美國底特律破產事件的回顧和啟示

劉翰波

(中國工商銀行總行，北京100142)

作為美國重要工業城市，底特律被稱為“汽車城”，是福特、通用和克萊斯勒等全球三大汽車巨頭的總部所在地。2013年12月4日，美國聯邦法院裁決同意底特律市破產，破產債務規模高達185億美元，成為美國歷史上最大的地方政府破產事件。直至一年后的2014年12月11日，底特律方宣布完成債務重組并脫離破產狀態。他山之石，可以攻玉。本文對這一事件進行全面回顧，分析底特律破產原因，并就防范我國城鎮化建設和地方政府債務風險管理提出意見。

一、對底特律破產事件的回顧

底特律破產實際上是美國重工業城市經營和轉型失敗的典型案例。從1701年法國人最早來到底特律并開展商貿活動算起，其城市發展歷史超過300年，大致可以劃分為四個階段：一是1815年以前的城市形成期，這一期間底特律長期為法國殖民地，主要從事皮毛交易，1796年加入美利堅合眾國并在1815年通過城市規劃，標志著正式建市。二是1815年-1920年代的快速成長期，這一時期美國鐵路、造船業及航運業大發展，底特律憑借緊鄰五大湖區的地理優勢，依靠當地鐵礦砂和煉鋼廠的有利條件，逐步形成龐大的汽車工業，城市規模快速擴張，每10年人口增長率都保持在30%以上。三是1930年-1950年代的發展成熟期，1930年代底特律市汽車產量占美國的80%和全世界的70%；1950年代達到185萬的人口峰值，人均收入位居美國最高水平，成為全球最大的汽車制造中心。四是1960年至今的衰落期，這一時期日本和歐洲汽車產業開始興起并瓜分全球市場，底特律汽車產業開始衰落，導致了工作崗位驟減、人口流失、財政收支失衡、治安環境惡化等一系列問題。期間，底特律政府曾通過開設賭場、開展體育賽事和建造康博軟件總部大樓以形成新的城市支柱產業，但未獲成功。

2013年底特律宣布破產并非偶然，其實是1960年代以來產業危機逐步積累后的集中爆發。2008年國際金融危機加速了這一過程，成為壓倒底特律的“最后一根稻草”，風險跡象于2012年開始明顯暴露。

圖1 底特律城市發展階段①本圖引用自劉艷艷《底特律汽車產業轉型失敗及啟示》（2012年），根據需要進行了簡化調整。

2012年4月，底特律市向密歇根州政府尋求財政援助。2012年12月，由密歇根州財政、審計等政府部門，以及外部審計公司派出人員共同組成的財政審查小組進駐底特律進行了為期60天的審查。在審查完成后的2013年3月，密歇根州政府立即宣布底特律進入財政緊急狀態，任命Kevyn Orr為緊急事務管理專員(EmergencyManager)，全面接管底特律財政，由其全權代表底特律政府簽署各項文件。其時，底特律財政赤字超過2億美元，各項長短期債務總額初估超過180億美元。2013年6月，底特律市政府因無力償債，停止支付部分到期債務。政府試圖與債權人協商削減債務，未獲成功。2013年7月18日，底特律市政府不得不依照美國《破產法》第9章規定，向聯邦破產法院申請破產保護。

按照底特律市政府提交的破產申請，對總量約180億美元的債務，擬通過再融資等措施兌付市政債券，但需對養老金和退休福利等支出進行削減，特別是對退休福利進行大幅減計，整體債務的償付比率約為17%。因存量無擔保債務中，養老金和退休福利占比高達80.3%，破產計劃遭到了養老基金的激烈反對。同時，這一破產申請也被美國巡回法院認定違憲，認為地方政府無權修改雇員合約，削減養老金和退休福利涉嫌違反美國憲法保護雇員權益的相關條款。此后，經過美國破產法院、巡回法院、州地政府等相關部門的反復博弈，美國破產法院最終受理了底特律市政府破產申請，經過約4個月時間審理，于2013年12月3日裁定同意底特律市破產。

底特律市債務重整歷經一年。底特律市政府與包括城市工會和養老基金、退休員工協會、瑞銀集團、美國銀行在內的主要債權人進行了反復商談，雙方互有妥協，如政府放棄通過售賣底特律藝術中心(Detroit Institute of Arts)償還債務的計劃，養老基金和退休員工協會則同意在降低減計比例的前提下削減養老金和退休福利。最終，雙方達成削減70億美元債務的重組計劃，主要削減對象為養老金和退休福利，總體債務削減幅度為37.8%，底特律市政府同時還提出了一項未來10年內總額為140億美元的城市投資振興計劃。為確保債權人和投資人信心，避免底特律市重蹈破產覆轍，重組計劃還規定，由密歇根州政府成立專門委員會，對底特律市財政進行監督和審查，并有權否決底特律市政府提出的任何投融資方案，這一制度至少執行十年。

2014年11月7日，聯邦破產法院歷時2個月，審查同意底特律債務調整方案。12月11日，底特律市政府正式宣布完成債務重組并脫離破產狀態，Kevyn Orr相應把財政管理權重新歸還了底特律市政府。

二、底特律破產事件的成因分析

底特律的破產邏輯可歸結為以下：汽車產業衰落→就業機會減少→人口流失→稅基減少→財政收支失衡→公共服務弱化→上述問題進一步強化，最終使得城市管理陷入惡性循環。同時，美國實行的財政聯邦體制和以硬預算約束為核心的財政紀律，是底特律破產的外部制度原因。

(一)底特律破產的內在邏輯

產業結構單一是底特律破產的根本癥結所在。汽車制造業是底特律的核心產業，其經濟總量的八成依賴汽車及相關行業。1950年代，底特律開啟了美國的全民汽車時代，成為全球最大的汽車制造中心。但這一局面自1960年代開始出現逆轉，日本和歐洲汽車產業快速崛起，蠶食和瓜分全球汽車市場，底特律汽車產業逐步萎縮，福特、通用和克萊斯勒三大汽車巨頭在全球汽車銷售額的占比在1960年高達90%，但在2009年降至了歷史最低點42%。期間，石油危機和金融風暴也屢次打擊底特律汽車產業，如1970年代石油禁運導致全球石油危機，日本汽車得以憑借低價和節能優勢迅速占領美國市場，底特律汽車產業受到嚴重擠壓并出現首次虧損，以福特為例，1978年-1982年每年汽車銷量下降47%；2008年國際金融危機爆發，重創美國汽車產業，使得通用和克萊斯勒公司不得不在2009年裁員14萬人并宣布破產。

表1 底特律破產大事記

圖2 福特、通用和克萊斯勒三大汽車公司在全球汽車銷售額的占比(實線)

汽車產業的衰落直接導致就業機會的減少和人口的大量流失。底特律失業率長期高于美國平均水平，特別是2000年以來較快上升，2009年失業率高達20%，高于美國平均水平12.4個百分點。就業崗位的減少使得人口大量外遷。美國人口普查數據顯示，1950年底特律人口達到峰值185萬人，2010年減至71.4萬元，減少61.4%。特別是2000年-2010年間，底特律人口凈減少24.9%，是1960年以來人口流出最大比例時期。與此同時，因底特律種族沖突問題嚴重，底特律人口結構也發生了巨大變化，以白人為主的中產階級和高技術人才大量搬離底特律。1950年，底特律白人占比為84%，2010年則這一比例銳減至17.4%。

圖3 1950年-2010年底特律人口總量及結構變化

與失業和人口外流相伴隨的是稅基減少和財政收支失衡問題，這成為底特律破產的直接原因。人口和企業外遷直接導致房價下跌和房屋空置，底特律城市房屋空置率由2000年的10.3%上升至2010年的22.8%。特別是2007年底特律房地產泡沫破裂，平均房價降幅達65%。在此背景下，底特律稅基受到嚴重侵蝕，并陷入“高稅率、低稅收”的窘境，盡管底特律主體稅種財產稅和所得稅的稅率均居密歇根州首位，其2002年-2012年間兩項稅種的收入下降幅度分別為37%和17.6%，城市財政收入大幅下降，下降約1/4、3.68萬億元。稅收拖欠問題也日益突出，財產稅拖欠率在2011年高達20%。在財政收入大幅下降的同時，底特律各項財政支出未見減少，其中最主要的負擔來自于底特律政府承擔的大批退休人員的養老金和醫療保健等剛性支出，該項支出占政府收入的比重持續攀升，從2002年的7.79%增加到2012年的19.11%。財政收支的一升一降導致底特律財政赤字長期居高不下。1994年7月，底特律財政赤字為8850萬美元，此后除少數年份短暫預算平衡后，大部分時間出于赤字狀態，且赤字規模逐年增加，2012年底財政赤字高達3.27億美元。

圖4 1970年以來底特律實際價格財政收入變化

圖5 2004年-2012年底特律財政稅拖欠情況

為彌補赤字，底特律市不得不大量發行債券，以籌集資金維持城市運營。底特律發行的市政債券主要有市政債、收益債和特殊債。其中市政債為政府日常運營和基礎設施建設籌集資金，收益債為項目或企事業單位融資 (如供水系統、污水處理系統等)，特殊債為底特律龐大的固定福利養老系統籌款。為了滿足龐大養老系統運轉的需要，底特律在2005年-2006年共發行特殊債23.89億美元。面對長期積累的巨額債務，底特律陷入了“舉新債、還舊債”的局面，2004年底特律所發行的債券中25%用于償債，到了2012年這一比例則提高到了55%。

表2 2004年-2012年底特律債券發行情況 （單位：百萬美元）

圖6 底特律申請破產時無擔保債務構成

隨著財政情況的惡化，底特律政府不得不削減公共服務項目。與2004年相比，2012年底特律在諸如城市醫療、教育、公共環境和文化建設等方面的財政支出減少了近50%。其直接后果是底特律公共服務供給面臨癱瘓，犯罪率持續增長，成為全美犯罪率最高的城市。同時，因財政困難，底特律對科技、文化教育、職業培訓等人力資本的投入也嚴重不足，未能培養起高素質的人才隊伍并激發企業家創新精神，使城市缺乏應對產業結構轉型的生力軍。統計數據顯示，2010年底特律居民大學生比例為27.3%，在全美都市區排名65位，遠遠落后于同期成功完成產業轉型的芝加哥、舊金山等城市。

(二)底特律破產的制度因素

財政體制也是分析美國地方政府破產成因必須加以考慮的一個外部因素。美國屬于典型的財政聯邦體制，聯邦憲法明確規定了聯邦、州和地方三級政府財政間關系，確立了各級政府的支出責任，也賦予了各級政府的稅收收入分享比例及享有的稅種，同時明確賦予了地方政府的舉債權，各級政府事權和財權較為明晰。1934年5月，美國制定頒布了地方政府破產法，建立了類似于企業破產程序的地方政府破產制度，其核心原則是在確保公共服務的基礎上對政府債務進行重組，即地方政府與所有債權人通過法定程序進行集體協商，達成新的債務清償協議。一方面債權人通過減免債務、展期、再融資等手段對原有債務做出調整，另一方面地方政府承諾通過增加稅收、減少公共支出、發行新債券、獲得聯邦和州特別財政支持等手段確保在一定時期內清償債務。

美國地方政府破產法自1934年正式頒布以來，歷經80周年，根據情況變化屢次修訂，已具備比較完成的體系和程序，成為處理地方政府債務危機的一種較為有效的手段。值得注意的是，美國成功建立了以硬預算約束為核心的財政紀律，是該制度順利運行的重要保障。自地方政府破產制度建立以來，除1997年聯邦政府援助華盛頓特區和2000年新澤西州援助卡姆登市兩個特例外，聯邦和州政府出于保護地方自治、防止財政風險擴散和防范道德風險等考慮，一直拒絕對地方政府進行財政救助。事實證明，這一做法有利于遏制地方政府放棄依賴上級政府買單的幻想，減少上下級政府間不必要的博弈行為。對于底特律申請破產，美國白宮發言人在2013年7月22日發表聲明，表明了不援助立場：“碰到破產問題應由地方領導人和債權人解決，我們將以伙伴身份努力幫助這個城市。”

三、底特律破產事件的主要啟示

中美處于不同發展階段，政治體制、社會管理、稅收法規、社會福利水平等國情差異巨大，在政府財政管理問題上很難做簡單類比，但從城市和經濟發展的基本規律著眼，仍然可以從底特律市破產事件中尋找到積極有益的啟示。

1.加強產業結構單一城市的財政管理。城市發展實施產業多元化是提高城市穩定發展的重要保障。20世紀中期，我國培育了一大批工礦城市和老工業基地，其中部分城市正處于礦產資源瀕臨枯竭的老年期，面臨著資源枯竭、產業轉型和下崗職工再就業等一系列問題；而即便在目前城鎮化建設過程中，一批新建城市已同樣存在產業結構單一的問題。這些城市一旦遭遇政策調控，或者支柱產業長期衰退、轉移或替代產業出現時，與底特律市一樣面臨著城市產業衰落和產業轉型創新的挑戰和機遇。為此，這類城市適當調整產業結構，創新培育產業鏈，提高產品附加值和接替產業，促進城市產業升級和經濟發展，拓展城市財政稅收來源，加強財政收入結構的穩定性和地方財政債務管理。

2.加強對以地方政府融資平臺為主的地方政府性債務顯性風險的防控。根據國家審計署公布的數據，截至2013年6月末，全國地方政府性債務共計17.9萬億元，積聚了大量的風險，部分地方政府債務風險突出，類似底特律過度舉債、“舉新債、還舊債”的現象大量存在。為此，要從存量和增量兩個方面做好風險化解工作。對已形成的地方政府性債務要區別對待、分類處理，逐步化解地方政府性債務風險。同時，抓緊建立地方政府性債務規模控制和風險預警機制，將地方政府性債務收支納入預算，接受同級人大審查與監督；制定全面的地方政府債務管理法規，統一指導和規范各地的債務管理。

3.高度重視隱性、或有的政府債務風險防范。縱觀美國地方政府債務危機歷史，早期債務危機的典型成因是基礎設施投資過度與經濟危機造成的財政收入減少之間的矛盾，底特律破產事件的重要成因之一是沉重的養老金和退休福利負擔，這一特點與美國以往的債務風險成因存在區別。世界銀行(2013)也注意到了這一現象，并認為“美國未來的地方政府破產可能會被養老金和健康醫療債務所驅動”。這一現象對我國政府債務管理有警示意義，美國政府養老金顯性債務的的近憂其實應是我國的隱憂。我國現行企業職工基本養老保險制度采用的是現收現付制與基金積累制并存的“統賬結合”模式，由于是在現收現付、沒有任何資金積累的情況下建立起來的，存在大量的資金缺口，目前處于“空賬”運行狀態。隨著我國人口老齡化問題日益加重，加之養老保險覆蓋范圍的擴大，使得社會統籌基金入不敷出，這一缺口在未來將實實在在地轉變為政府的負債來源。作為社會保障體系資金缺口的最終支付者，政府對該養老金風險、以及其他的類似潛在風險因素必須引起高度重視。

4.有必要逐步創造條件建立我國的地方政府破產制度。綜合各方面情況看，建立我國地方政府破產制度有其必要性和緊迫性。其一，有必要在中央與地方政府之間建立債務風險的“防火墻”，中央政府如過度承擔地方政府債務風險，將給宏觀經濟發展帶來負面甚至是災難性的影響。其二，有必要通過建立破產制度對地方政府進行懲戒。政府破產制度的缺位會使得地方政府缺乏危機意識，認為地方債“太多而不能倒”，將財政赤字想方設法轉嫁給上級政府和納稅人，損害政府信用和債權人利益。通過大幅縮減于破產城市公共支出、追究相關官員責任，政府破產制度的建立可以在一定程度上解決這些問題。其三，對暫時出現資金困難的地方政府，通過破產制度給予必要的救濟有其合理性，是世界各國普遍的做法。其四，從國內情況看，地方政府債務重整的一些做法已經在實踐中出現，如對部分已經出現違約的地方政府債務，以商業銀行為主的債權人已經自發出現了集體協商、一致停止訴訟、“共進共退”等類似破產重整的做法。有必要在法律層面對其進行引導和規范，通過法定程序解決地方政府債務風險。盡管目前建立我國地方政府破產制度的若干基礎條件尚不成立，如中央與地方政府財權和事權劃分不匹配、不清晰，地方政府作為債務主體的獨立性存在問題，地方財政的硬預算約束機制尚未完全確立，但從長遠看，通過法律程序解決地方政府風險是必由之路，我們應未雨綢繆，在條件成熟的時候建立地方政府破產制度。

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