地方財政票據管理現狀、問題及對策

孟衛東 馮冰清

（重慶大學，重慶沙坪壩區 400044）

財政票據既是行政事業單位會計核算的重要憑證，也是非稅收入管理的源頭。加強地方財政票據的管理，對于提高政府非稅收入管理水平，規范財經秩序有著重要的作用。本文對地方財政票據管理的現狀和問題進行了深入分析，并結合當前推行財政票據電子化改革的背景，就如何進一步規范財政票據行為提出了對策建議。

一、地方財政票據管理現狀

現行財政票據主要分為非稅收入類票據、結算類票據和其他財政票據三類。非稅收入類票據包括非稅收入通用票據、非稅收入專用票據和非稅收入一般繳款書；結算類票據主要是指資金往來結算票據；其他財政票據包括公益事業捐贈票據、醫療收費票據、社會團體會費票據和其他應當由財政部門管理的票據。各地財政票據分類、印制規格和要素大致相同，但財政票據的具體數目視其專用票據的多少差異很大。近年來，隨著收費政策變化和財政票據管理信息化程度的提高，各地財政票據逐步歸并。以重慶市為例，2006年首次改版后財政票據共有50種，至2014年已縮減為38種，分為非稅收入類票據18種，結算類票據1種，其他財政票據19種；在其他票據中包含社保票據4種，醫療票據7種，其他票據8種。

目前來看，我國絕大多數省（市）采取“統一印制、分級管理”模式，省級財政部門負責財政票據的印制、銷毀和監管工作，同時負責省本級單位財政票據申領、發放、核銷工作；地市及縣級財政部門負責本行政區域財政票據的申領、發放、核銷、銷毀和監管工作；財政票據使用單位（執收執罰單位）負責本單位領用票據的使用、保管，并協助財政部門做好票據核銷和銷毀工作。同時，也有少數地區采取省級財政統一票樣，地市及縣級財政自行印刷、分級管理的模式。

為了規范財政票據行為，加強政府非稅收入征收管理和單位財務監督，2010年以來，財政部先后印發了《行政事業單位資金往來結算票據使用管理暫行辦法》（財綜[2010]1號）、《關于行政事業性單位資金往來結算票據使用管理有關問題的補充通知》（財綜 [2010]111號）、《公益事業捐贈票據使用管理暫行辦法》（財綜[2010]112號）、《醫療收費票據使用管理辦法》（財綜[2012]73號）等文件。2012年10月出臺的《財政票據管理辦法》（財政部令第70號）依據國家有關規定對財政票據管理進行了系統規范，明確了財政票據的種類、適用范圍和基本內容，規范了財政票據的領購、發放、使用、保管、核銷、銷毀和監督檢查等管理全過程，提出了推進財政票據電子化的改革方向。《財政票據管理辦法》對進一步規范財政票據行為，加強政府非稅收入管理和單位財務監督，保障財政職能作用的發揮具有十分重要的意義，初步形成了國家層面財政票據管理制度框架。

各地結合財政部有關票據管理制度和《行政事業單位內部控制規范（試行）》，相繼出臺了地方性法規和財政票據管理規范性文件，為地方財政票據管理工作提供了制度保障。如重慶市在2003年經市人民政府第3次常務會議審議通過，以市政府令的方式出臺了《重慶市財政票據管理辦法》。

為了創新財政票據管理方式，自2010年起，各地積極推進財政票據電子化改革試點，已有部分省級財政開始使用網絡版財政票據管理系統。如重慶市依托計算機和信息網絡技術手段，將非稅收入收繳管理系統和財政票據管理系統整合開發，大力推進財政網絡票據，手工票據被嚴格限制并逐步減少使用范圍。在其新系統中，合理劃分了財政部門、財政票據使用單位和代理銀行三方的管理職責，結合非稅政策相關文件及信息系統所具備的流程固化特性，較好地實現了風險控制和制度執行，并建立重慶非稅收入網(www.fs.cq.gov.cn)門戶網站，支持三方對賬、數據查詢、政策咨詢、票據查驗、業務辦理等多項行政服務功能，為今后全面推行財政電子票據打下基礎。

二、財政票據管理存在的問題

近幾年來，各級審計監督部門在檢查中發現，財政票據管理信息化程度不高，財政票據管理部門與使用部門信息不對稱，存在一定的監管難度和管控風險，手工開票還占有相當比例，不利于政府非稅收入征收管理。對照財政部《財政票據管理辦法》、《行政事業單位內部控制規范（試行）》等相關要求，地方財政票據管理工作在制度層面、管理層面以及信息化建設上存在一些薄弱環節和管控風險，有些是新情況、新問題，亟需認真研究解決。

（一）制度缺陷分析

1.財政票據仍缺乏較完善的管理制度和操作辦法。如社會保險基金專用收入票據、社會團體會費票據、農村經濟組織票據等，目前只在地方暫行辦法層面作出規定，或由農村村民委員會自理，缺乏部級指令層面的統一規范，在現實中已暴露出違規使用票據等情況，對市場經濟秩序造成潛在的負面影響。

2.財政票據核銷、銷毀相關規定過于籠統粗疏，具體核銷工作不盡規范統一。特別是在《財政票據管理辦法》中提出“電子開票、自動核銷、全程跟蹤、源頭控制”這一要求后，部分省市地區不能滿足票據自動核銷要求，仍停留在人工操作，致使票據核銷、銷毀過程存在操作風險。

3.財政票據違法違規行為處罰范圍界定不清。如財政部《財政票據管理辦法》，第四章財政票據的領購與發放中第十九條“財政票據實行憑證領購、分次限量、核舊領新制度”，其中“核舊領新”缺乏權威的、統一的法律解釋；再如《財政違法行為處罰處分條例》第十六條對違反“財政收入票據”管理規定的行為采取處罰措施，而非針對違反“財政票據”管理規定的行為。

（二）管理缺陷分析

1.財政票據使用環節存在諸多問題，如執收單位填制手工票據要素不齊，代理銀行重新錄入差錯率高；非稅收入繳款金額需要人工逐筆核對，一些非稅收入項目入庫后無法正確歸集到相應的類別和科目，對賬難度較大；社團或單位將捐贈票據用于逃避稅收、攤派規費等目的；鄉鎮政府違規向當地企業開具捐贈票據、資金往來結算票據收取資金，用于彌補經費缺口；票據遺失較為普遍，甚至混用財政票據私設“小金庫”或侵占國有資產。

2.財政票據管理工作力量薄弱，絕大多數縣級財政票據監管崗位人數僅為1-2人，用票單位普遍在200-300個之間，財政票據管理工作更多體現在向上級財政部門申領票據、向本級用票單位發放票據等環節，而對于票據核銷、檢查等重點環節的工作開展不足。

（三）系統缺陷分析

1.系統架構標準不一。這一系統缺陷產生的主要原因來自于不同的省級財政部門在財政票據電子化推廣進程及其軟件供應商選擇上的不一致。目前，大部分省級財政票據管理系統與非稅收入收繳管理系統相互獨立運行，僅僅滿足財政票據或非稅收入收繳業務辦理的需要，不利于非稅收入征收管理。同時，由于系統由不同的軟件供應商架構開發，且在本地區獨立運行，未能實現全國性的系統架構標準，導致數據結構、流程設計、權限管理、信息口徑等不一致，對異地繳費缺乏系統支持。另一方面，部分執收單位開發了收費系統及開票軟件，與財政票據管理系統、非稅收入收繳系統數據交換不及時，票據管理存在漏洞。

2.財政票據核銷不及時。財政票據管理系統多為單機版運行，各單位財政非稅票據繳款期限、財政票據核銷期限未在系統上做出限制，導致單位積壓應核銷的財政票據，甚至未經財政部門核銷擅自銷毀已使用的財政票據；財政部門對單位并未嚴格做到“核舊領新”。

3.資金安全隱患存在。新系統的開發和使用對工作人員的計算機操作技能及硬件設施提出了更高的要求。由于部分地區培訓不到位、設施配備不及時及工作人員習慣性使用手工票據等現狀，帶來的操作風險致使資金安全存在隱患，同時財政票據電子化改革進程也受到影響。

三、對策建議

財政票據監管部門應該根據政府非稅收入及財政票據管理中遇到的新情況、新問題，積極推動管理規范化、程序化和法制化，特別應加強財政票據電子化管理以及電子票據的應用研究，不斷創新財政票據管理方式，為政府職能轉變和健全公共財政體制發揮更大的作用。

（一）健全財政票據管理制度體系

基于“以票控費”的征管理念，加快非稅收入立法進程，及時修改完善財政票據管理制度，逐步建立科學、規范、高效的財政票據管理體制和運行機制，是從源頭上和制度上清理整頓小金庫，預防和治理腐敗的根本舉措。首先，目前《財政票據管理辦法》是部門規章，與其他相關制度相比，法律層次還比較低，需進一步研究提高法律層次的可能性和途徑。其次，對社保基金票據、社團會費票據、農村票據等應由財政部門管理的票據需進行深入調研，全面了解使用特點和管理中存在的各種問題，有針對性地制定單項適用性制度。第三，要加強內部管理制度建設和執行力度，包括票據印制、保管、核發、核銷、銷毀等制度，結合票據電子化系統，明確角色權限，把控違規風險；第四，應督促各用票部門和單位加強制度執行力，根據財政票據相關的最新法律法規，結合部門和單位用票情況，完善內部控制機制，將財政票據管理制度各項規定落到實處。

（二）推進財政票據電子化改革

在非稅收入政策不斷調整變化的情況下，整合開發非稅收入收繳和財政票據電子化信息系統，實現“電子開票、自動核銷、全程跟蹤、源頭控制”，發揮財政票據在控費和促收兩方面的積極作用，是切實提高管理效率的最佳途徑。通過財政部門、財政票據使用單位、代理銀行三方網絡連接，實現收費政策、票據使用、資金收繳全過程的財政監管，以及全省數據大集中管理。系統功能既要突出為政府非稅收入征收管理服務，又兼顧所有財政票據管理需要。既具有實用性，滿足財政部門票據監管和用票單位業務管理需要；又具有先進性，充分運用好與時俱進的網絡信息技術及電子支付渠道。同時進一步統一票據管理業務流程、制定數據規范、加強信息共享，建立統一的財政票據管理信息數據庫和信息交流平臺，實現非稅收入政策、財政票據、收入收繳信息間的互聯互通，進而全面實施票據電子化管理。

1.簡并種類，為財政票據電子化管理提供基礎支持。按照財政部“以通用票據為主，專用票據為輔；以機打票據為主，手工票據為輔”的管理思路，進一步擴大非稅收入通用票據和機打票據的使用范圍，替代和廢止行政事業性收費通用票據及部分專用票據，為實現財政票據電子化管理奠定基礎。

2.源頭控制，提高非稅收入收繳透明度。將每個執收單位的收費項目、收費標準、適用票據、資金繳存時限等信息，預先鎖定在財政票據管理系統，通過網絡與非稅收入收繳系統實時連接，有效監控，及時發現欠繳、漏繳、坐支等違規行為，避免財政收入流失。

3.創新繳款方式，擴大電子繳款范圍。在執收單位辦事窗口引入POS刷卡電子收繳等執收方式，既方便繳款單位（或繳費人）繳款，又減輕代理銀行柜臺辦理的壓力；或借助與人民銀行國庫信息處理系統（TIPS）對接實現扣收，通過建立自動清算體系，實現非稅資金源頭分解和自動分成。

4.豐富系統數據挖掘功能。在互聯網、云計算及大數據等技術日漸成熟的環境中，非稅收入收繳和財政票據電子化信息系統在滿足數據收集、提數和分析等功能的基礎上，可豐富數據分析手段，明晰系統真實需求，提高洞見力和預判力，達到資源更優配置和服務水平逐步完善的目的。

5.保障系統運行安全。在網絡信息技術飛速發展的時代背景下，安全是設計、架構及運行系統時不可忽視的關鍵，因此建立多層次多項目的系統防護措施刻不容緩。安全的票據管理系統應當具有數據異地災備及應急預案執行功能，在單位用戶管理上使用具備公信力的身份認證措施，如CA認證系統或智能加密卡防護等，結合不定期的安全保護能力測評，以保證數據安全。

（三）規范財政票據管理工作流程

根據《財政票據管理辦法》相關要求，首先規范行政事業單位資金往來結算票據管理流程，嚴格審核該票據使用情況，杜絕執收單位票據混用、串用行為；隨著銀行結算體系的日趨完善，資金往來結算票據的作用正在被逐步削弱，條件成熟時可以考慮取消此類票據。其次加強財政票據核銷管理，嚴格按照《財政票據管理辦法》的要求，切實做到“核舊領新”。第三是根據《醫療收費票據使用管理辦法》，加強醫療收費票據管理，從改進醫療收費票據形式、降低票據印制成本入手，既規范醫療收費行為，又方便患者索取或打印醫療收費票據。

（四）開展財政票據管理監督檢查

首先健全檢查機制，堅持定期或不定期對各票據使用單位進行稽查，特別是對票據使用量大、問題突出的部門要進行重點檢查；第二，轉變監督方式，與審計、紀檢等部門加強溝通協作，將監督檢查工作規范化、制度化，形成監管合力；第三，加大處罰力度，對擅自轉借、轉讓、買賣、代開、涂改、丟失票據及存根的等問題的，依據《財政違法行為處罰處分條例》和《財政票據管理辦法》相關規定，對有關責任單位和個人進行處罰，將檢查和處罰結果向社會公布，接受社會監督。

（五）加強財政部門票據管理隊伍建設

根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》相關要求，合理設置票據管理崗位，實現票據保管發放、核銷審驗、稽核監督崗位分設，明確崗位職責；面向社會公眾開放票據管理門戶網站，公開辦事指南，提供非稅收入政策、財政票據真偽查驗和工作答疑等功能，切實提高服務水平。

（六）加大財政票據管理調查研究力度

首先，地方財政部門應會同多方對財政票據監管問題進行調研，尤其是財政票據使用對象和范圍等核心問題的研究，健全和完善與公共財政體系相適應的財政票據管理制度；其次，對電子票據有關問題進行調研，組織研究財政電子票據定義、概念、運用范圍、生成模式、管理流程等內容，對電子票據的發展前景、使用管理中存在的問題及可研究案例等進行論證，不斷建立和完善財政電子票據系統功能；第三，開展國外政府非稅收入及票據研究。

面對互聯互通的新形勢，財政票據管理在電子化改革的背景下正穩步推進，其制度的完善無疑會加強非稅收入資金收繳，提高財政系統風險防范能力，維護國家財經秩序，在保護公民、法人和其他組織的合法權益方面發揮積極作用。

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