政府資產負債表與國家治理能力現代化研究

楊志宏

(中國人民銀行哈爾濱中心支行，黑龍江 150036)

一、引言及國內外研究述評

目前，“推進國家治理體系和治理能力現代化”已經成為引領我國各個領域全面深化改革的總目標和重要戰略任務，作為國家治理基礎和重要支柱的財政更不例外，以改進預算管理制度為首要任務的現代財政制度的建立自然成為國家治理體系與治理能力現代化的重要一環。因此，作為改進預算管理制度重要內容的權責發生制政府綜合財務報告制度的建立和政府資產負債表的編制，自然也就被先天性地貼上了“國家治理”的標簽，必將成為推動國家治理體系和治理能力現代化的重要推手。那么，政府資產負債表能否勝任推進國家治理能力現代化的重任，以及如何運用政府資產負債表推進國家治理能力現代化呢？從目前的研究看，由于政府資產負債表和國家治理能力分屬于不同的學科領域，因而已有文獻分別單獨研究政府資產負債表和國家治理能力，還沒有將二者結合起來加以研究的成果。

關于政府資產負債表的研究，主要包括編制和應用兩個層次。國外對政府資產負債表的研究實際上屬于國家層面，更多探討的是國家資產負債表的編制和應用問題，Dickingson&Eakin(1936)最早提出將企業資產負債表技術應用于國民經濟的構想，Raymond Goldsmith(1966)和 Revell(1966)開創了國家資產負債表的研究，之后主要集中于“政府資產估算”和“政府債務分析”兩個方面的探討，前者如日本銀行(1905)的國民財富調查、Scott Anthony(1959)的加拿大可再生財富估計等實踐，后者如Harvey S.Rosen(2003)的政府隱性債務、Hana Brixi(1998)的財政風險矩陣等理論。同時，國外也形成了應用國家資產負債表的研究成果，如Raymond Goldsmith(1966)從金融結構和金融發展視角闡述了國家資產負債表的五大用途，英國《財政穩健法》(1998)要求關注公共部門資產負債表，并根據公共部門凈資產數據實施金箴規則和可持續投資規則，考察其財政可持續性。Allen(2002)指出，研究資產負債表可以從理論上清晰地界定出期限錯配、貨幣錯配、資本結構錯配和清償力缺失四類主要金融風險，Willian Easterly&David Yuravlivker(2003)以哥倫比亞和委內瑞拉為例，論述了如何運用資產負債表評估政府財政狀況及財政風險。目前，大部分OECD成員國家都至少公布了不含有實物資產的金融資產負債表，英國、加拿大、日本和澳大利亞等部分發達國家定期公布其國家資產負債表。

從國內實踐情況看，國家統計局以《中國國民經濟核算體系(2002)》中對資產負債核算新的修訂為依據，于2007年出版的《中國資產負債表編制方法》一書，對國家資產負債核算的基本概念、核算原則、編制方法及國民資產的估價等進行了討論，但迄今中國官方資產負債表仍處于試編階段，至今尚未對外公布過相關數據。目前，國家統計局已著手開展國家資產負債表的研究與編制工作，財政部也已經發布《權責發生制政府綜合財務報告試編辦法》，并于2011年在部分省市開展試編工作，全國大部分省級政府及部分區縣級政府已經試編了地方政府資產負債表。從國內的研究情況看，自2012年以來，由馬駿(2012)、曹遠征(2012)、李揚(2012)和杜金富(2015)牽頭的研究團隊分別嘗試編制了我國的國家資產負債表，其中，馬駿(2012)將政府資產負債表作為國家資產負債表的子表，分別從中央和地方政府角度探討了政府的資產和負債情況；李揚(2012)還重點研究了中國主權部門(廣義政府)資產負債表的編制和分析問題；杜金富(2015)分別從狹義政府、廣義政府及公共部門三個層次探討了中國政府資產負債表的編制和分析問題。上述學者分別基于各自編制的資產負債表評價了中國的政府債務風險前景，對政府資產負債表涉及的重大宏觀經濟問題進行了專題研究，大體分析和預測了政府資產負債表面臨的主要風險點。但總體而言，目前國內關于政府資產負債表應用的研究仍顯不足，一是沒有明確政府資產負債表的應用定位，二是缺乏一套運用政府資產負債表進行宏觀經濟分析的框架和指標體系，由此導致政府資產負債表的應用價值難以充分發揮。

關于國家治理能力的研究，沿著兩條主線展開。一是以公共行政學領域“治理”內涵的演變和批判吸收西方“治理理論”為邏輯起點，形成了“治理(理論)→國家治理→國家治理能力”的研究路線。“治理”概念經世界銀行、全球治理委員會使用后得以盛行并被賦予了區別于“統治”的新含義后，形成了西方“治理理論”，主張多主體、多中心的多元化治理甚至“無政府的治理”(Gerry Stoker，1999；J.N.Rosenau，2001)，進而又形成了所謂的“善治”理念(Mary Klaus Simoci，1999)。國內多數學者主張對待西方“治理理論”持批判借鑒的態度(方濤，2015；佟德志，2014)，認為中國共產黨人的國家治理，既區別于傳統的治國理政，又區別于西方“治理理論”(王浦劬，2014)，當下我國治理的重心仍然須以國家、政府為主體和主導(陳明明，2014)，但要借鑒西方“治理理論”(王本剛，2013)。在此基礎上形成了國家治理能力的“國家論”，即國家運用制度管理社會各方面事務的能力(韓振峰，2013；劉俊杰，2014)，或者國家制度的執行能力(俞可平，2014)。二是以政治學領域的“國家能力理論”為邏輯起點，形成了“國家能力→國家治理能力”的研究路線。國外主要研究國家能力，強調將社會納入國家能力的分析框架(Theda Scocpol，1985；Joel S.Migdal，1988)，并提出了提取、滲透、規制和分配四大國家能力，以及國家制定產業政策推動經濟發展的能力、國家的宏觀管理能力和應對外部經濟危機的能力(Grindle，1996；Haggard＆Kaufman，1992)。國內部分學者自十八屆三中全會以來，詳細比較分析了國家能力和國家治理能力的區別和內在契合(張長東，2014)，并將基礎性國家能力視為國家治理能力的基本出發點 (王紹光，2014)，其他學者分別將國家治理能力歸納為“三要素說”、“四要素說”、“綜合要素說”等。關于如何推進國家治理能力現代化，國內形成了“發展論”、“制度論”、“文化論”、“價值論”和“技術論”等代表性觀點(姚亮，2014)。由此可見，目前國內外關于國家治理能力的研究重點是其內涵、特征及構成，而對提高國家治理能力政策建議的研究，基本停留在總體思路和實現路徑等宏觀層面，并沒有探討微觀的、更具體的手段和方法，導致推進國家治理能力現代化的政策建議缺乏可操作性。

本文擬根據國家治理能力的內涵，結合政府資產負債表蘊含的豐富信息和具備的強大分析功能，在歸納總結政府資產負債表治理功能的基礎上，構建政府資產負債表的應用指標體系，為運用政府資產負債表推動國家治理能力現代化的具體實踐奠定基礎。

二、政府資產負債表推進國家治理能力現代化的理論基礎

首先，政府資產負債表推進國家治理能力現代化的歷史必然性。財政是國家治理的基礎和重要支柱，作為配置公共資源的核心制度，財政安排集政府與市場、政府與社會、中央與地方三大重要關系于一體，牽涉經濟、政治、文化、社會、生態文明等多個方面，必然拉動、影響整個社會資源的配置和整體的社會管理，因此，財政體制的改革創新必然成為推動國家治理體系和治理能力現代化的重要推手。構建權責發生制政府綜合財務報告制度、編制政府資產負債表作為改進政府預算管理、構建現代財政制度的一項重要內容，自然應該服務于推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標?？梢?，運用政府資產負債表推進國家治理能力的基本邏輯就是“政府資產負債表→權責發生制的政府綜合財務報告制度→預算管理制度→現代財政制度→國家治理的基礎和重要支柱”。因此，編制政府資產負債表是建立現代財政制度、實現國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎。

其次，政府資產負債表推進國家治理能力現代化的現實可行性。政府資產負債表具有豐富的信息含量與強大的分析功能，既基于企業資產負債表而又高于企業資產負債表，而且較現行的預決算報表更具優勢。一方面，政府資產負債表與企業資產負債表的主體范疇處于完全不同的層面。企業資產負債表反映的某一時點資產情況和負債情況及財務安全性和經營穩定性均屬于某一企業主體，而政府資產負債表的主體是一國政府，其資產和負債均屬于國家范疇，資產和負債結合起來評估的是一國政府的整體風險和經濟安全性。另一方面，政府資產負債表與預決算報表的會計核算基礎不同。預決算報表基于現收現付制，僅能反映政府財政預算收支情況，無法完整反映政府擁有的資源、政府的各類負債，對政府財政能力和財政責任不能進行科學有效的記錄、評價和披露，而且預決算報表披露政府財務信息的形式簡單且內容有限，對內難以充分支持政府決策，對外透明度不高、難于監督；而政府資產負債表基于權責發生制，不僅突出了資產和負債列報的完整性，反映國家性資產的公允價值以及政府的預計負債，而且能夠全面反映政府財務狀況、運營情況和履行受托責任情況。因此，政府資產負債表可以使國家治理、政府治理建立在嚴格的財務制度基礎上，政府資產負債表天然具備推進國家治理能力現代化的強大功能。

三、政府資產負債表的治理功能及其作用機理

目前研究國家治理能力的兩條路線得出的結論可謂殊途同歸，其對國家治理能力的內涵界定與我國十八屆三中全會公報提出的“運用中國特色社會主義國家制度管理社會各方面事務的能力”基本相似，而將“中國特色社會主義國家制度”用于管理經濟、政治、文化、社會、生態、國防及黨建七個方面事務的能力，就是國家治理能力。照此邏輯，國家治理能力自然可理解為由經濟領域的市場治理能力、政治行政領域的政府治理能力、社會領域的社會治理能力等七種能力構成的一種綜合性能力，從而為推進國家治理能力現代化提供了切入點。從宏觀層面看，市場治理能力、政府治理能力和社會治理能力的提升是政府資產負債表可以主要發揮作用的領域，由此形成了政府資產負債表的三大治理功能：市場治理功能、政府治理功能和社會治理功能。其中，政府治理功能屬于“自治理功能”，即政府通過資產負債表進行自身建設、自我完善；市場治理功能和社會治理功能屬于“他治理功能”，即政府運用資產負債表對市場和社會進行改造和完善。需要說明的是，政府資產負債表的三大治理功能并非孤立存在，而是相互融合、相互滲透、共同處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方三大關系的功能合體，又可體現為微觀層面的五個方面(見圖1)。

圖1 政府資產負債表的治理功能

第一，財務治理功能。一是政府資產負債表用存量指標來反映政府的財務狀況，彌補目前衡量政府財務狀況主要用流量指標的不足，可以修正僅用流量指標評價政府財務狀況得出的看似合理的結論，如用資產變現獲取財政收入，雖然流量指標顯示收入增加，但存量指標顯示資產變少。二是政府資產負債表的資產方可反映政府資產總額及其構成情況，揭示政府在某一時點所擁有的經濟資源、分布情況及運營情況；負債方可反映政府某一時點的負債總額及其結構，揭示政府近期與未來需要支付的債務數額、償債緊迫性和償債壓力大小。三是根據政府各個部門的資產、負債及凈資產情況，重點關注出現負的凈資產的部門，同時可以了解哪些部門有可出售或劃撥的正的凈資產，以便特定時間用來解決其他部門的負的凈資產問題，由此可以提高改善整個政府的資產負債管理能力。

第二，績效評價功能。政府資產負債表可以為評價政府績效提供定量化的指標依據，而政府績效評估是推動政府改革的有效治理工具。從國內外政府績效評價的實踐來看，定量化評價指標不可或缺，但目前我國政府績效評價發展的瓶頸就是缺乏定量化信息。政府資產負債表通過直接而全面地反映公共資源的使用狀況，滿足了政府績效評價追求政府公共財務資源使用的經濟性、效率性和效果性的需求，成為政府績效評價最為重要的信息平臺之一；它不僅能提供一般性的政府績效信息，而且也能夠滿足注重政府管理過程績效評價的信息需求；政府資產負債表部分信息的公開，可為社會公眾監督政府經濟行為、評價政府績效提供便利。運用政府資產負債表評估政府績效的一個重要應用是助力地方債發行，即地方政府需要向發債評級機構、社會公眾公布其政府資產負債表的部分信息，方可獲得信用評級進而成功發債，這也可以提高地方政府的財政透明度，使地方政府的融資方式逐步規范化、透明化。

第三，科學決策功能。政府資產負債表可以為政府部門提供豐富的政府財務信息，便于政府部門做出最大程度上貼合實際的決策，而不僅僅是依賴經驗和直覺做出，公共決策的科學化將有更為堅實的保障。主要體現在四個方面：一是可以摸清政府的家底，全面衡量政府掌控資源的規模，進一步理清政府與市場的關系，為制定治理市場的相關決策提供依據；二是能夠客觀評價中央和地方財政的分配關系，政府資產負債表從根本上體現了政府間財政關系進一步調整所需要劃分的財力總量和層次，為理順中央和地方收入劃分、建立事權和支出責任相適應的制度、發揮中央和地方兩個積極性奠定基礎；三是有利于提高政府預算的公開透明度，并為經濟運行分析提供基礎數據，提高宏觀經濟決策的科學性和前瞻性；四是根據政府資產、負債及凈資產等存量指標解構各國經濟結構及體制特征，可以揭示一國經濟發展方式轉型面臨的問題，進而啟示未來經濟發展的方向，為制定科學的經濟發展政策提供參考。

第四，危機監控功能。經濟、金融危機是當今社會不可回避的話題，而債務危機已經構成現代經濟危機的基本要素，政府資產負債表為應對債務危機、經濟危機提供了更多的治理資源。一是通過分析部門間資產負債表之間的內在聯系，監測某一時點上各經濟部門詳細的資產負債情況，評估每個部門的償債能力、舉債籌資能力，并且發現各部門之間是否存在結構錯配、貨幣錯配以及期限錯配，了解政府經濟運行情況及在對外經濟關系中所處的債權或債務地位，發揮“顯微鏡”式的監測功能；二是運用政府資產負債表可以還原債務危機發生的真相，綜合考察政府資產負債表的資產方和負債方，可據以追溯債務危機的根源、跟蹤債務危機蔓延的路徑和進程，進而有效地還原危機發生的過程，呈現危機的真相；三是運用政府資產負債表可以重新解讀經濟和金融危機，了解導致危機產生的資產負債表沖擊的來源及強度，進而在危機期間，為政府探討應對危機的策略提供參考。

第五，風險預警功能。我國正處于“現代化進程中的轉型風險期”，國家治理能力建構的基本出發點應該是認知轉型風險，而政府資產負債表是認知預警風險的重要工具。一是將政府資產負債表的資產方和負債方結合起來，可據以全面衡量一國的政府風險，深入分析風險形成機理、傳導機制及其對宏觀經濟的深刻影響；二是運用政府資產負債表可以預測未來債務風險及其發生的可能性，顯示很多短期內看不見的風險，即在政府資產負債表的基礎上，通過構建債務可持續模型來預測地方債、養老金缺口、環境和醫療等引發的風險及其將會發生的時點，將中短期經濟政策的長期成本顯性化，將結構性因素變化導致的長期成本顯性化，發揮“望遠鏡”式的預測功能；三是在政府資產負債表的基礎上，可根據負債率、償債率、應付款與現金資產之比等指標來設定監控和干預的“觸發”底線，由此建立上級政府對下級政府的風險預警體制，降低地方政府債務風險發生的可能性。

四、“治理”導向下政府資產負債表的應用指標體系

從目前國內學者關于政府資產負債表的研究情況看，由于馬駿(2012)僅探討了中央和地方政府的資產和負債情況，并未實際編制政府資產負債表，而李揚(2012)編制的中國主權資產負債表實際上與杜金富(2015)編制的公共部門資產負債表，在主體范圍上大體相當，因此，這里主要基于后兩種政府資產負債表的基本框架構建應用指標體系。具體來說，政府資產負債表主要包括政府資產、政府負債及平衡項三大部分。資產分為非金融、金融資產兩大類，負債僅為金融負債，平衡項包括凈資產、凈金融資產及對外凈資產三項。其中，非金融資產包括；非經營性資產(行政事業單位的國有資產)、非金融企業國有資產、非上市公司權益、存貨及國土資源性資產(土地儲備)等；金融資產及負債具體包括：對外資產/負債、貨幣和存款、債務性證券、貸款和貸款性質的金融產品、股票和其他權益、保險技術準備金、金融衍生工具與雇員股票期權、其他應收/應付賬款等。

比照企業資產負債表的分析方法，可將政府資產負債表的分析應用指標劃分為單項指標和關聯指標兩大類。單項指標主要包括政府總資產、金融資產、總債務水平、凈資產及凈金融資產等。其中，金融資產因其較強的可變現能力而成為政府對付財政危機的一道重要防線；凈資產等于總資產減去總負債，用來衡量總資產全部變現后能否覆蓋全部負債；凈金融資產等于金融資產減去總負債，用來衡量短期內非金融資產無法變現的情況下，金融資產能否覆蓋全部負債，凈金融資產比凈資產能更有效地衡量政府資產負債表的穩健性。以上均為時點性的單項指標，若對各單項指標的變化情況進行分析，可以形成趨勢性的單項指標，如政府總資產增長率、金融資產增長率、債務增長率、凈資產及凈金融資產增長率等。

關聯指標主要包括：一是政府整體負債率，即政府的資產負債率，等于政府總負債與政府總資產的比值，可以反映政府的長期償債能力，如果政府整體的資產負債率不斷上升，很可能是由于政府資產形成對債務融資的依賴有所上升，凈資產的增長跟不上總資產和總負債的增長速度，債務風險相應提高，這就表明經濟運行的質量和效益偏低，政府的長期償債能力將有所減弱；二是資產與負債的期限結構，如果用短期債務進行長期投資，一旦短期債務無法繼續就會出現支付危機，典型的案例是地方融資平臺大規模地用短期貸款來投資建設周期長的基礎設施項目就會引發違約風險；三是金融相關比，即政府金融資產與非金融資產的比率，可以刻畫政府的經濟結構特點；四是存貨在總資產中的占比，非金融資產中的存貨如果激增，既可能是一種基于經濟復蘇預期的積極型存貨增加，也可能是迫于產能過剩的被動累計存貨增加；五是政府杠桿率，即政府總債務水平與GDP的比值，可以更全面、更直接地揭示政府的債務壓力與風險水平；六是GDP的資產貢獻率，即政府凈資產的增加額與GDP的比值，如果持續低于1，則表明并非全部的GDP都會形成真正的財富積累，可以評價GDP增長的質量；七是中央政府與地方政府的資產結構，反映中央與地方政府間的基本關系。

如果按照上述指標自身的含義，并結合政府資產負債表的治理功能進行分類，即可初步構建“治理”導向下政府資產負債表的應用指標體系 (見圖2)。具體來說，反映政府資產負債表財務治理功能的指標包括政府總資產、債務總水平、政府凈資產等時點性的單項指標和政府整體負債率等關聯性指標。反映政府資產負債表績效評價功能的指標類似于企業的營運能力指標和發展能力指標，既包括政府總資產中的金融資產占比、庫存占比、固定資產占比、應收款項占比及金融相關比等結構性指標，又包括總資產增長率、金融資產增長率、凈資產增長率、凈金融資產增長率及GDP的資產貢獻率等趨勢性指標。反映政府資產負債表科學決策功能的指標范圍較廣，主要包括政府資產結構、中央政府與地方政府的資產結構、存量指標的國際比較等。反映政府資產負債表危機監控功能和風險預警功能的指標類似于企業的償債能力指標，既包括反映短期償債能力的凈金融資產和反映長期償債能力的資產負債率，也包括資產與負債的期限結構和政府部門杠桿率等。

圖2“治理”導向下政府資產負債表的應用指標體系

五、研究結論及進一步研究方向

本文根據國家治理能力的內涵界定，在深入挖掘政府資產負債表所蘊含的豐富信息和強大的分析功能的基礎上，分別從宏觀和微觀層面、自治理和他治理視角歸納總結了政府資產負債表推進國家治理能力現代化的多種功能，即宏觀層面的政府治理功能、市場治理功能和社會治理功能，微觀層面的財務治理功能、績效評價功能、科學決策功能、危機監控功能和風險預警功能，并根據微觀層面的五大功能，構建了國家資產負債表的應用指標體系，為運用政府資產負債表推進國家治理能力現代

化奠定了基礎。運用本文構建的應用指標體系具體分析現實經濟中的若干重大治理問題，是下一步的研究任務，如通過政府的存量“家底”認知當前的風險，通過考察政府資產、負債總量及結構的長期變動趨勢，透視經濟運行的體制特征，為相關經濟改革決策提供參考等。

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