PPP模式推廣運用對策研究——以福建為例

林 翰

(福建省財政科學研究所，福州 350003)

黨的十八屆三中全會以來，政府和社會資本合作模式(PPP)被視為化解地方債務風險、為新一輪城鎮化籌資的重要手段，得到各級政府的高度重視，PPP模式運用和推廣進入了新的發展機遇期。本文以福建為例，梳理當前地方政府推廣PPP的主要進展、存在問題和工作難點，并提出政策建議。

一、推廣運用PPP模式的主要進展

福建政府和社會資本合作模式起步早，已有一定基礎。2014年以來，各項政策密集出臺，工作機制不斷完善，業務宣傳和培訓力度不斷加強，PPP模式的推廣運用進入了加速期。

(一)完善政策支持體系

我國自20世紀90年代以來開展的PPP實踐，主要是“自下而上”的自發探索，多局限在項目層面，缺乏經驗總結、制度安排和理論指導。自2013年以來，從中央到地方，出臺了多項鼓勵和引導非公經濟發展，促進政府部門和社會資本合作的政策文件，“自上而下”地為推廣PPP模式，提供了操作指導和政策支撐。福建連續兩年將PPP工作列為《深化財稅體制改革實施方案的重點內容》。2015年5月，專門出臺了推廣政府和社會資本合作(PPP)試點扶持政策的意見，提出了獎補示范項目前期費用、鼓勵存量債務轉化、優先安排專項補助、保障社會資本合理回報、提供項目融資增信支持、擴大項目融資渠道以及建立公共服務平臺等激勵機制。

(二)建立健全工作機制

一是落實責任主體。明確項目所在地政府是PPP試點的組織者和推動者，省財政廳是試點工作的牽頭部門，負責制定完善PPP操作流程和合同文本，研究有關扶持政策，指導各地開展試點。二是完善組織機構。在省財政廳成立PPP試點專項工作小組。同時，省財政廳所屬事業單位亞洲銀行農業項目資金管理辦公室加掛“福建省政府和社會資本合作(PPP)管理中心”牌子，專職負責指導推動PPP項目實施，提供相關技術支持等配套服務。各地市政府也成立了專門領導小組，建立工作機制，統籌協調當地PPP試點工作。三是強化專業技術服務。在省政府采購網公開選擇專業咨詢機構，建立PPP項目咨詢機構庫和咨詢專家庫，為PPP項目提供咨詢服務。

(三)拓展項目實施領域

在交通、能源、市政、水利、信息、環保、保障性安居工程等基礎設施提升工程和醫療和養老服務等民生項目中，積極鼓勵引入PPP模式。2014年9月，福建省財政廳與省發改委聯合發布推介了28個PPP試點項目，總投資1478億元。市縣方面，針對福建省多數地方縣域經濟總量小、公用基礎設施項目投資規模不大的特點，探索推廣運用PPP模式的新思路，引導市縣對所轄區域內的同類型項目進行整體“打包”，統一制定方案、統一進行招標、分別簽訂合同。

(四)培育良好市場氛圍

一是開展全方位、多層次的培訓。通過各種層次、多種形式的業務培訓班，針對PPP的基礎知識、發展經驗、實踐案例、政策制度及操作流程等進行講解，努力提高各級各部門和社會各方面對推廣PPP模式的理解和認識。二是加強社會輿論引導。組織做好相關政策解讀，通過省級主要媒體加大宣傳力度，增進政府、社會與市場主體共識，提高公眾對PPP模式的認可度。三是及時總結國際國內開展PPP的經驗教訓，通過門戶網站、微信等多種渠道建立公開高效的信息發布與反饋渠道，廣泛搜集社會各界對PPP試點工作的看法和建議，加強對PPP推廣運用工作的支撐和借鑒。

二、基于案例分析的PPP項目運作經驗總結

(一)案例基本情況

1.刺桐大橋

20世紀90年代修建的泉州刺桐大橋，是中國第一個本土民營資本介入的PPP項目，經營期限為30年，建設期為3年，特許經營期間所獲得的收益歸項目公司支配。大橋建設總投入2.5億元，于1995年5月動工，1996年底竣工，1997年正式投入運營，比規定的3年工期節省了近一半時間，工程質量達到全優，實現了以較小量國有資金引導較大量民營企業資金投資于原本只能由政府舉辦的基礎設施建設，具有本土民營資本進入PPP領域的首創意義。但是，早期PPP相關法律的不完善以及政府和企業雙方在合同管理方面的薄弱，在初始約定中沒有涉及的一些后續變動因素，使得項目的中后期出現了一些問題，目前仍在協商解決過程中。

2.福州紅廟嶺垃圾焚燒發電廠

紅廟嶺垃圾焚燒發電廠BOT項目于2003年正式立項，占地78畝，工程總投資約4億元，設計規模為日處理1200噸生活垃圾，年發電量1.4億千瓦時，項目開工建設時，是福建全省最大的垃圾發電項目。項目特許經營權27年，政府按每噸43元的價格支付垃圾處理費，并按約定額度、價格收購其發的電。項目于2005年8月動工建設， 2008年8月正式轉入商業運營。紅廟嶺垃圾焚燒發電廠正式投產以來，以焚燒發電為主、填埋為輔的垃圾綜合處理，連續安全生產，社會和環保效益顯著，公眾、社會資本和政府各方對項目運行情況都較為滿意。

3.中閩福清供水項目

2010年10月，福建中閩水務投資有限責任公司與福清市閩江調水工程建設開發有限公司共同出資成立福建投資集團(福清)水務有限公司。中閩水務公司以現金方式出資占股55%，福清閩調公司以經評估的福清市建設局下屬七家福清市國有供水企業凈資產出資占股45%，協議合作期限50年，總投資10～20億元，一期投資5億元，并對項目公司架構、風險分擔機制、價格調整機制、爭議解決機制等問題做出規定。中閩福清項目實施后，通過與中閩水務合作后，實現資金、人才和技術等要素的快速引入，對當地水務事業的長遠發展，特別是對提高供水安全保障、解決歷史遺留問題、降低漏損、提升水質、改善服務等方面都起到了極大促進作用。

4.三明煤氣項目

2014年12月，三明煤氣公司引入戰略投資者項目獲得福建省商務廳正式批復。這是三明市首個PPP(政府和社會資本合作模式)試點項目，也是福建大力推行PPP試點工作以來首個成功落地的項目。三明市煤氣公司與中國燃氣投資有限公司合資成立合資公司，三明煤氣公司占合資公司51%的股份，中國燃氣投資股份有限公司占49%，由中國燃氣負責日常經營管理，統一建設和經營全市燃氣。政府授予合資公司燃氣特許經營許可證，經營年限30年。作為全國最大的跨區域管道燃氣運營商之一，中國燃氣公司發揮資金、技術優勢，參與項目的設計、建設與運營，而市政府主要負責燃氣價格制定、質量監管和落實政策保障措施，該項目的成功運作，將對后續推廣、運用PPP模式將起到較好的借鑒和促進作用。

(二)比較分析

4個不同時代的PPP項目案例，為我們大致勾勒了PPP項目中風險分擔、價格管理、回報方式、服務標準等核心要素的發展歷程。以下從項目選擇、伙伴選擇、合同訂立、合同履行以及項目監管等方面進行比較分析，以發掘福建PPP項目發展過程中好的經驗以及有待完善的方面。

1.項目選擇方面

四個案例中，政府推進PPP項目的主要動因還是從融資角度出發，因此，項目選擇也都是集中在需求比較穩定、建設運營周期長、收益持續穩定、對社會資本較有吸引力的基礎設施建設領域。也正因此，項目的評估論證主要側重于經濟效益，沒有綜合考慮公共服務需要、責任風險負擔、產出標準等要素，同樣，也沒有進行財政負擔能力評價，充分評估項目所需財政補貼及對政府支出承擔能力、債務水平和債務風險的影響，項目支付機制中政府對項目進行補貼及保障機制須具有可持續性。

2.伙伴選擇方面

早期的刺桐項目，期初招商限定于外資，民營企業是通過偶然的機會才有機會介入。紅廟嶺、福清供水、三明煤氣等項目則都引入了相對規范的招標機制，均通過公開招標方式，面向全球征集合作伙伴，吸引了諸多國內外、國有民營各類資本參與，政府也得以充分篩選優質的合作方?？疾旌献骰锇榈闹攸c也從注重資金實力轉到更加注重專業能力和綜合實力，對企業的專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力、社會評價等進行綜合評估，積極引入信譽好、有實力的專業運營商參與項目投資建設和運營。如刺桐大橋、紅廟嶺項目的合作方名流企業、保羅集團都擁有資金實力，對于項目業務都是首次介入，而福清供水項目的合作方中閩水務集團是福建省政府重點扶持培育的省屬水務集團，三明煤氣項目的合作方中國燃氣投資有限公司則是中國最大的跨區域能源服務企業之一。案例中還顯示出，國企在與政府進行公共領域合作時，顯現出一定優勢，而且政府也一般地認為國資對保障公共產品供給安全更有先天優勢。

3.合同訂立方面

PPP項目合同是政府方和社會資本方明確合作方式的法律性文件，是PPP項目得以順利實施的核心要件。四個案例項目的合同訂立機制、合同反映內容不斷完善，從刺桐大橋項目的一紙通知書，發展到三明煤氣項目需訂立的《股權并購協議》、《中外合資經營合同》、《中外合資章程》等一系列框架協議，對項目公司架構、風險分擔機制、價格調整機制、爭議解決機制的約定越來越規范詳盡。

(1)更加注重引入專業力量提高合同訂立質量。相比較于刺桐項目中“快速上馬、火速簽約、一紙合同”的匆忙，紅廟嶺、福清供水、三明項目則高度重視合同訂立的各項工作，專門聘請專業的中介咨詢機構擔任項目顧問，借助行業專業的視角形成與之相匹配的規范契約文本，既對項目安全性做出規定，又對各方的權責邊界進行了明確，從源頭上避免了政府主導合同式的“外行管內行”或僅委托招標代理公司出具制式合同情況造成的“先天性缺陷”，為項目的成功奠定了基礎。

(2)政府和社會資本分擔風險更加合理。刺桐大橋項目中，根據項目建成時政府有關收費的批復，收費期限為30年，而根據2004年頒布的《收費公路管理條例》，收費最長不得超過25年，據此，福建省政府將該橋收費期限縮短為25年，至2021年止，而因為合同中缺乏這方面的約定，國家政策法規變動風險可能由業主獨自承擔。紅廟嶺項目中，政府和福州紅廟嶺垃圾焚燒發電有限公司簽訂時，就對雙方權利義務進行了明確規定，保證了讓最有能力的一方來承擔相應的風險。如：政府應保證各種許可和批準以備改造協議，履行電力收購等；社會資本應在特許期內自行承擔項目的所有費用及風險，并負責本項目的設計、建設、采購、安裝、測試、試運營、運營、維護和修理等。

(3)更加注重建立項目利益調整機制。PPP項目合作時間長達幾十年，合同訂立時不可能預見并約定所有的問題，在保證合內容的完整性和相對穩定性的同時，合理設置合同條款變更的靈活調整機制、重新談判觸發機制及爭端解決機制，有利于形成良好的合作關系。刺桐大橋項目中，企業與政府沒有就收費調價機制形成任何契約，正式運營18年來，在人工成本、生產要素成本以及管理成本不斷上升的情況下，始終未能對車輛通行收費標準作出調整，對項目建成時晉江之上只有2座收費大橋，到現在已有建成8座大橋，除刺桐大橋外，其余大橋均已處于免費通車狀態，而對這種狀態下，企業拿不出任何與政府進行“討價還價”的契約依據。在紅廟嶺項目中，為防止出現由于項目調整機制缺失，或是社會資本虧損嚴重，項目無法維系，或是社會資本賺得“盆滿缽滿”政府被迫高價回購甚至不履約的局面，紅廟嶺垃圾焚燒項目協議設置了對保底垃圾交付數量和保底量的提高、降低條件；對垃圾處理單價變動觸發條件都做出了約定，保證項目收益情況能根據外部因素上下雙向變動，使得民生工程不至于成為社會資本的“搖錢樹”，又能有效激發社會資本提高經營效率的積極性。

4.合同履行方面

刺桐大橋項目中，對投資方而言，只有收費權得到了保障，其他權益并未得到很落實，比如投資方在大橋兩側管轄范圍內自設的廣告牌被泉州市政府強勢拆除，以及1998年、2006年政府兩次安排項目公司投資建設市政工程項目，這些來自政府的強勢要求無不給企業增加了沉重的負擔。在紅廟嶺、福清供水、三明煤氣項目中，政府和社會資本則呈現出較好的合作狀態，根據合同協議，積極發揮政企各自優勢。紅廟嶺項目中，面對城市發展需求和垃圾、污水處理廠選址困難及可能對周邊居民帶來的一些不利影響等矛盾，福州市通過科學規劃，利用原紅廟嶺垃圾填埋場規劃用地、運輸專用通道等已有設施，設計建設紅廟嶺垃圾焚燒發電廠，最大限度降低了項目前期征地、拆遷和施工等風險，又充分實現與原垃圾填埋場的無縫對接，減少了運營成本。福清水務項目中，針對實際中水價調價機制執行不到位，過低水價造成水資源浪費成本低，企業經營成本與水價長期倒掛，經營動力不足等問題，福清市政府積極依規推動水價調價工作，保證項目公司正常運轉和公共服務供給質量。

5.項目監管方面

社會資本方參與PPP項目的根本目的在于獲取投資收益，確保公共服務提供的數量和質量，仍需依靠強有力的政府監管。四個案例都反映出，政府更多關注項目進度、工程質量、投資成本等的監管，尚未建立起包括項目成本收益、公眾滿意度、可持續性等指標在內的綜合評價體系。同時，PPP項目多涉及專業性較強的領域，政府監管能力不足的問題也日益凸顯。紅廟嶺項目中，政府的日常監管主要依托于紅廟嶺垃圾填埋廠和市容局等，人員技術力量較為薄弱，沒有做到“全過程、全方位”監管，只能對產出指標與監管指標進行對照監管，容易導致監管“盲區”的產生。

三、加快推廣運用PPP模式的政策建議

(一)積極穩妥推進PPP項目建設

一是要正確認識PPP模式的意義。PPP模式確實是破解地方政府債務難題的一劑良方，但是地方政府不能就此把思想局限于緩解財政壓力上，而是要以此為契機，切實轉變政府職能，努力營造公平透明的市場環境，加強監管、確保社會福利最大化。二是要選好項目漸次推廣。PPP模式應選取價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定，并且以“使用者付費”為基礎的優質、典型項目實施。要積極穩妥推進項目庫建設，運用大數據管理，更好地將那些政策風險和投資風險較為確定可控的公共項目優先納入試點范圍，不能因急于完成任務而降低社會資本參與PPP項目的門檻。三是扎實做好項目評估工作。在篩選和發起項目時應綜合評價項目建設的必要性、合規性、PPP模式的適用性、財政承受能力等因素，確保PPP項目“物有所值”。

(二)完善PPP機制政策及制度環境建設

一是加快推進PPP專門立法?，F行PPP相關法規政策多為部門規章或者地方性法規，權威性不足，部分文件之間甚至在模式的稱謂和內涵方面相互矛盾。要對現行法規政策進行梳理，消除有沖突的制度障礙。二是進一步完善政策支持體系。近期，中央部委PPP相關政策文件密集性出臺，PPP模式推廣制度框架基本建立，但是，還應進一步完善涉及社會資本參與PPP項目的投資回報保障機制、政府投資引導機制以及配套金融服務等政策。同時，要做好政策解讀與宣傳。三是進一步完善PPP相關財政管理政策。要積極探索PPP項目融資與預算及負債管理的銜接，建立PPP項目資產負債平衡表，嘗試建立PPP項目財政準備金或風險金制度，有效覆蓋和隔離風險。

(三)健全政府履行契約責任的保障機制

當前，很多民營資本對PPP抱觀望態度，就是擔心地方政府過于強勢，缺乏合作意識和市場意識。打消社會資本疑慮，需要培育政府的契約精神和建立保障機制。一是完善合同管理。要通過建立風險分擔機制、基于成本的調價機制以及項目退出機制，合理分配項目風險和收益，為PPP項目的順利實施和全生命周期管理提供合法有效的合同依據。要及時總結經驗，不斷完善細化合同條款，逐步形成一批科學合理、全面規范、切實可行的合同文本，以供參考示范。二是加強合同管理能力建設。要加強對地方政府及相關部門、社會資本以及PPP項目其他參與者方的法律和合同管理培訓,使各方牢固樹立法律意識和契約觀念。同時，要借助專業咨詢機構的力量幫助各方識別、防控風險。三是建立確保政府履約的預算機制。項目涉及的政府支付義務，要在財政預算、政府資產負債表中加以體現，以清晰的預算機制，確保按時兌現財政承諾，增強社會資本的信心，讓長期合同得以貫徹下去。

(四)積極探索多元化的PPP模式創新

要鼓勵各地在通盤考慮PPP項目規模上限與政府財力狀況的關系后，根據項目特點嘗試各種形式的PPP模式創新和模式組合，更好地調動社會資本的積極性，滿足政府融資的要求同時引入先進的管理及技術?？梢怨膭钜恍┟衿笠浴氨F”成立項目公司的方式，參與PPP項目建設，整合民營企業的優勢，提高整體抗風險能力，以解決單個民企體量小、無法參與重大項目合作的問題。

(五)加強政府對PPP項目的全生命周期監管

一是建立中期績效評估機制。要將PPP項目納入現行財政資金績效評價體系，完善績效評價方法，對項目運作、公共服務質量和資金使用效率等進行綜合評價，評價結果向社會公示，并作為項目價格、補貼、合作期限等調整的依據。二是創新項目監管方式。借鑒國際通行做法，強制引入政府采購信用擔保，通過第三方監管彌補行政監管的不足，減輕項目風險。三是加強PPP監督管理機構建設。目前中央和省級財政部門先后成立了政府和社會資本合作中心，但財政部門作為PPP項目的重要參與方之一，其在項目篩選以及招投標中的獨立性有待進一步明確。從適度增強PPP模式監管機構獨立性角度出發，可考慮成立由財政部門、發展和改革委員會、各級行業主管機構、第三方機構以及社會團體等共同參與的聯合機構，承擔PPP項目的技術支持和政策服務、評估評價和咨詢等工作。

〔1〕 賈康,等.PPP機制創新:呼喚法治化契約制度建設[R].財政部科學研究所研究報告,2014年第51期.

〔2〕 財政部.PPP項目示范成效明顯面臨問題亟待解決[Z].財政簡報,2015年第11期.

〔3〕 賈康.發揮PPP模式在改革創新中的正面效應.地方財政研究，2014:9.

〔4〕 劉雅南,等.基于案例分析的PPP項目運作經驗教訓總結及啟示[R].中債資信專題報告,2015年第5期.

〔5〕 王守清，劉婷.PPP項目監管：國內外經驗和政策建議.地方財政研究，2014:9.