依法行政與國家治理能力現代化建設

鄭 夏，鄭克嶺，顏 冰

（東北石油大學人文科學學院，黑龍江 大慶 163318）

習近平總書記在黨的十八屆四中全會上指出：法律是治國之重器，良法是善治之前提。全面推進依法行政、依法治國是我國目前的重大任務，也是實現國家治理能力現代化建設的必由之路。2015年3月，全國“兩會”在北京召開，明確2015年是我國全面推進依法行政的開局之年。依法行政與國家治理能力現代化建設具體有著怎樣的關系、目前我國在依法行政中存在怎樣的問題和困境、如何在國家治理能力的視閾下推進法治政府建設，是一項具有時代性的重要課題。

一、依法行政與國家治理能力現代化建設的關系

依法行政，是依法治國方略的主要內容和具體實施。其含義是指國家各級行政機關必須是依法設立、依法運行的，行政機關和其工作人員必須要依照憲法和法律的規定進行社會事務管理。其任何權力都必須源自法律規定的范圍之內，并且也需要承擔相應的責任。嚴明完善的法律機制是一個國家文明進步與現代化的寫照，而法律實施的重要主體是政府。依法行政既是制約，也是保護；既規范了行政人員的行為，又保護了行政人員的利益，更保護了普通百姓的合法權益。行政立法、行政執法、行政司法都屬于依法行政的范疇之中，都必須要依法進行。

國家治理能力是指運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面[1]。要達到國家治理能力現代化，就需要把當前政府管理國家事務、社會事務、經濟建設和文化管理的能力提升到一個更高的層次，全面有效地協調社會關系，對于國家機關之間的關系、國家與公民之間的關系以及公民與公民之間的關系要有準確把握。治理能力有三點：執政黨科學執政、民主執政和依法執政。其中，依法執政是提高國家治理能力的前提和基礎。

（一）依法行政是國家治理能力現代化建設的核心內容

在法治國家，國家治理能力主要是依照憲法和法律、運用國家法律制度管理國家和社會事務、建設經濟和文化事業的能力；是增強治理國家的行動力，強化憲法和法律的監督力，提高國家制度體系的執行力。推進國家治理能力的現代化，就是要推進和實現國家治理能力的法治化、民主化、科學化和信息化，依法行政是核心。現代化需要符合人們對現代生活方式的追求[2]。在建設法治中國的大背景下，我們一直探討的國家治理能力現代化問題，事實上在一定程度上是與依法行政能力重疊的。沒有依法行政，依法治國就會落空，也無法實現國家治理能力的法治化與現代化。國家的治理如果與憲法相背離，那么就無法談及治理的現代化問題。黨的十八大提出了全面推進依法治國，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，是提高國家治理能力的保障。國家應以法治的原則來管控行政主體。

（二）依法行政是國家治理能力現代化建設推進的一個重要標志

亞里士多德曾說，一個秩序良好的國家，不是由人來統治，而是由法來統治。憲法具有最高的權威和效力，也是國家文明進步和現代化的重要標志。古今中外，“法”代表著公平、正義，代表著百姓生活的安全感和保障。無論哪一個時代、哪一個國家，法的具體內容、表現形式，以及法的核心精神，都與該時代的物質文明與精神文明息息相關，是人類文明發展水平和國家治理能力發展程度的標尺。甚至可以這樣說，人類社會不斷進步的歷程，本身就是一代又一代的法制不斷發展的歷史。政府職能部門能夠做到公平、公正、公開，從“人治”完全走向“法治”，并不是一件容易的事情，尤其是在我們這樣一個人口眾多、疆域遼闊而又缺乏民主法制傳統的大國實現依法治國、依法行政，更是開天辟地的大事。能夠實現真正意義上的依法行政，就標志著一個國家在其治理能力方面現代化的完成和實現。我們提出和實行依法治國，正是要進一步完善我國的根本政治制度。完善的路徑是實現由人治到法治的轉變，依法治國，建立社會主義法治國家。這是國家治理形態方面的文明進步。法治，是社會主義民主的必備要件。依法治國方略的確定，說明我國的民主政治建設進入了法治化的階段。這是繼我國根本政治制度及其他重要政治制度建立之后，我國政治文明的又一重大進步。

二、我國目前在依法行政方面存在的問題與困境

（一）思想方面

幾千年的封建專制統治，使得人治思想根深蒂固。解放后實行了計劃經濟體制，法治很長一段時間內并不為民眾所接受[3]。雖然目前我國的法治建設較以往相比已經有了突破性進展，但法治觀念依然需要普及，行政執法隊伍的整體素質也需要加強。部分行政執法人員法律意識淡薄，法律知識欠缺，“人治”“官治”的觀念依舊存在，且不在少數。這些思想問題直接導致行政人員在工作中出現越權、人情優先、以權壓法、長官意志、地方保護、程序混亂等不規范行為。甚至有的出現了貪贓枉法等嚴重問題。

（二）體制方面

行政執法存在職權交叉、職責不明、職能分散、越權行政等職權劃分不合理現象。部分行政執法存在交叉執法，同一行政事件，可能有不同的行政執法的法律依據，容易受到民眾的質疑，使得政府行政部門出現了信任危機，同時也給行政部門之間擁有了互相推諉責任的借口和僥幸思想；部分地方政府或部門利益機制失衡、職能定位的偏頗，再加上司法機制有缺漏，缺乏有效的約束機制，這也造成了在行政執法過程中，各種地方保護主義、部門保護主義尤為突出的情形，嚴重影響市場經濟效率并破壞國家法制的統一與完整。

（三）執行方面

行政執法權力的行使缺乏有力的制約和監督。我國行政執法監督的類型很多，有立法監督、司法監督、行政機關自身監督、人民群眾監督和輿論監督等，但效果不大，關鍵在于監督查處的力度不夠和沒有制度化、法律化，針對違法行政執法的法律依據欠缺，處罰力度較小。在具體行政過程中，有的工作人員行政失職，不作為，各單位各部門間“踢皮球”，最后老百姓的事情沒人管；在其位不能謀其政，“吃空餉”的情況時有發生；有的越權行政，將不屬于自己管轄范疇的事務也統統納入麾下，權力膨脹，違反法定職責；還有一些領導干部濫用職權，從個人私利或小集團的利益出發，為了一己私欲，亂罰款，亂集資，“以權謀私”“權錢交易”，甚至逐漸走向了貪污受賄的犯罪道路。行政過程本應是幫助人民，卻侵害了人民的利益，失去了人民的信任，毀壞了政府的聲譽和形象。這些情況如果不能堅決糾正，依法行政只能是紙上談兵。

三、在國家治理能力的視閾下推進法治政府建設

（一）要樹立法治觀念

必須樹立法律的絕對權威，糾正權力支配法律、人治大于法治的錯誤觀念。要做到依法行政，就必須確保各機關、各部門、各政黨在法律規定范圍內活動，加強法制學習、宣傳教育，強化法律意識，提高行政執法水平。在當今市場經濟體制下的中國，就顯得更為重要。只有全民族的法律意識提高了，法律才不是被動的被遵守，而是主動的去遵循。對于普通公民，不僅要通過普法宣傳教育，使他們知法、懂法、守法，更應該通過具體案件的公平處理來樹立法律的權威和政府的威信[4]；如果能做到全民懂法、全民守法，那么一旦行政機關工作人員出現違法行政等不正當行為時，老百姓就能夠自覺對其進行批評和抵制，糾正違法行政，并且通過法律手段來維護自己的合法權益。對于各級領導干部來說，帶頭作用是重中之重。領導干部必須發揮帶頭作用，了解法律條款，理解法律知識，遵守法律規定，維護法律權威。只有全民族的法律意識提高了，才能夠建立高效的法治政府，進一步推進國家治理能力現代化建設。

（二）要深化行政執法體制改革

行政執法體制改革是行政體制改革的核心，也是推進依法行政的關鍵問題。應從夯實依法行政基礎入手，建立和規范各項制度。一抓規范操作。職責明晰是建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制的基礎。結合行政權力公開透明運行等工作，著重梳理政府各職能部門的行政職權。重點對行政許可、行政處罰、行政收費、行政強制、行政征收、行政確認等具體行政行為的執法依據進行梳理審核，圍繞規范權力運行，提高政務服務水平，大力推進政務服務標準化建設。二抓制度管理。建立和完善領導干部學法制度，特別是要學習自由裁量權基準制度、執法檢查制度、進企業檢查準入制度、重大行政處罰備案制度、執法過錯責任追究制度。通過制度的貫徹落實，進一步推動各地各部門的執法工作。三抓基礎保障。充分發揮政府法制機構在推進依法行政中的組織協調和督促指導作用，配齊配強法制機構，為法制部門增設處室，增加編制，招錄高學歷、高水平的法學專業人才，壯大法制機構的力量。同時，將行政執法、行政復議、法制培訓等所需經費全部列入財政預算，有效保障各項工作順利推進，以實現權責統一、權威高效的行政執法體制為目標。

（三）轉變政府的行政監督檢查職能

曾幾何時，政府的管理方式多以守夜警察的形象出現，人們心中“沉默的政府就是最好的政府”。而現在，市場經濟的變化和社會的發展給政府提出了新的課題，人們需要政府去對正在處理的事務進行監督，對已經發生了的問題進行處罰，對還未發生但有可能發生的問題制定出應對措施和監察機制。政府要從過去的微觀管理模式轉變為宏觀管理模式。要加強宏觀管理的力度，就需要不斷加強政府的監督檢查職能，并且加強行政處罰職能。

一方面，在市場經濟體制下，市場主體有可能會出于個人眼前利益的誘惑做出違反國家法律法規、有違市場競爭規范的行為。這些年出現的偷稅漏稅、假冒偽劣、以次充好、欺詐或暴利等不正當競爭行為也是屢見不鮮。這就要求必須要完善和增強政府的監督檢查職能，對市場主體是否有違法行為做出查證和處理，對市場經濟進行宏觀調控，對違法行為進行行政處罰，促進市場經濟健康發展。

另一方面，要加強對職能部門的監督與管理，譬如公安、司法、工商、稅務、商檢、海關等部門，以確保政府的宏觀管理職能得以順利實現。首先，應當建立完善的法律監督體系，做到行政有法；其次，充實和加強行政監督檢查隊伍建設，保證行政依法。權力必須在監督下才能發揮最大的作用，沒有法律制約的權力是盲目和可怕的。所以，必須將所有行政活動置于嚴格的法律監管之中，通過依法行政的施行，使國家治理能力的現代化建設水平進一步提高。

[1]姚亮.國家治理能力研究新動向[N].學習時報，2014-06-09（3）.

[2]康勇.法治化視域下的國家治理能力現代化[J].重慶行政，2014，(12):16-18.

[3]曹勝亮.全面推進依法治國的困境與求索[J].法學論壇，2015，30，（157）:20-30.

[4]張文顯.法治與國家治理現代化[J].中國法學，2014，（4）:5-27.