國有資本經營預算：概念界定、地位作用和問題分析

吳俊培 趙 斌

(武漢大學，湖北 430072)

作為深化國有資本管理體制改革的重要舉措，國有資本經營預算已在中央政府層面全面展開，地方政府層面也已進行全面試點。特別是新《預算法》從法律角度明確規定，國有資本經營預算是各級政府預算的四個構成部分之一之后，國有資本經營預算在優化國有資本經營、管理、監督以及完善中國預算體系中將發揮日益重要的作用。

一、國有資本經營預算的界定

國有資本經營預算作為復式預算的重要組成部分，最早起源于西方發達國家的資本預算。但由于我國國有資本在國民經濟中所占的比重、所處的地位以及我國經濟體制與西方國家有所不同，從而導致我國國有資本經營預算是具有中國特色的國家管理方式，是與社會主義市場經濟相適應的，使國有資本既堅持公有制，又符合市場化要求的政府預算。這些特色也是理論界對我國國有資本經營預算存在不同理解和表述的原因之一。鄧子基(2006)認為國有資本經營預算是國有資產監督管理機構依據政府授權，以國有資產出資人身份依法取得國有資本經營收入、安排國有資本經營支出的專門預算。陳林(2014)指出國有資本經營預算是政府在一個財政年度內對國有資本收支活動進行價值管理和分配的工具，反映了國有資本所有者與經營者之間的收益分配關系，其實質是探索對國有資本的有效管理方式。2007年出臺的《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》(以下簡稱《試行意見》)中明確指出，國有資本經營預算是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發生的各項收支預算。新《預算法》則定義為對國有資本收益作出支出安排的收支預算。上述對國有資本經營預算界定的主要不同之處在于對預算主體的表述不同，但都認為國有資本經營預算是對國有資本的收益與支出進行安排的預算，預算主體依據的是國有資本所有權而非政治權。筆者認為，國有資本經營預算應該從市場經濟角度定義。因為國有資本經營預算屬于資本預算，建立在財產所有權而非政治權基礎之上，主要目的在于國有資本的保值增值，并不以提供公共商品為直接目的，因而不屬于公共經濟的范疇。因此，中國特色的國有資本經營預算是政府代表國民以國有資本出資人身份依據所有權取得經營性國有資本收入，依法安排支出的預算，是以既保證公有制又保證市場資源配置為目標的社會主義市場經濟管理方法。

二、國有資本經營預算的地位和作用

根據財政部《2013年全國國有企業財務決算情況》的報告，2013年全國非金融類國有企業資產總額104.1萬億元。面對如此龐大的國有資產，長期以來我們缺乏有效的預算管理和預算監督。后來即便有了相關的預算制度，但也是與經常性預算相混合。這種做法混淆了政府作為社會管理者和國有資產所有者所具有的職責、權利和義務，使政府對國有資本的管理和監督效果大打折扣，不利于準確評估公共財政預算收支與國有資本經營預算收支的經濟效率，也不利于國有資本的保值增值以及宏觀調控功能的發揮。《試行意見》指出，建立國有資本經營預算制度，對增強政府的宏觀調控能力，完善國有企業收入分配制度，推進國有經濟布局和結構的戰略性調整，集中解決國有企業發展中的體制性、機制性問題，具有重要意義。新《預算法》中則明確規定國有資本經營預算應當保持完整、獨立。因此，中國作為國有資產數額最大與國有經濟比重最大的“兩大”國家，①文宗瑜、劉微：“國有資本經營預算如何與公共收支預算對接”，《財政研究》，2008年第1期。從預算體系宏觀層面來看，如果說一般公共預算是公共經濟的核心，那么獨立完整的國有資本經營預算是促進國有企業市場化改革和構建社會主義市場經濟體制的基礎和關鍵，促成了中國復式預算編制體系、執行體系、監管體系、評價體系的形成和完善。

關于四類預算之間具體的分工與合作，國有資本經營預算也具有重要的地位和作用。首先，國有資本經營預算部分資金調入公共財政預算，用于彌補公共預算缺口?！对囆幸庖姟泛托隆额A算法》中均規定國有資本經營預算應當與一般公共預算相銜接。2014年財政部發布的《關于2014年中央國有資本經營預算的說明》以及同年國務院頒布的《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》更是特別指出應加大國有資本經營預算資金調入公共財政預算的力度。根據財政部公布的數據，自2010年以來，中央國有資本經營預算逐步加大調入公共財政預算力度，用于社會保障等民生領域，而且所占比例逐年提高，具體數額由2010年的10億元提高到2014年的184億元。其次，國有資本經營預算在促進國有企業改革、支付國企改革成本中發揮了關鍵的作用，大大減輕了公共財政預算的壓力。中央國有資本經營預算支出分為資本性支出、費用性支出和其他支出。其中，費用性支出主要用于彌補企業改革成本。國有資本經營預算的發展歷程與國有企業的改革進程密切相關，其預算支出解決了部分國有企業改革過程中所面臨的“債務包袱”、“人員包袱”、“廠辦大集體”等“社會包袱”。②邴志剛：“建立國有資本經營預算：籌措國有企業改革成本”，《財政研究》，2006年第1期。第三，國有資本經營預算制度的獨立和完善對于促進政府預算資金收支的規范和透明具有重要意義。國有資本經營預算與經常性預算相分離，有利于厘清政府作為政權行使者和國有資本所有者所分別行使的政治權和財產權，有利于劃分“公共財政”和“國有資產(資本)財政”③葉振鵬、張馨：《雙元結構財政》，北京：經濟科學出版社，1995年。之間的界限，從而有利于界定和評價政府各類預算的職責和實施效果，明確各類預算收入的來源及支出方向。

三、國有資本經營預算現存問題分析

國有資本經營預算作為資本預算，應我國政府建立復式預算的要求而產生。伴隨著國有企業以及預算體制的改革，我國國有資本經營預算經歷了建設性預算、國有資產經營預算、國有資本金預算和國有資本經營預算四個發展階段?，F行的國有資本經營預算制度始于2003年國務院國資委的成立，歷經十余年的發展，各項法規、規章和制度不斷完善，但也仍然存在許多問題。由于各地國有資本經營預算在編制、管理和監督等方面均存在較大差異，因此主要針對中央國有資本經營預算的現狀、存在的問題及改進建議進行分析，涉及中央國有資本經營預算的覆蓋范圍、預算收支情況、與一般公共預算之間的關系以及在國有資本市場化經營改革方面所起的作用。

(一)國有資本經營預算覆蓋范圍問題

中央國有資本經營預算覆蓋的國有企業范圍及資產總額不斷增加，但仍有待進一步提高。中央國有資本經營預算實施之初，根據2007年財政部發布的《中央國有資本經營預算編報試行辦法》，中央國有資本經營預算試行范圍只包括國資委監管企業和中國煙草總公司。此后，納入中央國有資本經營預算范圍的企業名單逐年增加。根據財政部公布的《關于2014年中央國有資本經營預算的說明》，2014年中央國有資本經營預算編制范圍包括國資委、教育部、工信部、農業部等部門或民間團體組織所屬企業及中國煙草總公司、中國郵政集團公司，共計一級企業799戶。根據2013年12月份企業財務快報，已納入中央國有資本經營預算編制范圍的中央企業資產總額422667.86億元，占全部中央國有企業資產總額的87.5%。但相對于5000家左右的中央國有企業，中央國有資本經營預算涉及企業范圍還比較窄，尤其是資金實力雄厚、盈利豐厚的金融類國有企業仍未納入其預算范圍。為了營造社會主義市場經濟的公平競爭環境，保證中央國有資本經營預算的完整性和權威性，緩解經濟下行背景下政府預算支出的壓力，應逐步實現將所有經營性國有資本均納入國有資本經營預算的范圍之內。

國有資本經營預算收入增幅顯著，國有資本收益上繳比例逐年提高，但上升空間仍然較大，收益上繳比例的差別化對待政策有待加強。2007年中央國有資本經營收入139.9億元，到2014年已增加到1578.03億元，漲幅超過10倍。國有資本經營預算收入包括國有企業應交利潤、國有股股利股息、國有產權轉讓收入、企業清算收入等，其中利潤上繳為最主要收入，2010年—2014年均占預算收入總量的95%以上。中央國有資本經營預算實施之初，國有獨資企業利潤上繳比例分為10%、5%、暫緩3年上交或者免交三個等級，并且財政部2007年發布的《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》規定，2007年作為試點，企業稅后利潤按標準減半收取。2014年，利潤上繳比例最高已提高到針對煙草企業征收的25%，資源型企業也已提高到20%。但該利潤上繳比例依然偏低，提升空間仍較大。首先，提高國有獨資企業利潤上繳比例是增加預算收入，緩解支出壓力，提高國有資本經營預算的完整性、權威性，有效發揮國有資本經營預算作用的關鍵措施之一。其次，根據目前國際通行慣例，上市公司股東分紅的比例為稅后可分配利潤30%到40%之間，英國盈利較好的企業上繳盈利相當于其稅后利潤的70%—80%。大多數國家國有企業的分紅占凈利潤的比例平均在30%—50%之間，有些特殊情況下甚至高達70%。①數據來源于中國審計署官方網站：http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992576/3319985.html因此，相對于世界平均水平以及其他國家的實踐來說，我國國有企業利潤上繳比例偏低。第三，從1994年開始到國有資本經營預算制度實施之前，由于當時我國大部分國有企業經營困難，市場競爭力低，自身改革也需承擔很大的成本，因此只需向政府交納稅收，其他利潤收入可自行支配。但經過二十余年的發展和變革，國有企業經營狀況得到明顯改善，資金實力、盈利能力、市場競爭力等方面均得到顯著提升。因此具備提高國有企業利潤上繳比例的經濟基礎。第四，社會輿論導向增強了收入上繳比例的動力。部分大中型國有企業依靠壟斷地位使得利潤總額和資產規模不斷擴大，企業員工福利待遇優厚。相比之下，社會民生成本逐年加大，政府民生支出缺口突出，社會不公平程度有進一步加深的趨勢。因此社會輿論中有提高國有企業利潤上繳比例，讓民眾更多的享有國有資本收益的呼聲。

在提升國有資本經營收益整體上繳比例的同時，也應強化針對不同類型的國有企業差別化對待的政策，分類別、分階段的逐步提高。筆者認為，可以將國有企業按照市場壟斷程度進行分類，企業壟斷程度越高，市場化經營程度越低，則利潤上繳比例就越高。重點提高資源類國有企業中盈利能力、壟斷程度較高的國有企業的利潤上繳比例，在未來十年內可考慮將征收比例逐步提高到40%左右。對于那些市場化經營程度非常高的國有獨資企業，政府可考慮對其進行股份制改造，使國有資本經營收入收取方式從利潤上繳的方式逐步轉變為市場化的股息股利方式，這不僅能促進國有企業的市場化改革，而且有助于國有資本經營預算充分利用市場化經濟體制的優勢。另外，為了避免擴大國有資本經營預算覆蓋企業范圍和提高國有資本經營收益上繳比例兩項措施并舉所帶來的問題，對于那些小微型企業，國家重點發展產業企業，如高科技產業、軍工產業、文化教育產業、農業產業等以及符合國家戰略安全的企業，如糧棉油戰略儲備企業，政府需在企業利潤上繳方面給予一定的優惠。這樣既可以促進國有資本經營預算的全面性和完整性，保證提高收益上繳比例措施的順利實施，又有利于國家針對產業結構調整升級所實行的宏觀調控政策及國有資本的保值增值。

(二)預算支出非民生傾向和績效問題

中央國有資本經營預算支出增幅顯著，支出方向日趨合理，但預算支出的非民生傾向偏高，支出項目績效評價不完善。國有資本經營預算支出按照當年預算收入規模安排，不列赤字。因此，預算支出伴隨著預算收入的顯著增加而同等增加。2014年中央國有資本經營預算支出安排1578.03億元，其中資本性支出1150.83億元，占比達72.9%，用于向新設企業注入國有資本金，向現有企業增加資本性投入，向公司制企業認購股權、股份等方面。①財政部《關于2014年中央國有資本經營預算的說明》。這說明絕大部分國有資本經營預算收入最終還是以各種名目返還給了中央企業，體現了“取之于國企，用之于國企”的國有資本經營預算支出原則，與全民所有的國有資本收益“取之于民，用之于民”的性質存在沖突，降低了國有資本收益全民共享的程度。2010年，中央國有資本經營預算才提交全國人大審批，相比于公共財政預算，國有資本經營預算的管理和監督明顯滯后。由于當前國有資本經營預算工作還未全面開展，重審批而輕監督，所以導致后續支出項目的績效評價不完善，甚至缺位。同時，由于大部分預算支出用于國有企業自身的建設，政府對其信息的掌握有限，委托—代理問題使得國有資本經營預算支出項目的評價和考核存在較大的信息障礙，難以全面展開。

國有資本經營預算支出應進一步向民生領域傾斜，更好的貫徹國有資本收益“取之于民，用之于民”的原則。財政部、國資委等部門應加大力度督促國有企業披露相關信息，重點關注資本性支出用于各國有企業支出項目之后的進展情況，在此基礎上建立國有資本經營預算支出項目監督與評價體系。

(三)與一般公共預算銜接問題

中央國有資本經營預算與一般公共預算之間的聯系日益緊密，但國有資本經營預算相對于一般公共預算的獨立性，尤其是二者預算資金之間的界限需進一步加強。近年來國務院、財政部數次發文強調需加強國有資本經營預算收入調入公共財政預算的力度，五年來調入金額增加了近20倍。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。2014年的上繳比例是11.7%，與中央的目標之間還存在較大差距。從國有企業全民所有的性質來說，國有資本收益應當由全民共享，國有企業有義務承擔相應社會責任。從客觀事實上來說，國有企業近年來經營改革的成功離不開公共財政的大力支持，特別是在市場經濟初期公共財政為國企改革支付了大量的改革成本，因此在當前公共財政收不抵支的環境下，國有資本經營預算收入有必要加大調入公共預算的力度，緩解其支出壓力。同時，國有資本經營預算支出項目的設置與一般公共預算之間相互緊密銜接，尤其是用于支付國企改革成本的費用性支出具備一定的公共預算功能，這為國有資本經營收益調入公共預算提供了制度支持。

但是我們也應充分認識到，國有資本經營預算與一般公共預算之間在性質、收入來源、目標機制、編制方法、監督管理方式、績效考核等方面均存在很大差別，所以我們在強化兩者之間的聯系時需明確這些區別。當前政府相關文件只是規定了需強化國有資本經營預算與一般公共預算的統籌和銜接，增加資金調入規模，或提出一個分階段的調入比例目標，對于具體的年度指標及具體操作流程均沒有細化規定。筆者認為，國有資本經營預算作為獨立的預算，其預算收支必須符合法律的規定，特別是對于日益龐大的調入公共財政預算的這筆資金來說更需如此，不能僅僅是根據政府的一紙文件規定就決定了這筆動輒數十數百億預算資金的支出去向。這種政策的隨意性容易引起部門之間的利益沖突和博弈，增加政策制定成本，降低預算支出效率。鑒于當前國有資本經營預算實施經驗不足，很多方面仍處于嘗試階段，各項規定難以賦予法律效力的事實，國務院或財政部需通過政府行政法規的方式確定國有資本經營預算資金調入一般預算的具體步驟、頻次及規模等。比如關于資金調入規模及比例，可以確定一個與國有資本經營預算收入增長率或一般公共預算收支缺口相匹配的年度綜合增長率范圍，這樣既可以在制度層面強化二者之間的聯系，劃清二者之間的界限，有效避免政策的隨意性，加強國有資本經營預算支出的規范性，又有利于十八屆三中全會《決定》做出的2020年調入比例提到30%的量化目標的完成。等到條件成熟之后，需在吸取前期經驗的基礎上完善《預算法》中關于國有資本經營預算與一般公共預算關系的規定，將通過試驗得出的好的做法以法律的形式確定下來，在法律層面清楚界定兩類預算之間的聯系和邊界。

另外，為了突出一般公共預算支出與國有資本經營預算支出各自的針對性，在具體的預算編制上，需將現行一般公共預算中專門用于國有企業改革發展的支出納入國有資本經營預算，一般公共預算則逐步取消專門針對國有企業實施的特殊扶持政策，更加突出公共性和無差別原則，為經濟社會發展提供更多的公共產品和公共服務。

(四)國有資本市場化經營問題

中央國有資本經營預算在促進國有資本的市場化經營方面發揮了重要的作用，是國有企業市場化改革的推動力量和保障機制，但國有資本經營預算在促進國有企業公平的參與市場競爭方面還亟待加強。王景升(2010)認為，國有資本通常指由政府直接出資形成的經營性國有資產。按照此定義，我國國有資本經營的市場化改革等同于國有企業的市場化改革。①當然，有學者認為，經營性國有資產可分為廣義和狹義兩類，廣義的經營性國有資產包括企業國有資產、行政事業單位“非轉經”資產、經營性國有資源等，狹義的經營性國有資產即指企業國有資產。由于這里討論的是國有資本經營的市場化，所以使用狹義的經營性國有資產范圍更合適。改革開放以來，我國國有企業改革經歷了放權讓利、政企分開、股份制改造等三個階段。我國國有資本經營預算經歷建設性預算、國有資產經營預算、國有資本金預算、國有資本經營預算的演化歷程正好與國有企業的股份制改革時間段相吻合。這說明了國有資本經營預算一路伴隨著我國國有資本經營的市場化改革。

國有資本經營預算是國有資本既保持公有制又保證市場化經營特點的管理方法。十六大報告指出，要建立中央和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益的國有資產新型管理體制。國有資本經營預算就是國有資產監督管理機構代表全民履行國有資產所有者職能的體現，它通過由各級人民代表大會審批和監管的預算管理機制，保證了國有資本的公有制性質。不同于計劃經濟體制下國有企業按照國家計劃指令進行生產經營，國有資本經營預算范圍內的國有企業擁有充分的市場自主權。國有企業可以以市場主體的身份參與市場化經營和競爭，國有獨資企業以稅后利潤方式、國有控股參股企業以股利股息收入方式、國有獨資或控股參股企業以產權轉讓收入或清算收入等方式向政府部門上繳國有資本經營收益，尤其是后三種方式，完全符合市場經濟條件下資產所有者收取經營收入方式的要求。國有資本經營預算范圍內的國有企業需編制國有資本經營預算支出項目計劃，該計劃需要對項目的可行性進行分析，包括項目籌資方案、經濟效益、社會效益等方面，這也符合市場經濟條件下市場主體安排支出的要求。因此，國有資本經營預算收支安排符合國有企業自身市場化發展的需求，為國有資本經營的市場化改革提供了條件。另外，國有資本經營預算作為政府籌措國有企業市場化改革成本最為重要的方式之一，為國有資本市場化經營的改革提供了物質保障。

國有資本經營預算雖然為國有資本經營的市場化改革提供了條件，但其關于預算收支的規定卻為國有企業參與市場競爭提供了不公平的環境。首先，當前納入國有資本經營預算范圍內的很大一部分企業或多或少擁有一定程度的政府所賦予的壟斷地位。壟斷就意味著不公平的市場競爭，特別是非自然形成的壟斷對于國有企業在市場中的良性、健康發展是不利的。政府可以采取向壟斷型國有企業收取壟斷利潤的方式來對企業的壟斷地位加以限制。根據完全競爭市場理論，最為理想的利潤收取比例就是使得企業的邊際收益等于邊際成本，這在實際操作中往往缺乏可行性。但我國當前的國有企業利潤上繳比例相對于完全競爭市場理論中的理想比例來說很低，給壟斷型國有企業留下了龐大的壟斷利潤，不利于國有企業公平的參與市場競爭。其次，國有資本經營預算給國有企業注入資金，私有制企業缺乏相應的資金扶持，這給公、私企業制造了不公平的市場競爭環境和稅收環境。2014年，有超過1100億元的中央國有資本經營預算支出以資本性支出的形式注入到了國有企業，占總預算支出的比例超過70%。這些資金雖然來自于國有企業自身，絕大部分以利潤上繳的方式收取，但這部分資金所承擔的稅負明顯低于私有制企業所承擔的稅負。這筆龐大的預算資金“一上一下”，最終所導致的結果就是接受資金注入的國有企業得到了資金扶持和明顯低于市場稅率的稅負。

陳艷利(2008)指出，作為國有資本財務監管方式與手段之一，建立國有資本經營預算制度是實現企業內部資源合理配置的重要機制，對于提升企業經營管理水平、強化內部控制和提高管理效率而言不可或缺。這些都是國有企業成功實現市場化經營所必備的素質。國有資本經營預算雖然從外部環境和內部控制兩方面促進了國有資本經營的市場化進程，但是國有企業市場化改革最終要實現的目標是國有企業公平的參與市場競爭而不是建立在政府一系列不公平的偏袒政策基礎之上。為此，政府需根據國有企業的壟斷程度而提高企業利潤上繳比例，壓縮企業的超額壟斷利潤，讓國有企業的利潤率回歸到市場理性水平。對于當前一些以國民經濟安全或戰略性支柱產業為名而獲取大量壟斷利潤的行業企業，政府應對其進行充分考證，市場能成功經營的行業應放開，交給市場去解決。對于國有資本經營預算支出所導致的稅負不公問題，首先在預算收入征繳上，國有資本經營收入征收部門與稅收征收部門應相互協商配合，取消針對國有企業的偏袒性稅收優惠，可考慮結合國有企業歷年所接受的國有資本經營預算注資情況，在一定范圍內差別化征收國有資本經營收益。企業注入資金接受越多，則收益上繳比例應越高，國家基于國有經濟布局和結構調整考慮的政策性扶持資金除外。其次，在預算支出的審批和分配方面，應首先考慮社會效益，其次才是經濟效益。國有資本經營預算資金注入國有企業，并不是純粹的市場投資，其中一部分是出于非市場因素考慮。政府可以利用其對這些資本性支出的影響，在對國有企業國有資本經營預算支出項目計劃的審批中加大社會效益的權重，用外部效應間接壓縮國有企業的壟斷利潤，減少回流到國有企業的預算支出對市場公平所帶來的負面影響，給國有企業營造一個更加公平的市場競爭環境。

四、結語

隨著新《預算法》的頒布實施，關于國有資本經營預算的主體之爭、國有資本經營預算與公共財政預算的地位之爭等廣受關注的問題已在法律層面予以解決。未來關于國有資本經營預算的研究將更多的關注預算的具體編制、審批、監管、評價工作，一般公共預算與國有資本經營預算既獨立又相互銜接的關系以及國有資本經營預算與國有資本市場化經營的關系等方面。本文結合新《預算法》和政府相關文件的規定，從預算主體、預算收支根據、預算目標三個維度對中國特色國有資本經營預算進行了定義，進而從預算體系、四類預算的分工合作兩個方面，評價了國有資本經營預算的地位和作用。本文就國有資本經營預算受較高關注度方面的現狀、存在的問題及完善建議進行分析，涉及國有資本經營預算的覆蓋范圍、預算收支情況、與一般公共預算之間的關系以及在國有資本市場化經營改革方面所起的作用?；窘Y論是實施近十年來，國有資本經營預算在這些方面均有所改善，但進一步提升的空間依然很大。作為政府推進國有資本經營市場化改革，推動預算體系規范化，擴大預算收入來源以緩解公共財政壓力，加強國家宏觀調控職能，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，特別是在當前覆蓋范圍更廣的地方國有資本經營預算試點如火如荼地展開的大背景下，針對國有資本經營預算的相關研究將關注并綜合不同地區管理模式的優點，研究手法也將更加具體、務實。

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