關于大慶社會養老事業發展方向的調研

衛宇坤

（大慶市專家委員會，黑龍江 大慶 163002）

大慶的城市歷史雖然不長，社會養老事業卻發展迅速，目前居于國內先進水平。但是，隨著社會老齡人口的迅速增長以及其他原因，目前我們的社會養老事業發展模式從長遠看似乎很難從根本上解決一些長期存在的根本問題。這就涉及是否能與時俱進地調整社會養老事業的發展方向，為此，既需要理論創新，更需要實踐探索。發展方向決定發展模式，本文專門就這個問題進行了調研，在此基礎上提出了如何調整大慶社會養老事業發展方向的對策和建議。

一、大慶老年人口情況

依據正式統計，截至2013年年底，大慶市60歲以上老年人已經超過40萬，占總人口數15%強。其中60～69歲老年人（低齡老人）24.78萬人，占老年人比重為62.6%；70～79歲老人（中齡老人）12.3萬人，占老年人比重為30.1%；80歲以上老人（高齡老人）44848人，占老年人比重為7.3%。據測算，大慶60歲以上老年人口正以每年1.3萬人的數量增長，預計到2020年將達到47萬。實際上，僅以60歲以上老年人作為發展社會養老事業的涉及對象還很不夠，還有大量的55歲左右的退休者和55歲左右的自由職業者，以及由于其他原因在50多歲后就開始考慮養老者，都實際上進入了社會養老事業的范圍。迅速增長的老年人數量給我們的社會養老事業帶來了很大的壓力。

二、大慶養老機構和社區服務情況

截至目前，大慶共有養老機構96所，其中條件尚可、較有規模的公辦養老機構僅有2所，其他規模不大甚至很小的民辦養老機構有67所，農村敬老院27所。床位8500張，平均每百名老人僅擁有2張。另有探索實行醫養結合的專業性醫院4所。市場還有微量正在建設中的規模較大、條件較好并實行醫養結合的民辦養老機構。大慶的社區老年服務事業發展較快、較優，目前全市建成城市社區老年人日間照料室98個，有很多商飲服務類企業加盟社區為老服務，建成500左右處室內活動場所，社區15分鐘養老服務圈正在形成。按照現行發展模式，我們需要不斷增加公辦特別是民辦養老機構，大力加強社區服務，但是由于多種原因，發展速度可能很難跟上社會養老事業發展變化的實際需要。

三、矛盾和問題分析

在現行的發展模式中，公認的基本矛盾和突出問題可以概括為“少、差、單”：一是養老機構嚴重缺少，供需矛盾越來越大。主要是公辦養老機構太少，與需求相差越來越大，而民辦養老機構或由于價格或由于條件一時還不被眾多養老者認可。二是資金投入明顯不足，設施條件普遍較差。主要是政府財力有限，無論整體建設還是社區服務都不可能大包大攬，而市場投資追求大利，大利與需求之間存在明顯矛盾。三是多元發展各有利弊，功能發揮多數單一。主要是絕大多數養老機構規模偏小，僅具備基本生活照料功能，而居家養老量大、分散，所在社區只能提供一些普惠式服務，無論是養老機構還是社區服務，都難具備“日常照料、醫療康復、休閑娛樂、老有所為”等綜合性功能。

需要特別指出，目前社會養老主要針對的還是失能、失親等特殊老人，我們的發展就感到力不從心，何況更多。據媒體調查顯示：按保守20%測算，即使僅著眼于市區，我市也有2到3萬老年人希望進養老機構養老，那么，要使市區10多萬60歲以上老年人都獲得滿意的社會養老事業服務，加上農村，加上眾多的50多歲的準老年人，恐怕就更力不能及。

根據經濟社會發展水平和大慶實際，及時調整社會養老事業的發展方向非常重要。如果我們只在現行模式內努力增量、提高，不但難以達到使特殊老年人滿意的目標，更難使大量的普通老年人享受到特殊、優質的社會養老服務。調整社會養老事業發展方向，就是以新的發展理念進行超前設計，以新的發展模式解決根本問題。

四、大慶社會養老事業的發展方向

1.從特殊人向全體人發展。社會養老事業不能只針對失能、失親或高齡等需要日常生活照料的老人，而要盡可能包括所有需要老有所養、老有所健、老有所樂的普通老年人和所有可以進入社會養老事業范圍的人，進行系統設計、整體推進，特殊老人只不過包括在這個大群體中。

2.從碎片化向規模化發展。對大量的小規模養老機構和分散的社區服務以及零散的養老服務項目進行碎片化的扶持，投入巨大，效果不顯著，從長遠看不可持續，要盡快實現規模化，或稱為集中養老。這個過程越早越好、越快越好。

3.從單一性向綜合性發展。在規模化集中養老條件下，居家養老和機構養老、專門機構服務和社區基礎服務、醫療和養生、優越的物質享受和豐富的精神活動以及老年人間自愿互助等不同特點和優勢將很容易整合到一起，使養老者享受高質量、高品位的晚年生活，包括臨終。

4.從政府投資向政府組織發展。現行發展模式既依賴政府投資，又希望市場投資，前者財力有限，后者很難把握。要徹底改變這種發展模式，落實習近平總書記提出的“努力形成市場作用和政府作用有機統一、相互補充、相互協調、相互促進的格局”。正確的做法是政府通過實際有效的具體措施擔負起組織的責任，這對探索市場經濟條件下究竟如何發揮好政府作用有重大的創新意義。

五、具體對策和建議

調整后的大慶社會養老事業發展方向落實到兩大方面，一是建設大型綜合現代化養老園區，二是創新大型綜合現代化養老園區建設模式。本對策建議提出的只是框架，更細致的技術性設計和操作細則等需要專門人員進行專門設計。

（一）建設大型綜合現代化養老園區

1.大型。養老園區不小于或大于一般住宅小區，可容納幾千戶以上，隨著分期建設，甚至可達萬戶以上，只要有需求，就不斷擴大建設，直至滿足。

2.綜合。首先，園區具有居家養老功能，由于絕大部分養老者入住的是具有完全產權的個人居宅，主體上屬于居家養老；其次，園區具有機構養老功能，由于園區由有資質和實力的專門企業運營，整體看就是個大型養老機構，又包含了針對特殊老人的養老公寓及臨終園等；第三，園區具有社區服務功能，由于老年人集中，社區就更易高效率、高水平地提供專門服務；第四，園區具有醫養結合功能，由于規模大，各類醫院更易進入，更易建立養老者與大醫院間的綠色通道；第五，園區具有組織各類活動功能，由于老年人集中，便于掌握情況和溝通協調，就更易及時組織開展學習、娛樂、旅游，及至市場性的勞動活動；第六，園區具有自愿互助功能，由于園區有相當多的較年輕并且身體健康的準老年人，更易組織發起自愿互助。

3.現代化。主要是園區全部實行數字化管理，所有養老者居住的房間都具備呼叫、監控條件，各類道路包括室內通道都有專門設計，方便老年人通行和實施急救等，還有其他現代化技術和管理方法的應用。現代化又可視為園區“集約化、綜合化、系統化、市場化、人性化、標準化”的總稱。

（二）創新大型綜合現代化養老園區建設模式

1.政府組織。其一是政府組織設計論證，即組織相關部門和專業人員對園區進行建筑、程序和方法設計；其二是政府組織宣傳動員，即組織媒體和相關部門以各種方式向全社會宣傳設計方案，收集意見建議，補充完善方案，進行思想動員；其三是政府組織調查統計，即組織統計部門牽頭進行專門的調查統計，掌握養老者愿望、要求特別是資金等情況的統計數據，以便明確建設方案；其四是政府組織指導實施，即組織相關部門分階段、分步驟指導、督促各個參與方面和各項內容的具體實施，首要的是將資金按科學方式組織到位；其五是政府組織監管支持，即組織相關部門對資金、建設等全部相關事項進行從頭到尾的全方位監管，同時提供充分的政策支持和資金支持。

2.需者投資。其一是主體認籌，即凡符合標準自愿進入養老園區的老年人先行認籌式購買具有完全私有產權的養老居宅，也可以是公寓房間；其二是市場投資，即凡自愿進入養老園區進行市場化養老服務經營的企業和個人，按市場運營方式投資建設相關設施；其三是政府投入，即政府根據社會養老事業發展的需要通過財政投入建設園區的基礎設施或其他必要方面。

主體認籌要求養老者把資金先行打入政府監管的專用賬戶，最終多退少補，由政府直接組織，非一般的市場行為或非法行為。主體認籌實現養老者自有居所的產權需要。市場投資雖然由投資者自主掌握，但須由政府嚴格監管，以防出現不良問題。市場投資實現投資者自有場所的經營需要。政府投入根據經濟社會發展狀況決定投入水平，今后應重點支持發展養老園區。政府投入是實現社會養老事業發展的責任需要。

3.市場運營。其一是所有的投資雖然由政府直接組織和監管，但都按市場規則和程序辦理，并明確相關法律責任；其二是所有應當以合同方式履行的要約，都以合同方式履行；其三是所有管理類人員的聘用，都按市場化方法聘用；其四是所有經營性機構，都是企業化經營，通過競爭優勝劣汰；其五是所有經營行為都必須符合國家工商管理和稅收管理的規定。

六、大慶社會養老事業發展新方向的特點

1.采用新的建設模式建設大型綜合現代化養老園區，既充分體現市場經濟“自主、自立、自強”精神，又充分發揮政府的宏觀管理和具體組織作用，是大慶社會養老事業從傳統向現代的跨越，是實現市場作用與政府作用有機統一的探索，在全國都有先行和指導意義。

2.養老園區以私人居宅為主體，充分尊重和保持了中國人喜歡居家養老的習俗，有利消除心理和條件障礙，迅速改變大量普通老年人養老邊緣化的現狀，而特殊老人很容易被包容在園區中，更易享受優質養老服務。

3.園區建設有政府優惠政策作保障，房屋盡可能低價格，生活盡可能高質量，努力建設成幸福“天堂”。所有的公益事業中，唯有養老涉及人人，政府怎么做都不為過，民眾不會有非議。自然也不難吸引老年人投資，使園區建設有基本保障。

4.園區建設建立在政府認真細致的調查統計基礎上，達不到主要建設指標不會盲目建設，可以邊建設、邊宣傳、邊調整、邊擴大，有很大的靈活性。

5.園區選擇在市郊建設，距主城區半小時左右車程，有快速通道連接，可無償使用土地，環境自然優美，根據我市優勢，最好依湖而建、依泉而建、依田（棚室）而建，不影響城市重要發展規劃。

6.園區個人養老居宅面積根據需求設計，但由于有較多的政策性優惠，必須制訂規則標準，只用于養老，包括下一代人繼承，也即園區具有專用性，有別于一般居民宅區。