺a(chǎn)業(yè)的投資需求；二是保障房建設(shè)資金缺口較大。中央補(bǔ)貼的資金哪怕是加上發(fā)行的債券資金只是保障房建設(shè)所需資金中相當(dāng)小的一部分，剩余部分需要地方政府自行解決，地方政府面臨較大的資金壓力；三是地方政府無法從保障房建設(shè)中獲得像商品房那樣的高額土地出讓金。土地出讓金原本是地方政府獲得財政收入的主要來源，但保障房用地價格較低，甚至是無償劃撥，直接削減了地方政府的財政收入。所以，地方政府在保障房建設(shè)中是消極的一方，只有在中央政府的行政壓制、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)仁侄蜗虏艜兴袆印?/p>

二、地方政府的“應(yīng)對措施”

（一）故意放緩保障房建設(shè)速度。為了實現(xiàn)保障房建設(shè)的目標(biāo)，中央政府每年年初都制定并下達(dá)目標(biāo)任務(wù)，各級政府間層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書，年終上級政府對下級政府的開工任務(wù)、基本建成任務(wù)、竣工任務(wù)等完成情況進(jìn)行考核。盡管如此，目標(biāo)任務(wù)的完成情況仍然很不理想，開工率低，未能在規(guī)定時間完工的情況頻頻出現(xiàn)。

（二）想方設(shè)法鉆政策空子。

1、大肆降低建設(shè)成本。為了降低造價，地方政府不惜將保障房建在遠(yuǎn)離市區(qū)，周邊道路、水電氣等配套設(shè)施不齊全，公共設(shè)施不完善的地方，并在規(guī)劃設(shè)計中提高住宅容積率，一方面增加保障對象的綜合生活成本；另一方面也由于保障對象不愿意居住而造成保障房的空置。

2、擅自擴(kuò)大保障房建設(shè)范圍。且不說將部分企事業(yè)單位的自建房納入統(tǒng)計范圍這一問題，在城市棚戶區(qū)改造中，由于改造的范圍和對象是市區(qū)自行“合理界定”的，所以地方政府經(jīng)常和房地產(chǎn)開發(fā)商聯(lián)手將商品房開發(fā)、征地拆遷等搖身一變變?yōu)槌鞘信飸魠^(qū)改造項目，并從中獲取財政補(bǔ)貼資金。

3、截留挪用保障房建設(shè)資金。為了緩解建設(shè)資金嚴(yán)重不足的問題，中央政府在融資政策方面為保障房建設(shè)大開綠燈，一方面放寬信貸條件；另一方面提供優(yōu)惠利率支持。但仍有部分地方政府將資金挪用于道路、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，影響相當(dāng)惡劣。

三、中央政府的手段選擇

（一）建立嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制。中央政府應(yīng)該通過法治建設(shè)來加強(qiáng)宏觀調(diào)控的權(quán)威性，逐步糾正作為房地產(chǎn)熱重要推動力量的地方政府的投資沖動，改變地方政府的預(yù)算軟約束以及只注重增長的錯誤政績觀，使中央政府和地方政府達(dá)成目標(biāo)和利益的共識。

1、加強(qiáng)對地方政府的監(jiān)督。要想地方政府采取“積極主動”的策略進(jìn)行保障房建設(shè)，中央政府必須加大對地方政府的監(jiān)督懲罰力度。這方面中央政府已經(jīng)有所行動，根據(jù)《審計署關(guān)于2012年至2015年城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計工作的指導(dǎo)意見》，從2013年開始審計系統(tǒng)已經(jīng)對全國的保障房進(jìn)行跟蹤審計。這一部署無論是審計范圍還是審計力度方面都是前所未有的，除了要求摸清總體情況外，還要求嚴(yán)肅查處重大違法違紀(jì)問題。

2、優(yōu)化對地方政府的政績考核制度。地方政府的短期行為與我國現(xiàn)行的政績考核體制也有很大關(guān)系，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化。不能唯GDP 論，應(yīng)當(dāng)引入更多的評價指標(biāo)，充分考慮經(jīng)濟(jì)和社會效益，引導(dǎo)地方政府工作重心的轉(zhuǎn)移。

（二）建立完善的激勵機(jī)制。僅有嚴(yán)格監(jiān)督而缺乏激勵機(jī)制，不僅會加大監(jiān)管成本，而且效果有限。中央政府應(yīng)該通過多種渠道調(diào)動地方政府的積極性，提升其公共服務(wù)理念。

1、加大對保障房建設(shè)的財政支持。中央政府已經(jīng)將保障房建設(shè)的“事權(quán)”交由地方政府承擔(dān)，那就需要有相應(yīng)的“財權(quán)”與之相匹配。我國保障房建設(shè)緩慢，很大程度上是因為中央政府沒有充分考慮到地方政府財權(quán)和事權(quán)的不對等，特別是對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，中央政府應(yīng)當(dāng)通過轉(zhuǎn)移支付給予適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)貼，緩解地方政府財政壓力。

2、完善保障房建設(shè)政策體系。為了進(jìn)一步調(diào)動地方政府的積極性，中央政府的治理策略應(yīng)該是努力給予地方政府盡可能多的政策支持，但目前的現(xiàn)狀是，相關(guān)的法規(guī)比較零散，而且往往是出現(xiàn)什么問題才解決什么問題，缺乏系統(tǒng)性和預(yù)見性，使得地方政府在政策執(zhí)行過程中“上有政策，下有對策”。發(fā)達(dá)國家在建立相關(guān)的住房保障制度后，都會將政策以法律的形式落實下來，以形成法律保障，我國也可以在這方面進(jìn)行進(jìn)一步的探討。

［1］王靜文.保障房博弈的政治經(jīng)濟(jì)學(xué).企業(yè)界，2011.8.

［2］林瀟.中央政府與地方政府在中國住房市場的博弈分析.湖北行政學(xué)院學(xué)報，2012.3.

［3］梅建明，熊珊.保障房建設(shè)中中央政府和地方政府的行為選擇——基于混合策略博弈視角.行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2013.7.