改革就是突破路徑依賴實現彎道超越

曹力偉

（政協大慶市委員會，黑龍江 大慶 163000）

改革就是突破路徑依賴實現彎道超越

曹力偉

（政協大慶市委員會，黑龍江 大慶 163000）

當前，在全面深化公安改革大背景下，一些困惑和問題所以能夠繼續存在，除了缺少壯士斷腕、啃硬骨頭、蹚深水區的改革決心外，還因為普遍存在路徑依賴現象。改革目的，就是要突破路徑依賴，通過盤活存量，科學重組，激發活力，實現彎道超越。

公安改革；路徑依賴；彎道超越

學習黨的十八屆四中全會精神，使人備受鼓舞，既明確了下步改革方向，又看出中央改革決心。相信，隨著四中全會精神在各領域不折不扣落到實處，我們祖國必將迎來新的發展，在復興之路上邁出更大更堅實步伐。備受鼓舞之余，對現實存在一些困惑：為什么計劃經濟背景下公安機關形成的體制機制至今仍在沿用？為什么針對體制改革很少有人問津？連“第二十次全國公安會議”在中小城市開展減少層級試點的提法也蹤影皆無？為什么交通擁堵日漸嚴重，我們仍然堅持交警單獨管理交通秩序？為什么中央提出執法主體規范化，我們200萬公安隊伍之外，還有大量協警、輔警存在？綜合大慶實踐，使人感覺，主要癥結除了缺少中央提出的壯士斷腕、啃硬骨頭、蹚深水區的改革決心外，還因為普遍存在路徑依賴現象。改革目的，就是要突破路徑依賴，通過盤活存量，科學重組，激發活力，實現彎道超越。

一、突破路徑依賴

路徑依賴，又稱為路徑依賴性，最初產生于技術變遷分析，后因成功闡釋了經濟制度的演進被廣而周知，并在制度變遷研究中得到廣泛應用。它的特定含義是指，人類社會中的技術演進或制度變遷有類似于物理學中的慣性。即一旦進入某一路徑，無論是“好”還是“壞”，就可能對這種路徑產生依賴。一旦人們做出選擇，慣性力量會使這一選擇不斷自我強化，使人輕易走不出去。路徑依賴最廣為流傳的例證，莫過于兩匹馬屁股的寬度決定了美國航天飛機火箭助推器的寬度。古羅馬軍隊按照兩匹馬的距離確定戰車寬度，并在戰爭中修建了英國最初的長途老路；后來，英國人根據馬路轍跡確定馬車輪距，造馬車的人后來造電車，造電車的人又去設計鐵路；而美國航天發射器要用鐵路運輸，還需經過只比鐵軌寬一點的隧道，于是火箭推射器寬度就制造成鐵軌的寬度，即古羅馬兩匹馬屁股的寬度。即使美國火箭專家再有科學的設計，其推射器寬度都不能大于兩匹馬的距離，足見路徑依賴之頑固。

客觀說，路徑依賴雖然頑固，但并非全是負面效應，如果初期路徑選擇是對的，則會在一定周期內產生積極影響。比如，人類自原始社會開始的每次進化，制度變革都促進了生產力極大解放和發展。但如果在制度優勢已經消耗殆盡，又不謀求新的路徑規劃，就陷入了惡性循環，這個時候就是必須突破路徑依賴的時候。英國歷史學家湯因比研究過20多種在歷史上相繼消亡的文明，結論：不是他殺，全是自殺。原因很簡單，它們在長期路徑依賴中失去了改革勇氣和創新活力，最終被淘汰出局。歷史往往照射現實，建國后，蘇聯社會主義制度和計劃經濟模式，對百廢待興的新中國確實起到了重要恢復作用，但也因此形成路徑依賴。包括粉碎“四人幫”后，把黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來時遇到的阻撓，包括改革開放啟動14年后即小平南巡時，建立社會主義市場經濟體制的改革目標才得以確立。改革開放的許多時候都體現了路徑依賴特征。原有計劃經濟導致路徑依賴的形成，現有路徑依賴又掣肘改革全面深入，在這種相生相克中，要將迫在眉睫的全面改革深入下去，突破路徑依賴是必須和必要的手段。

突破路徑依賴的核心是突破舊有觀念束縛，第一輪改革開放就是以“實踐是檢驗真理的唯一標準”大討論開始的。就具體突破辦法來說不一而足，關鍵要找準問題，不避困難，對癥施策。結合大慶公安10年改革的實踐和理解，突破路徑依賴，解決好5個問題比較重要。

一是突破“路徑鎖定”。即在一種制度已經處于無效或低效運行狀態下，如果仍然困于其中難以自拔，就必須實施制度重建。新中國建立后，我國公安體制大致經歷兩個階段：一是改革開放前30年的完全適應期，為計劃經濟量身定制的警務體制發揮了應有作用。二是改革開放后30年的努力適應期，隨著社會各領域改革進程不斷加快，舊有體制適應能力越來越差。警力短缺到需要在體制外建立一支上百萬的輔警隊伍來緩解警力不足，由此形成新的依賴并不斷強化，進一步加重了政府負擔，掩蓋了原體制層級過多、分工過細的弊端，客觀上阻撓了改革。警力不足與輔警大量出現說明，現有公安體制已經顯現疲態，有必要實施體制重建，也就是改革。這是10年前大慶公安果斷實施體制改革的根本動因。公安工作如此，社會治理的很多領域都是這樣。

二是不搞“曲線救國”。突破路徑依賴不是修老路，而是走新路。但因為很多人忌憚跳出來的難度太大，仍然寄希望以修修補補來解決問題，這是路徑依賴的典型表現之一。就公安改革而言，2003年，《中共中央關于全面加強和改進公安工作的決定》提出改革總體設想，開始了減少層次改革的倡導，但響應者寥寥無幾。大家更熱衷以機制創新代替體制創新、以機構改革代替體制改革，這些創新并非不可取，也是改革的組成部分，但畢竟處于體制外圍，離核心問題過遠，作用有限。近些年還出現一種現象，就是新口號、新機制、新舉措層出不窮，但基層公安機關和廣大民警針對解決層級過多、分工過細的改革愿望卻越來越迫切，說明“曲線救國”只管一時，不管長遠。

三是不坐等“頂層設計”。坐等頂層設計是路徑依賴的另一種表現，當前尤其突出。改革不是完成任務，關鍵要解決問題。不能一遇問題先找依據、先看上級政策，沒有政策就不辦。應該著眼當下，看問題該不該解決，應該解決就必須想一切辦法，盡最大努力，這是“守土有責”。有學者指出，中國在體制改革的問題上，不要過分依賴頂層設計，因為頂層設計的方案，要有堅強堅固的經驗基礎。這個基礎即來自基層的主動和創造。所以，中央明確提出，改革要堅持頂層設計與尊重基層首創相結合。單純強調頂層設計的最大弊病，就是擔負頂層設計的國家部委，很多時候缺少改革動力。

四是不盲從“試點”經驗。中國改革開放總體屬于漸進式改革，先試點，再推開，這是改革重要經驗之一。但如果在任何時候、任何范圍內都把它看成定律，就形成了方法上的依賴。試點，的確是確保穩妥、規避風險的有效辦法，卻不是萬能之計。不清楚的事情必須試點，從中尋找方向，發現問題，修補完善；清楚的問題就要堅決果斷，不給反對者設置藩籬機會，把更多精力用于改革后的調整完善。因試點失去改革信心的例子，不是絕無僅有。大慶公安改革沒有大范圍討論，也沒有試點。如果選擇某個單位試點，會使其他單位產生等待、觀望甚至浮躁情緒，抵觸改革會在這段時間形成勢力，引起不必要動蕩。事實上，對內堅決不試點，對上積極爭取試點，大慶十年間的每次改革都是如此，突破效果很好，不但實現了目的，關鍵是讓群眾迅速看到了實效。

五是不走回頭路。回顧人類進步史，每次重大社會制度變革都有復辟，卻無一不成為歷史的笑話。跳出去就不能再打退堂鼓，“悔棋”的成本更大，代價更高，危害也更嚴重。突破路徑依賴所以必要和艱難，就是很多人明知老路越走越窄，卻仍念念不忘，心存幻想。改革不能一蹴而就的道理每個人都懂，事實也是這樣。改革初期，由于制度設計、推進實施等方面的不足，以及隨時出現的突發因素，遇到些困難和挫折再正常不過。大慶公安改革這10年，遇到很多困難，有的艱難程度是改革前無法預知的，但始終堅持“靠強力推進改革，靠事實統一思想，靠機制激發活力，靠觀念改變工作”，從未想過調頭回去。回顧這10年不斷突破路徑依賴的過程，如果有一點經驗可談的話，就是牢牢把握了3個關鍵環節：方向正確，措施得當，堅持到底。

二、科學盤活存量

突破路徑依賴，只是改革起步和基礎工程，最終能否成功，能不能按照設定目標把高效體制建立起來，就不僅僅取決于改革者主觀愿望，而要靠合理的路徑選擇和科學設計。這是大慶公安10年改革重要體會之一。從總體上說，突破路徑依賴的改革方式，大體可以分為增量改革和盤活存量兩種，從實踐中堅信，后者更具科學性和發展性。

增量改革，優點是在不傷害既得利益的前提下增加另一部分人利益，從而使改革迅速啟動。缺點是隨著時間推移，其內在改革動力會逐漸衰竭，很難長時間持續下去。增量改革對公安機關而言，最大難處是國家公務員隊伍相對龐大，中央政府決定幾年之內不會增編，這就堵塞了公安隊伍實施增量改革的可能性。擴招輔警隊伍，雖屬增量改革范疇，但因其準入門檻低，不具備執法主體資格，隱患極大，屬方向有誤的增量改革。

盤活存量，則是通過有效的資源整合，轉變傳統資源配置方式，增強資產整體價值，從而實現盤活目標。比如，通過體制調整，實現警力下沉、改善忙閑不均、激發競爭活力，不需要招收輔警甚至取消輔警，一樣能夠緩解警力不足，這就是典型的存量改革。存量改革的優點是容易達成共識，成本不高或不需新增成本，但由于將觸動既得利益，阻力相對要大。在先易后難的漸進式改革中，存量改革大多出現在增量改革之后。正如當前中央做出的改革判斷，好改的已經全部改完了，剩下的都是難啃的硬骨頭，說明增量改革已陷入困境，盤活存量勢在必行。大慶公安選擇的就是存量改革，并以扎實實踐，摸索出了科學盤活存量的重點和方法：

一是減少層級，盤活警力。警力不足，既有絕對不足的原因，也有因警力閑置、使用不當等體制問題造成的相對浪費，盤活警力就是要解決后者問題。與中國現行五級行政體制相配套的公安組織結構，管理成本高、效率低，特別是大量警力滯留中間層，造成基層又苦又累。其中，大量骨干的滯留，又必然衍生許多新的設計和工作需求，進而增加基層無效勞動。隨著交通、通信條件的發展，特別是網絡信息的普及，減少管理層級，擴大管理跨度，科學配置警力，已成必然。2005年改革中，大慶將市區10個分局和70個派出所整合成20個新分局，實現三層變兩層管理，把從前不實戰的中間層警力推向一線，基層執法警力增加105％。這種依靠科學配置解決警力不足與依靠擴編招警解決警力不足，有著本質的區別：第一是多。在同樣警察數量情況下，立即使一線執法警力增加105％。如果單純依靠擴編招警，很難在數量上達到這一水平。第二是快。增編、擴招、培訓等傳統改善警力的方式，往往需要較長時間才能適應工作。而科學配置是在現有警力中進行，一旦完成，可以迅速形成戰斗力。第三是好。即執法質量好。通過骨干回歸，提升了一線執法水平，新招民警的執法能力、執法質量與之不可同日而語。改革第一年，破案數同比增加43％，而執法質量不降反升。第四是省。大慶通過改革增加的105％一線執法警力，沒有多花財政的錢。但如果要通過擴編招警來實現，政府每年將增加幾千萬甚至上億元負擔。大慶減層改革后即2005年6月，國務院提出推進“省管縣”的改革試點，說明不僅公安管理層級可以減少，整個行政管理層級都有壓縮空間，同時還能減少不必要的行政干預和人為增加工作的問題。

二是綜合執法，盤活職能。分工是必要的，但分工過細就成了問題，有限的職能被條塊分割，容易造成推諉扯皮。國務院因此推行“大部制”改革，四中全會《決定》明確要求“整合隊伍”。公安機關這類問題已經越來越突出，警種分工過細，一個部門只管一項職能，即使無力承擔，其他警種也不能支援。交警就是最典型例子，以現有的職能配置方式，無論交警怎么增人、增編都不夠用，自身又苦又累，社會卻不滿意。公安外事管理也是這樣，隨著出國出境人員猛增，辦證難、辦證慢問題積重難解，群眾意見很大。針對這種職能配置與任務不相適應的問題，將分局、縣局內設機構大量整合，從過去分局十七八個，縣局20多個機構整合成刑偵、治安、社區警務和綜合管理四個部門，實現警力配置規模化、執法職能綜合化。在此基礎上，針對分工過細帶來的推諉扯皮和忙閑不均問題，相繼推行全警管交通、全警管消防、全警管外事的綜合執法改革。比如，把原來市局交警大隊、事故大隊的人員、編制、職能全部下放分局，不單設警種，由分局治安隊負責動態交通管理，社區隊負責靜態交通管理，刑警負責交通事故現場勘查和逃逸案件偵辦，市區可以管交通的民警達到從前5倍多。在外事管理上，將市局業務受理職能下放到分局，仍不單設機構，市區辦證窗口由原來的1個增加到19個，在辦證總量同比增長45％情況下，徹底解決了群眾排長隊、大排隊問題。正是通過職權下放和綜合執法，大慶公安機關才能把警力規模化、職能科學化效應發揮到了最大。這種效應至少體現在兩方面：第一，把多而散的機構整合成大部門后，對任何一項工作都有足夠應對的警力。比如，上級機關提出刑警要達到總警力的15％，而大慶已經達到30％，在全國都是較高的。第二，綜合執法打造了一警管多事的多功能警察，用科學配置職能的辦法，解決了警力不足與警力浪費的雙重問題，回應了群眾對綜合執法的迫切需求。

三是促進競爭，盤活效率。市場經濟有活力，是因為體制內有競爭機制。經濟工作如此，公安工作也是如此。公平、公開的競爭，能夠使資源達到最優配置，工作提到最高效率，是減少浪費、盤活存量的重要途徑。大慶通過改革搭建了這樣一個環境，內部活力得以迸發。改革后，城市分局的規模設置相當，內設機構標準統一，加之創新實行“二人一組，三組一隊”標準化警隊建制，在警組、警隊、警種、警局之間形成4個可比性很強的競爭平臺，解決了單位大小不一、無法科學比較的問題。大家不但比著干，而且更重成本控制，講究投入產出，創新力、執行力越來越強。由于激發了隊伍內在活力，有條件解決另一個關鍵問題，就是除非執法崗位有限的文職人員外，大慶公安沒有一名輔警。改革打造的“6人隊”，很好解決了隊長背手指揮問題，但如果警隊夾雜輔警，甚至輔警超過警察數量，不但隊長要背手，連普通民警都會成為“領導”，逐漸遠離具體工作。這種情形下，不要說提高隊伍活力，連原有戰斗力都要下降。大慶取消輔警，就是要把民警的“拐棍”扔掉，激發隊伍本身潛力和內在活力；就是要保持隊伍純潔性和正規化，把政府寶貴的投入全部用在改善核心問題上，這才是根本的、持久的。同時，在社區組建了專職治安員隊伍，形成以治保會、治安員、志愿者、社區民警四位一體的聯防格局，為避免公安包打天下、實現公安工作社會化、落實楓橋經驗搭建了平臺。

以上，是公安工作科學盤活存量的重點所在。實際上，科學盤活存量與突破路徑依賴是兩個互動互融的過程，總體上都屬于方向選擇問題，之后就是對正確方法的研究。把方向、方法兩個環節做實了，才能真正實現“彎道超越”。經歷10年改革歷程，由衷感到，習總書記反復強調的6個改革關鍵詞，特別精準概括了突破路徑依賴和科學盤活存量的方法問題。第一，“突破藩籬”是關鍵。解決突破路徑依賴的勇氣、智慧和觀念問題。第二，“蹄疾步穩”是方法。既要有敢闖敢試的精神，又要把握過程控制。第三，“腳踏實地”是保證。矛盾面前不回避，成績面前不保守，外人面前不做秀，始終保持如履薄冰的心態。第四，“善作善成”是要求。堅定用深化改革的辦法，解決改革中出現的新情況、新問題，核心是堅持一切從實際出發。比如，針對部分縣局綜合執法可能帶來“樣樣通、樣樣松”的弊病，不對市局機構進行壓縮，而是大力實施專業化、實戰化建設，構建既分工明確又相互支援的實戰體系，使市局同分局形成互補關系，足以應對各種突發情況和困難。第五，“一張藍圖”是原則。保持“功成不必在我”的心胸氣度，不等待觀望，不急功近利，不淺嘗輒止，不改旗易幟。就如習總書記所講：“不能為了出政績都要自己搞一套，換一屆領導就兜底翻，三天打魚兩天曬網，那就什么事情也干不成”。第六，“成熟持久”是目標。即最終實現“彎道超越”，同時尋找到科學持續發展的正確道路。

三、實現彎道超越

在市場經濟環境下，對每個主體或個體來說，實現后來居上的最好辦法，就是尋找適應和超越時代變革的新拐點、新路徑，好比賽車中的彎道超車。相對直道而言，彎道充滿風險和變數，但卻更容易向內切道和成功變軌，繼而產生更大加速度，完成直道上無法實現的超越。這其中，有3個節點非常關鍵：第一，找準拐點，敏銳捕捉改革契機，并迅速做出反應；第二，大膽變軌，切道尋找便捷路徑，即突破路徑依賴；第三，方法正確，在現有條件下催生最大功率，也就是科學盤活存量。大慶公安改革比較好地扣住了這3個環節，成功實現彎道超越。如果用大慶“二次創業”凝練的“三超”精神來概括，這是一種超越權威、超越前人、超越自我的過程。

一是超越了體制權威。相對于大慶公安目前的新體制，傳統體制已經運行60余年，形成強大慣性，樹立了絕對權威，讓人不敢觸碰。大慶公安敢于對這種體制實施重建，雖是一個非常艱難的抉擇，但取得了完全成功。重要標志有兩個：第一是突破了傳統5級警務管理架構，在地市級以下實現三層變兩層的扁平化管理。第二是取消了各區縣上百個存在了幾十年的派出所，并一度引起廣泛質疑甚至強烈反對，但僅僅一年多以后，新的《公安機關組織管理條例》明確認定了大慶新體制的法律地位，同時廢止了《派出所管理條例》。對目前全國仍然延續運行的普遍體制來說，大慶實現了關鍵超越，率先完成了計劃經濟條件下公安體制向市場經濟條件下公安體制的轉變。

二是超越了改革前沿。按照改革開放“兩個大局”的設計，中國近30年發展始終以沿海引領內地，南方引領北方，以經濟建設為中心的主基調下，這種引領無形拓展到了政治和社會治理各個領域。人們曾長期承認甚至仰視這種差距，凡到南方和沿海考察，必稱“學習先進地區經驗”。但受益10年改革，在公安制度建設領域，大慶很大程度上扭轉了這一局面，至少早于全國做出全方位的有效探索。10年來，接待了超過200個考察的省、市代表團，有的發達省份甚至就一個問題多次到大慶交流。政治局委員、中央政法委書記孟建柱曾明確批示：“大慶市公安警務改革的經驗，具有一定的普遍意義”。尤其是三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化后，大慶迅速成為許多社會治理研究機構的剖析對象，僅2013年，就有“人民論壇”專家組專程調研“大慶經驗”；第四屆中國社會治理論壇、首屆國家治理高峰論壇分別邀請大慶公安介紹改革經驗，很多專家和組織提出將大慶作為社會治理研究的典型范例。四中全會《決定》出臺后，大慶公安所有改革舉措全部符合依法治國、依法行政總體方向，特別是扣住了“減少層級、整合隊伍、綜合執法、提高效率”等具體要求，因此有了很大先行優勢。

三是超越了自我禁錮。這是最難的一種超越，可一旦完成，就能在很長時間形成持續向上的良性循環狀態。歷經10年全面檢驗，已完成了這一過程，衡量標準有三：第一是公安工作實現了跨越發展，表現在社會治安上尤其明顯，8類主要案件、“兩搶”案件實現10連降，其中，“兩搶”案件由改革前2081起下降到147起；命案由改革前5年的150～160起下降到近兩年的30～40起。城調隊抽樣調查：大慶市民安全感、對公安工作滿意度、對公安隊伍滿意度“三項指標”，分別達到98.5％、98.8％、98.8％，均在持續增長中創造新高。所以發生這樣的變化，除全國、全省大形勢逐漸好轉外，自身的體制改革起到了巨大作用。如果不改革，一切都是常規抓法，能不能取得如此的成績？結論是否定的。當然，形勢肯定會逐漸好轉，但不會變化這么大。第二是支撐持續發展的基礎和潛力越來越好。特別是省編辦以批復“三定”方案的文件形式，讓大慶公安歷史性解決了機構、級格、職數、保障等關鍵性問題，深化改革與持續發展幾乎沒有了障礙。如果不改革，這些長期困擾公安機關的普遍性問題，也會在反復爭取中得到一定程度改善，但不可能徹底解決。這是大慶公安民警對改革擁護率接近100％的重要原因之一，也因此形成持續深化改革的核心動力。第三是凝聚了強烈創新精神和厚重文化。中外之差距，南北之差距，根本還在于思想解放程度和創新創造能力。這10年改革，恰恰解決了大慶公安隊伍不會創新、不敢創新的禁錮意識，培養了爭創一流的向上精神和越來越強的創新能力，積累凝聚了體制自信、機制自信和能力自信。僅就體制自信而言，自2005年1月1日開始，至少進行了6次大的改革步驟，除第一次比較艱難和緊張外，后面改革非常平順，波瀾不驚，甚至省去了動員過程，一紙方案就執行到位。敢于改革、相信改革、參與改革，已經成為一種習慣。體制之外，“人無我有、人有我好、人好我新”的創造也無處不在。特別在引領方向的信息化建設上，近3年新獲自主知識產權11項；建成全國一級信息中心；功能和設計一流的專業研判中心覆蓋國保、技偵、情報、網安、治安、經偵、禁毒、交通、消防、視頻偵查等全部實戰部門；建成全國首個部頒標準的350兆PDT數字通訊系統，公安部業務局評價“具有劃時代、里程碑式的意義”；警用地理信息技術填補全國公安系統一等獎空白；刑事技術的司法物證鑒定首個通過國家認定。可以說，始終向著最好的創新精神，向著最先進目標前進的創新文化，是改革10年積攢的最大財富，是10年前不敢想象的巨大超越，也是確保今后新10年持續發展的不竭動力。

〔責任編輯：宋洪德〕

G631

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1002-2341（2015）02-0012-05

2015-03-10

曹力偉（1956-），男，黑龍江伊春人，主席，主要從事政協工作、公安工作及公安改革實踐研究。