繼續深化煤炭資源有償使用制度改革的思考

葉振宇

(中國社會科學院，北京 100836)

我國煤炭資源有償使用制度經歷了從無到有、由點到面的漸進探索過程。2005年，國家發展改革委、財政部、國土資源部、勞動和社會保障、環保總局與安監總局聯合組成“煤炭資源管理調研組”，入駐山西指導試點工作，探索如何以招標、拍賣、掛牌等市場競爭形式，出讓新設煤炭資源探礦權、采礦權。應該說，這次調研工作是國家醞釀如何讓煤炭資源有償使用制度“落地”的一次前期探路。時過一年，2006年9月，國務院便批復了財政部、國土資源部、國家發展改革委的聯合發文《關于深化煤炭資源有償使用制度改革試點的實施方案》，根據該方案，山西、內蒙古、黑龍江、安徽、山東、河南、貴州、陜西等8個煤炭主產區作為試點省份，探索由礦企承擔礦業權取得成本、礦山生態環境治理和恢復成本以及安全生產成本等措施，使得煤炭資源使用朝著市場化改革的方向前進，同時也調動地方政府的積極性。同年11月，時任國務院副總理曾培炎主持召開了全國電視電話會議，對煤炭資源有償使用制度改革試點工作進行動員和部署，從而拉開了我國深化煤炭資源有償使用制度改革試點的序幕。此后，國家有關部門跟蹤各試點省份的進展情況，相繼出臺了一系列相關配套政策，讓政策更有針對性和可操作性，并逐步完善了我國煤炭資源有償使用制度。2014年9月29日，國務院總理李克強主持國務院常務會議，研究決定實施煤炭資源稅改革，切實降低企業稅負，讓資源地區受益。很快，財政部和國稅總局就出臺了《關于實施煤炭資源稅改革的通知》，明確了計征有關細節、適用稅率、稅收優惠以及征收管理。這些政策的實施和改革的推進，對于完善煤炭資源有償使用制度具有重要的指導意義。

一、我國煤炭資源有償使用制度改革的成效

目前我國煤炭資源有償使用制度試點工作已經開展了八年多的時間，取得了初步的成效，主要表現為：

第一，試點省份因地制宜地細化實施方案。為了貫徹落實國務院文件，山西、內蒙古、山東、河南、山西等省政府根據本地實際情況，出臺可操作性的地方實施方案，同時設立了專門的領導小組或機構，負責全省煤炭資源整合和有償使用制度實行。在政策具體落實的過程中，中央和地方經過多次的協商，財政部、國土資源部先后聯合印發了《關于深化探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的通知》《以折股形式繳納探礦權采礦權價款管理辦法(試行)》《關于探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的補充通知》等配套文件，這些政策有針對性地解決了煤炭企業在資源整合、探礦權和采礦權市場方式取得、歷史包袱遺留等問題。

第二，有償使用帶來的收益幫助地方化解矛盾。礦業權價款收入80%留在地方使用，地方在堅持“取之于礦，用之于礦”原則的前提之下可以將這部分分成主要用于解決國有老礦企的各種歷史包袱、支持資源產業衰退地區培育發展接續產業等問題。同時，通過分年預提礦山環境治理恢復保證金的形式，逐步解決因礦山開采而破壞生態環境的歷史欠賬問題。此外，各類煤礦企業也按照規定足額提取煤礦生產安全費用和維簡費，確保煤礦安全技術改造資金來源，從而有利于確保煤礦安全生產。

第三，企業更科學、合理開發利用煤炭資源。隨著煤炭產品價格逐步市場化，煤炭企業和用煤企業有很大的積極性綜合利用煤炭資源，許多企業加大資源整合和延伸煤炭加工下游產業鏈，如，采取煤—電—化、煤—氣—化等方式深度整合產業鏈，使得煤炭綜合利用效率顯著提高。同時，許多企業采取吃干榨凈的辦法，加大科技創新和管理創新，高效利用劣質煤炭和煤矸石，既增加了經濟效益，又避免了生態環境破壞。

第四，市場競爭更加公平。隨著煤炭資源有償使用制度的實施，以往煤炭礦業權無償取得和新設煤炭礦業權有償使用的“雙軌制”實現并軌，使得煤炭產品價格能夠反映真實價值，也使企業成本核算更趨一致，企業不公平競爭、非法轉讓礦業權、資源開采嚴重浪費等問題出現明顯好轉。同時，煤炭礦業權更加明晰，礦業權轉讓市場逐步建立，探礦權和采礦權轉讓比較規范、活躍。

第五，煤炭資源開發管理更加規范。中央也考慮到地方政府在資源開發管理和監管中起著重要的作用，所以在方案中也明確了地方各級政府依法監管并獲得相應的收益。試點省份政府將資源有償使用制度實施細則按部門職責進行任務分工，將資源儲量核實、采礦權價款評估等各環節落實到責任部門，各部門間建立相應的業務銜接機制。同時，為了加強對這個方案的協調領導，許多試點地區都設立了專門的領導小組或辦公室，負責指導全省試點工作和督促落實方案實施。

二、我國煤炭資源有償使用制度改革遇到的主要問題

這項制度試點以來，逐步積累了一些有益的經驗，如許多尚未脫困的礦企或社會負擔較重的老礦企根本無法繳納采礦權價款，于是當地各級政府采取分期繳納、折價入股、減免等形式妥善解決了這些疑難問題，實現平穩過渡。同時，山西等省在開展這項工作時，并不是單獨進行，而是將其與資源整合結合起來做，主要目的是在整合過程中壓減“散、小、亂”的小煤礦，并規范礦權。但是，由于國有企業比重大、歷史遺留問題多、舊體制慣性思維影響大等問題繼續存在，所以，我國推進煤炭資源有償使用制度仍然遇到一些比較突出的問題，主要是：

第一，煤炭資源有償出讓或轉讓機制仍不完善。2005年以來，山西、貴州等省雖然大力推進煤炭資源整合，礦井數量大幅減少，但這輪資源整合仍帶有很深的政府強干預色彩，多數被整合的小礦井在轉讓或出讓過程中并沒有按照文件規定那樣采取公開競價(即招拍掛)出讓的方式，而是直接采用協議價格的形式出讓，從而導致資源轉讓過程可能帶來的大量礦業權價款流失。同時，采礦權價款繳納方式對不同所有制采取區別對待的做法，致使許多民營礦企不得不接受地方政府“折價入股”的要求，不得不接受當地國有礦企“托管”。

第二，國有企業預算軟約束限制了體制改革繼續深入推進。目前，我國超過50%原煤產量是由國有骨干企業完成的，許多地方國有企業規模很大、社會包袱很重、擁有礦井很多。然而，如果按照煤炭資源有償使用制度進行清算，這些企業將要償還巨額的采礦權價款，由此可能導致企業經營效益惡化甚至破產，從而影響社會穩定。但很多國有骨干企業據此作為其跟當地政府談判的籌碼，使得地方政府不得不屈從企業的意愿，采取協議價或劃撥等方式直接將被整合的礦產資源歸并到它們的名下，以托管的形式擴大“地盤”。

第三，采礦權價款帶來地方政府事權和資源收益分配的不相適應。從各試點省份出臺的辦法看，縣級人民政府獲得采礦權價款的比重偏低，不足以解決上級政府要求承擔的事務。以山西省為例，現行的《山西省煤炭資源整合和有償使用辦法》，縣級人民政府從本級國土資源部門收取的采礦權價款中獲得30%，如果是采用公開競價出讓辦法，只能獲得20%，不過，在實際操作中，公開競價出讓宗數很少。而該法規同時也規定，縣級財政分配得到的采礦權價款主要用于在煤炭資源整合過程中關閉合法礦井的補償和煤礦企業所涉及鄉村的地質生態環境治理。然而，由于補償被整合的礦井和治理生態環境都要花費巨額資金，縣級財政所得采礦權價款顯得杯水車薪，所以，地方政府在資源有償使用和整合中充分暴露出事權與資源收益分配不匹配問題。

第四，礦業權交易市場沒有真正建立起來。經過這些年的實踐表明，我國由于缺少前期頂層設計和改革鋪墊，在山西省臨汾市試點不到一年的時間內便倉促在全國煤炭資源主產區推行煤炭資源有償使用制度，這樣容易遭到地方政府和企業的共同抵制。最重要的是，各試點省的省級政府沒有意識到建立全省統一礦業權交易市場的重要性，一直沒有將其列入到日常議事日程，于是地級市及以下政府處于猶豫不定的觀望狀態。即是說，如果真正按照競價出讓或轉讓，當地礦企很可能將無法承受這么高的開采成本；相反，如果繼續停留在協議出讓的形式，地方政府就有可能要為國有資產流失擔責。所以，在市場沒有建立起來之時，地方政府往往采取藏富于民的方式，干預礦權交易行為，壓低礦權實際價款，讓礦企從中獲益。

第五，衰退產業援助機制難以建立。盡管大多數的試點省份都試圖建立衰退產業援助機制，以保障資源枯竭企業平穩退出。但從實際操作的效果來看，煤炭資源有償使用收入不大，在解決礦山生態恢復治理和老礦企業社會問題的同時，很難再有剩余資金用于幫助煤礦枯竭的企業解決平穩退出問題。

三、繼續深化煤炭資源有償使用制度改革的基本思路

(一)基本原則

1.循序漸進。改變現行的“重管理、輕市場”的做法，發揮市場對資源配置的決定性作用，堅持頂層設計和試點探索相結合，激發市場主體的活力。采取統一登記、上市交易、完善監管、法律保障的結構化改革方案，分步實施，協同推進。逐步覆蓋全省的煤炭資源信息統一登記體系，收集整理各鄉鎮煤炭資源稟賦(儲量、品位、種類等)。優先啟動礦業權交易市場建設，實現探礦權和采礦權在市場機制作用之下順利流轉，減少政府行為干預。完善礦權上市交易的法律法規，確保不同所有制的市場主體平等、自由參與交易。

2.綜合配套。各試點省份應摸清本省推行煤炭資源有償使用的主要障礙，在現有資源整合和有償使用相互配套的基礎上，進一步深化國有礦企改革，切實推動政企分開，徹底剝離這類企業背負的社會歷史包袱，解決國有老礦企的預算軟約束問題。同時，也要深入推進生態環境補償體制改革，構建生態環境損害成本和修復效益綜合評估體系，改變現行的一次性補償、低標準補償、以罰代補等做法，逐步建立以礦地合作、橫向補償為核心的生態補償機制。另一方面，逐步建立衰退產業援助機制，明確以資源枯竭礦企為援助重點對象，促進這類企業轉產、轉型。

3.分類推進。根據資源類別、開采年限、資源稟賦等因素，將本省境內礦區分為六種類型，推出不同標準礦權價款的計繳標準。對于老齡的富礦，適宜采取老年還舊賬、逐步過渡的辦法，可將交上來的礦權價款大部分返還用于礦區生態環境修復治理。對于老齡的貧礦，堅持壓減產能、逐步退出和邊治邊轉，繼續實行礦區資源無償開采，完善對這類礦企的援助政策。對于中齡的富礦，根據高檔的礦權價款的計繳標準測算“招拍掛”的底價，并采取市場競價的方式轉讓礦業權，將礦權出讓價款的50%以上用于當地礦山環境治理和民生事業。對于中齡的貧礦，應根據市場價格變化確定是否收取礦權價款，正常情況下，參照中年富礦的方式實行招拍掛形式出讓礦權，礦權價款允許分期繳交，在礦產品價格明顯低于正常水平時可申請當期減免或緩交，直至價格恢復常態。對于年輕的富礦和貧礦，適宜采取市場化的手段，在符合環保、安全等基本條件之下，推出礦權競價高者得的方式實現礦權市場化轉讓或流轉。

4.權責明晰。在全省礦產資源開發清查的基礎上，將探礦權和采礦權明確到各類市場主體，各級政府及其所屬事業單位不得直接從事礦產資源開發。完善市場環境，實行全省統一確權、統一頒證和統一交易。對于產權不清晰、無法達成共識的礦區(或礦井)，原則上先由國土資源管理部門對這類特殊礦區(礦井)進行摸底，然后交由法院裁決。在完成確權之后，不再以換證或強加審批條件為由阻止合法依規的企業從事正常礦產資源開采活動。

5.動態調整。切實發揮市場機制的決定性作用，建立礦業權價款從量計征的測算標準與各類礦產資源市場價格相掛鉤的聯動機制，根據資源價格變化及時調整測算標準。同時，根據資源開發時間和稟賦變化，及時調整礦區(礦井)的分類，不搞礦區類別的終身制。在貫徹《全國主體功能區規劃》的過程中，采取定期調整的辦法，劃分不同類型礦區的主體功能，采用不同類型的生態環境恢復治理辦法。

(二)基本思路

1.以清費立稅為重點，完善煤炭資源有償使用的稅費政策。利用全面深化改革的有利時機，加快完善煤炭資源稅費改革，穩妥對現行的各種煤炭資源稅費進行適當分類、歸并和優化，根據財政部和國稅總局下發的《關于實施煤炭資源稅改革的通知》，做好銜接工作，把現行的煤炭資源稅從量計征改為從價計征。財政部和國稅總局應盡快出臺省級財稅部門核定稅率的實施細致，統籌考慮各地區煤炭企業相對均等化的稅收負擔，防止出現惡性的地區間稅收競爭。借助這次改革契機，減少附著在煤炭資源上的各種收費名目，取消原生礦產品生態補償費、煤炭資源地方經濟發展費等，逐步清理地方違規自設的涉煤收費基金，禁止各級政府向煤炭企業攤派，總體降低煤炭企業稅負水平，并真實反映煤炭資源開發使用和礦區生態恢復治理的成本。

2.以主體建設為抓手，改善企業公平參與和政府有效監管的體制環境。加快礦企的市場主體建設，引導民間資本直接或間接方式參與煤炭資源開發，堅持不分所有制、不分規模和不分級別的原則，確保各類市場主體在參與資源開發與收益分配、安全生產等方面得到平等對待。提升煤炭資源開發業務管理主體的執政能力，減少項目審批環節和加強市場監管相結合，有效將國土、煤炭、安監、稅收、環保、工商、銀監等部門的相關業務集中到一個平臺上進行，實現“一站服務、稅費銜接、聯動監管”，對于安全生產不符合條件、越界越層違規開采、生態環境治理不力等違法企業列入黑名單，處處設限，明顯提高違法成本。

3.以釋放紅利為核心，激發市場微觀主體自身活力。從管理體制、稅費體制、生態補償機制等方面率先進行改革，凝聚改革共識，在不新增主要障礙的條件之下，加快推進綜合配套改革，把國有礦企改革與煤炭資源有償使用體制創新緊密結合起來，把生態環境治理與資源稅費分配機制有機結合起來，充分調動礦企和地方政府的積極性。允許符合條件的民營企業以收購、入股等形式參與投資煤炭資源開發，形成各種形式的混合所有制企業，享受平等的市場地位。

4.以社會責任為目標，實現經濟、社會與生態環境協調發展。積極倡導生態文明理念，推進和諧礦區建設，擴大煤炭資源開發收益對地方經濟和生態環境的反哺作用。堅決糾正礦企的唯利是圖錯誤價值觀，督促落實企業社會責任，打造一批綜合效益好、示范效應強的綠色、民心和績優礦企，把環境保護、安全生產、礦地合作確立為礦企履行社會責任的主要內容。

四、繼續深化煤炭資源有償使用制度改革的建議

(一)健全礦權評估支撐體系

從各省省情出發，建立一個涉及礦產勘查、資源評估、礦業權價值評估等多方面緊密銜接的服務支撐體系。堅持尊重歷史事實、區別對待的原則，對于枯竭型的老礦，原則上不再重新進行礦權評估；對于資源仍有開發潛力的老礦，應在確權換證時酌情重新評估資源儲量和礦業權；對于新設立的礦區，原則上按照新辦法邀請業務主管部門和權威中介機構重新評估礦權。完善勘查、礦業價款評估等機構資質認證工作，加強行業自律，建立有進有出、動態平衡機制，對于違法違規的評估機構和從業人員采取終身禁入方式。

(二)規范煤炭資源稅費征收方式

改變煤炭資源稅費多頭征收的方式，逐步實行統一征收、統一調配、專款專用。完善煤炭價格調節基金、礦山環境恢復治理保證金等管理辦法。對于那些直接返還給企業的專項資金管理，可先試點下放，由縣級財政部門負責。建立省、市、縣三級協同機制，除了國家規定的收費之外，原則上不再新增各種收費項目，也不得向礦企攤派各種社會負擔費用。建立礦產資源管理部門和稅收部門協作機制，適當擴大煤炭資源業務管理部門征收權限，探索煤炭稅費直接由礦產資源管理部門代收，然后統一上交財政，納入本級政府財政預算收入。

(三)實施資源折價入股的國有股份管理

堅持市場化的改革取向，在條件較好的地區先行試點，將原來折價入股的國有股份從地方國企的托管中剝離出來，委托給資產投資公司進行管理或直接進入產權交易競價轉讓，允許不同所有制企業參與競標，符合條件、競價高者得。國有資產管理部門也可自行或委托國有資產管理公司負責國有股份“資產經營”，所得收益除了必要的成本和績效補償之外將統一上交地方財政，也可采取比例分成辦法對資產管理機構進行補償。改革目的是，最終將折價入股等形式獲得的國有股份實現資產化。

(四)完善資源有償使用的收益分配機制

適當調整資源有償使用的收益分配比例，降低中央和省級財政的分成比例，相應提高縣級財政的分成比例，發揮地方政府特別是縣級政府在處理礦區生態治理、縣級國有或鄉鎮老礦企業歷史遺留問題等方面的積極作用，實現事權和資源收益的相適應。改革現行的企業專項經費(煤炭價格調節基金、煤礦轉產發展基金等)計提管理辦法，實行彈性計提方式，允許企業根據長期經營戰略統籌調整計提比例，在行業形勢好的時期提高計提比例，而在行業效益下滑時期適當降低計提比例甚至不計提，對于返還給企業基金項目的收益原則上誰繳納、誰受益。

(五)繼續實施資源型經濟轉型和生態補償

建立資源有償利用與資源型經濟轉型、生態補償聯動機制，發揮可持續發展基金、煤礦轉產發展基金等作用，允許有條件的地方將礦業權價款地方分成部分用于當地基礎設施建設、就業培訓和援助煤炭資源枯竭企業轉產，為非資源性產業創造有利條件。完善生態補償機制，允許地方政府實施項目制方式，統籌安排中央和地方各類礦產資源補償資金，集中有限財力集中治理礦區生態環境。建立良性的收益分配機制，引入第三方參與礦區生態環境治理，讓其從中分享煤炭資源有償使用的收益。

〔1〕 陳孝勁，催彬，郝舉.我國煤炭資源有償使用制度改革效果及建議[J].中國礦業，2012，(12)：53-55.

〔2〕 陶樹人，晁坤.我國礦產資源有償使用制度的改進與建議[J].冶金經濟與管理，2006,(5)：4-7.

〔3〕 劉曄.山西煤炭資源整合和有償使用狀況分析[J].中國礦業，2009，(10):40-42.

〔4〕 別凡.走向更廣深的涅槃.中國能源報，2014-12-29.

〔5〕 王力凝，黃杰.提稅狙擊進口煤鋪路資源稅改革.中國經營報，2014-10-13.