淺談高校內部審計在大學治理中的作用

湖州職業技術學院 黃國權

2010年以后，國務院提出完善中國特色現代大學制度，加快高校內涵建設，完善大學治理結構。由此可見，大學治理儼然已成為高等教育發展和改革的重要內容。內部審計作為大學治理的重要組成部分，承擔著內部控制、風險防范與組織治理的重要職能。但是在現實中，人們對內部審計與大學治理的認識不夠到位，關系不夠清楚，導致內部審計難以充分發揮在大學治理中的作用，研究如何提高認識，最大程度發揮內部審計在大學治理中的作用將非常有意義。

一、內部審計和大學治理的職能定位

2009年中國內部審計協會發布《內部審計實務指南第四號——高校內部審計》，指出高校內部審計是內部審計機構和人員通過對學校與資源利用有關的業務活動及其內部控制的適當性、合法性和有效性的審查，并進行確認、評價、咨詢，旨在促進完善內部控制、防范風險、創造效益，進而促進學校事業發展目標的實現。目前大家普遍比較認同是IIA 發布的《國際內部審計專業實務框架》IPPF 的定義，內部審計是一種獨立、客觀的確認和咨詢活動，目的是增加價值和改善組織的運營。總之，內部審計具有經濟監督、經濟評價、經濟鑒證及咨詢、服務五個方面的重要職能。

大學治理是大學利益主體多元化以及所有權和管理權分離的情況下，協調大學各利益相關者的相互關系，降低代理成本，提高辦學效益的一系列制度安排，可分為外部治理和內部治理。外部治理是指國家層面對整個高等教育系統的治理；內部治理是指高校層面對大學內部的治理。主要討論大學內部治理，當然內部治理并不是孤立的，也是隨著外部環境的變化而變化的。大學治理的根本職能就是制度安排，包括大學治理理念、大學治理結構、管理制度及運行機制、學術權力及行政權力、大學章程等。

二、內部審計與大學治理的關系

隨著經濟的發展，單位或組織有意將所有權和經營管理權分離，形成了受托關系，產生了內部審計這個新興職業。內部審計的本質就是在受托關系和責任確定之后，滿足授權的委托人對受托人進行獨立了解和監督的需要。內部審計工作就是對受托責任的履行情況進行監督、評價和鑒證的過程，并向委托人報告受托責任的履行情況，滿足了委托人對受托人經營管理狀況的掌握。

大學治理的本質就是一系列制度的安排，它是在現行法律保障的條件下，用一系列制度機制來確定學校管理者的責任，并監督他們履行責任的情況，協調和保障學校、社會、師生等各方利益，促進并實現受托經濟責任的有效履行。屬于非盈利組織的高校與其他組織不同，存在兩層受托責任關系。第一層受托責關系就是國家與學校之間的委托經營管理。第二層就是學校管理層的權力下放二級單位或更多，這樣就存在多層委托責任關系，高校內部審計的重點就是第二層受托責任關系。

內部審計和大學治理本質上都是受托責任系統中的控制機制，只是受托責任關系范圍不同而已。受托責任關系是內部審計與大學治理產生的共同理論基礎，保證受托責任的有效履行，最終實現大學辦學宗旨是內部審計與高校治理的共同目標。兩者密不可分、相輔相成，兩者互相作用、影響。有效的大學治理框架是保證內部審計充分發揮作用的前提和基礎。內部審計作為大學治理框架中不可或缺的重要組成部分，發揮“前線運動員”的角色，只能通過自身職能的履行在大學治理中發揮作用。

三、目前內部審計在大學治理中存在的問題及原因

1.內部審計的作用定位模糊，很少體現對大學治理的作用。當前各界對高校內部審計職能定位都有相對統一的認識，認為具有經濟監督、經濟評價及經濟鑒證，還承擔咨詢和服務的功能。但是，對內部審計的作用定位、章程建設、制度保障還缺乏根本性和全局性的認識，對內部審計的實施手段和治理效能概念不夠清晰，特別是內部審計在大學治理中發揮作用，還缺乏一套權責明晰、協調運作的制度設計。

一方面是內部審計機構獨立性弱，作為高校管理職能部門之一，在同一所高校，無法充分實現對其他管理職能部門的監督，影響審計結果的客觀性。另一方面是高校內部審計的職能注重監督，弱化大學治理的服務功能，即使提出一些有效改善大學治理的建議，也沒有得到足夠重視和采納。

2.內部審計的內容還很傳統，難以提出前瞻性的大學治理建議。目前大部分高校內部審計的主要任務是基建工程審計、經濟責任審計及財務審計三個大類，充分做到了“糾錯防弊”的效果。雖然部分高校開始關注績效審計、風險審計，但是效果甚微。高效的大學治理，需要正確的前瞻性建議和決策。當前內部審計還不能完全滿足大學治理的這種需求。

一方面是高校內部審計起步較晚，基礎薄弱。《內部審計實務指南第四號——高校內部審計》，明確了高校內部審計的職責和內容，離大眾化高等教育興起，已經整整十年。因此，內部審計在各方面的建設、發展與大學治理的需求有相當一段距離。另一方面是內部審計機構的出現，帶有強烈的行政干預色彩，具有強制性，因此高校自身對內部審計的認識還不到位，依照行政命令辦事，開拓創新思維缺乏。

3.內部審計專業人員非常緊缺。隨著經濟發展，國家對內部審計工作越來越重視，對高校內部審計機構設置及人員配備也提出了硬性要求。大部分本科院校都能獨立設置審計處，配備專兼職人員，高職院校也能履行內部審計工作的職能，并建立審計人才隊伍。但還是無法滿足內部審計工作實際需要的專業人員數量及質量。

一方面是高校內部審計專業人員大部分都是從事財務會計工作背景，缺乏審計復合型人才，很難獨立地應對各類內部審計工作，影響整個內部審計工作效率。另一方面是內部審計專業人員在數量上達到上級部門的要求，但事實上身兼雙職或數職的情況屢見不鮮，客觀上會對內部審計工作造成影響，內部審計作用的發揮也受到限制。

四、充分發揮內部審計在大學治理中作用的建議

1.堅持內部審計機構的獨立性，確保內部審計人員在組織機構中具有較強的獨立性。經過幾年的努力，大部分高校基本實現內部審計機構的獨立性，完全阻斷了內部審計機構與被審計對象之間的利益關系，保證審計的客觀性、公正性和真實性。內部審計人員在整個大學治理中保持獨立性應當進一步加強，通過制度設計和崗位設置等手段，促使內部審計人員充分發揮審計工作的獨立性、客觀性。

2.強化內部審計工作由“糾錯防弊”向“風險導向”轉型，切實為大學治理提供有價值的前瞻性建議。一方面各級審計主管部門和高校可以通過制度設計和指導培訓等，加強內部審計工作，強化內部審計新理念、新方法、新手段，為大學治理提出高質量的可行性建議。另一方面可以借鑒國外一些成熟的內部審計經驗和方法，結合我國高校自身的實際情況，來更好地發揮內部審計對大學治理的作用。

3.培訓內部審計專業人員，培養復合型審計人才，建立一支優秀的內部審計隊伍。只有建立一支優秀的審計隊伍，才能使內部審計工作在大學治理中發揮更大的作用。這就要求對高校現有的內部審計人員加強培訓，定期開展后續教育和接受指導，同時加強高素質人才引進內部審計機構，建成業務精通，作風優良，結構合理，并具有獨立職業能力精神的審計專業隊伍。發揮行業協會和學會的作用，提升教育培訓的效果，加速提升審計人員的素質。

總之，高校內部審計工作是大學治理范疇的重要內容之一，良性的內部審計工作的確能夠為大學治理工作帶來前瞻性的建議，為高校正常運作發揮不能替代的作用。因此，高校內部審計人員要創新審計方法和手段，從傳統的事后財務收支審計逐步轉向以事前、事中為主的風險導向審計，拓展內部審計的領域，切實在大學治理框架體系中發揮重要作用。

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