如何推進(jìn)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)行使的思考

周曉燕

（中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163311）

黨的十八屆四中全會提出，要完善立法體制，加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。要貫徹這一精神，必須弄清以下問題。

一、關(guān)于地方立法權(quán)

地方立法權(quán)，是指省、自治區(qū)、直轄市、較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會，按照法律授權(quán)在自己的行政區(qū)域內(nèi)，根據(jù)省情、市情和工作需要，在不與憲法、法律法規(guī)抵觸的情況下，制定地方性法規(guī)的權(quán)力。設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)，目前主要依據(jù)體現(xiàn)在《中華人民共和國立法法》上。

較大的市是指省會城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)市，經(jīng)過國務(wù)院審批同意的較大的市。截至1993年4月22日，省、自治區(qū)、直轄市共49個較大的市擁有地方立法權(quán)。2014年8月，十二屆全國人大常委會第十次會議在審議立法法修正案草案時，提出要將地方立法權(quán)擴(kuò)大到全國282個設(shè)區(qū)的市。

在黨的十八屆四中全會上，提出要依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，進(jìn)一步明確了地方立法權(quán)的施行范圍。地方立法權(quán)的存在是中央和地方治理分工的需要。地方立法權(quán)是地方發(fā)揮積極性、更好履行治理職能的制度保證，有利于提升立法質(zhì)量，降低立法成本和風(fēng)險，促使設(shè)區(qū)的市積極進(jìn)行制度創(chuàng)新。

二、行使地方立法權(quán)應(yīng)堅持的原則

1.必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記指出：“黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題。”設(shè)區(qū)的市貫徹落實四中全會精神，行使地方立法權(quán)，至關(guān)重要的是必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，也是社會主義法治最根本的保證，更是設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)必須堅持的原則。回顧新中國法治進(jìn)程，我們不難發(fā)現(xiàn)，正是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，社會主義法治建設(shè)才有了一個又一個重大進(jìn)展。特別是改革開放30多年來，在依法立法、依法行政、依法司法等方面取得了巨大成就。因此，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是對過去建設(shè)法治中國成功經(jīng)驗的全面總結(jié)，是社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)載入憲法，立法工作更必須遵循。

2.必須堅持科學(xué)立法。科學(xué)的根本在于尊重客觀規(guī)律，立法的基礎(chǔ)在于對實際情況的正確把握。設(shè)區(qū)的市要把調(diào)查研究放在第一位，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、法治環(huán)境、公民法律意識、普法狀況有一個精準(zhǔn)把握，打牢立法基礎(chǔ)。要尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，在立法體制、工作程序、制度設(shè)計上，都要突出實事求是，以用為本，講求實效。立法的科學(xué)性核心是兩點，一個是能操作、好執(zhí)行，另外一個就是有效果。

3.必須堅持民主立法。立法民主是現(xiàn)代法治的基本要求。包括立法機關(guān)的成員具有廣泛的代表性，立法程序民主、公開性，立法監(jiān)督民主等。在立法決策、立法活動中，最重要的是始終尊重人民的主體地位，把人民當(dāng)家作主的主人翁地位真正突顯出來，使我們的立法真正成為維護(hù)廣大人民群眾利益的良法。另外，堅持民主立法，通過讓更廣泛的人民群眾參與，既能征求到群眾最關(guān)心的問題，也能直接收集群眾的建議意見，最大程度地提高立法質(zhì)量。

4.必須堅持依法立法。行使地方立法權(quán)的重要前提是依法來立法，這是依法治國的首要環(huán)節(jié)。依法立法首先要依憲立法。憲法是國家的根本大法，是所有法律法規(guī)制定的基礎(chǔ)和依據(jù)，行使地方立法權(quán)必須以憲法為基礎(chǔ)和依據(jù)，符合憲法的總要求、總方向，不能超越和突破憲法的原則、精神，特別是具體的規(guī)定，要做到內(nèi)容符合憲法規(guī)定、程序符合憲法要求。行使地方立法權(quán)還要符合上位法的要求，法律創(chuàng)立的依據(jù)是什么精神、原則、標(biāo)準(zhǔn)，有哪些規(guī)矩、程序、要求，創(chuàng)立的法律是否侵犯了人民的權(quán)利，是否損害社會的利益？行使地方立法權(quán)還要符合省級地方法的規(guī)定。因此，設(shè)區(qū)的市要立法，其立法的精神和原則要有法律依據(jù)，其立法權(quán)限范圍有法律依據(jù)，其立法程序規(guī)范要有法律依據(jù)，立法的合法性要由省級人大進(jìn)行審查。

三、行使地方立法權(quán)應(yīng)做的準(zhǔn)備

1.要做好思想上的準(zhǔn)備。作為設(shè)區(qū)的市人大常委會，不能坐等國家立法法的修改，要超前謀劃，積極與上級人大聯(lián)系，主動去謀劃立法工作。要組織對本地區(qū)法規(guī)性文件、政策的清理，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生等中心工作進(jìn)行調(diào)研，對群眾關(guān)注關(guān)心的問題進(jìn)行調(diào)查，為下一步立法工作做好準(zhǔn)備。

2.要做好人才上的準(zhǔn)備。立法的專業(yè)性比較強，對人才的要求更高一些。據(jù)了解，多數(shù)設(shè)區(qū)市的人大在立法方面人才儲備嚴(yán)重不足。國以才立，業(yè)以才興。缺少立法工作知識方面的人才，這是目前設(shè)區(qū)市人大首先要解決的問題。建議近期可以從政法部門吸收高素質(zhì)人才充實到立法工作者隊伍中來。有條件的地方，可以邀請法律研究人員、律師參與立法。加強對立法者的培訓(xùn)，全面提升法律素養(yǎng)，提高參與立法工作的能力和水平。

3.要做好制度上的準(zhǔn)備。立法是一件非常嚴(yán)肅和莊重的工作，需要建立科學(xué)、嚴(yán)密的工作制度，重點是立法程序中的審議環(huán)節(jié)。一是明確人大常委會會議安排審議法規(guī)草案的時間，原則上不能少于4小時，太短的時間很難討論出結(jié)果。二是將法規(guī)草案內(nèi)容提前一定時間發(fā)給與會人員，方便這些人提前介入，或調(diào)研、或函詢、或征求群眾意見，保證審議質(zhì)量。三是充分發(fā)揮好統(tǒng)一審議制度。立法法第六十八條第二款規(guī)定：“地方性法規(guī)草案由負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的機構(gòu)提出審議結(jié)果的報告和草案修改稿。”因此要明確統(tǒng)一審議的方式、內(nèi)容，統(tǒng)一審議必須以委員會全體會議的形式進(jìn)行，并建立表決制度。

4.要做好公開民主的準(zhǔn)備。立法法第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”。但是如何具體體現(xiàn)，則沒有法定的程序。人民利益和人民意志，無不要求地方立法體現(xiàn)民意，維護(hù)群眾利益。這就要求在行使地方立法權(quán)時，必須增強立法的公開性。在確立立法計劃、立法項目時，應(yīng)首先考慮征求意見環(huán)節(jié)，包括相關(guān)的行政機關(guān)、服務(wù)對象和基層群眾。法律法規(guī)在整個起草過程中，要注重傾聽基層群眾，尤其是弱勢群體的意見，使他們的利益訴求得到充分表達(dá)。草案定稿后要及時公開，聽取社會的意見和建議。

5.要做好監(jiān)督的準(zhǔn)備。地方立法權(quán)的實質(zhì)，從一定角度上看，也是一種利益或資源的再調(diào)整，這里涉及部門利益、群眾利益，必須慎之又慎。作為公權(quán)力的一種，地方立法權(quán)必須受到限制，特別是要有必要并及時的監(jiān)督，防止權(quán)力被濫用。建議省一級人大在批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮把遵守立法程序、辦理程序作為審查批準(zhǔn)的硬性條件、剛性約束。

綜上，設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)，要自覺適應(yīng)形勢任務(wù)的新變化，積極適應(yīng)新常態(tài)，積極回應(yīng)人民群眾的新期待，在實踐中增強地方立法的科學(xué)性、針對性和有效性，為城市的長久繁榮、快速發(fā)展架設(shè)起法治的快車道。