構建我國地方稅主體稅種的思考

李菁菁，王冰清

（1.安徽財經大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030；2.南昌理工學院，南昌 330044）

構建我國地方稅主體稅種的思考

李菁菁1，王冰清2

（1.安徽財經大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030；2.南昌理工學院，南昌 330044）

地方稅體系的構建是當前的熱點問題，合理的地方稅體系不僅有利于降低地方財政風險，而且有利于地方經濟的穩定與發展。基于此，以地方稅問題產生的背景為起點，以學者提出的地方稅主體稅種的配置原則為指導，提出以財產稅為地方稅主體稅種的可能性。

地方稅體系；主體稅種；房產稅；資源稅

1　地方稅主體稅種問題產生背景及原則

1.1產生背景

地方稅體系問題不僅是1994年分稅制改革遺留下來的一大犄角，也是“營改增”的一大阻力。在財政包干體制弊端日益突出，中央財政十分吃緊的背景下，我國于1994年啟動了分稅制改革。分稅制改革的核心是將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，將一些收入穩定、稅源廣的稅種作為中央稅，盡管改革成效顯著，極大增強了中央財力，實現了改革的兩大目標，即提高財政收入占GDP的比例和中央財政收入占總財政收入的比例，但必須認識到1994年的分稅制改革是不徹底的，這主要體現在兩個方面：第一，分稅制改革只考慮到中央與省之間的財政關系，對于省以下各級政府的財政關系構建并未涉及；第二，分稅制加強了中央政府的財力，但卻下放了中央政府的事權，也就是說，地方政府需要用被弱化的財力來承擔更多的支出責任，導致財力不濟的地方政府另辟財源，出現嚴重的“土地財政”現象，即地方政府依靠土地出讓金收入來維持地方財政支出。我國于2008年提出“結構性減稅”政策以來，相繼進行了一系列稅制改革活動，其中“營業稅改增值稅”是財政部和國家稅務總局著力推行的項目，也就是近年來稅制改革的重心。在我國，增值稅和營業稅是兩大平行的稅種，遵守著“稅一不稅二”的原則，增值稅主要對第二產業征稅而營業稅主要對諸如服務業等第三產業征稅，但是近年來制造業非常不景氣，制造業PMI指數不容樂觀，相應地帶來增值稅收入的減少。在這樣的背景下，國家出臺“營改增”的方案，以促進第二產業和第三產業的融合，以此帶動第二產業的發展”。2012年1月1日“營改增”首先開始在上海試點，2012年9月到12月，相繼推廣到北京、江蘇、安徽、湖北等省份，2013年8月1日，試點工作推廣到全國，2014年1月1日，試點領域擴大到郵電行業和鐵路運輸行業，國務院明確表示將于2015年完成營業稅改增值稅的工作。盡管在試點期間，“營改增”收入是全部歸地方政府所有的，但是增值稅是中央和地方共享稅，“營改增”收入歸地方政府所有并非長久之計。營業稅是現行地方政府的主體稅種，“營改增”全面完成以后，地方政府喪失主體稅種，財力無法保證。雪上加霜的是根據審計署的測算，2012年我國地方政府地方債的規模高達20萬億人民幣，2013年和2014年是地方政府的償債高峰期。地方政府在財政支出剛性的背景下，又面臨著“主體稅種喪失”和“償還債務”的雙重壓力，如果地方稅體系不完善，地方政府必將阻礙“營改增”的順利推進。

1.2地方主體稅種配置原則的文獻綜述

美國財政學家馬斯格雷夫在分稅原則中曾指出：屬于地方政府的稅收應是對完全不流動的要素課征的稅收，如財產稅。樊麗明、李文在《試論我國地方稅主體稅種》一文中指出，作為地方稅的主體稅種，首先必須具備地方稅的基本特征，同時又必須具有不同于一般地方稅的特點。具體來說，地方稅主體稅種應具備以下特征：稅基具有非流動性、稅基較廣且收入規模較大、收入不易發生周期性波動、具有適度彈性、基于利益原則課征、由地方征管的效率較高等。此為，樊麗明、李文還指出在稅收體系中收入數量占比例很大或者對于宏觀調控意義重大，關系到國家主權的稅種也不適宜于劃分為地方稅。劉漢屏在《論我國地方稅體系建設》一文中指出，選擇地方主體稅種必須從稅基以及收入兩方面進行考慮。他提出從稅基的角度看，地方稅主體稅種的稅基較大且具有非流動性；從收入的角度看，地方稅主體稅種的收入應相對穩定，不易發生周期性波動，同時具有適度的彈性，收入金額可以隨著經濟的增長而增長。孫小童在論文《我國地方稅主體稅種選擇問題研究》中指出，除了稅收普遍具有的固定性、無償性、強制性特征，地方稅還具有以下特點：一是地方稅的稅基比較固定，不會因征稅產生稅基的地區性轉移，從而造成資源配置的扭曲；二是地方稅的收入強調受益性，即納稅人繳納的稅收，對應于其所享受的公共服務和公共產品；三是對地方的依附性，一方面稅源依附于地方，即稅源的形成與地方經濟環境密切相關，需要地方政府投入努力。另一方面是征管依附于地方，由于部分地方稅稅種存在稅源分散、征稅對象不集中、計稅方法較復雜等特點，在征管上地方政府更具有優勢。

2　構建以財產稅為地方稅主體稅種的思考

我國目前的稅制結構是以流轉稅為主體的稅制結構，具體說來，增值稅、消費稅和營業稅約占稅收收入的60%，所得稅收入約占稅收收入的30%。流轉稅稅源穩定，是籌集財政收入的一種很好的方式，但是借助于微觀經濟學中消費者行為理論的分析工具，可以看出，對于同一個消費者，分別征收相同數額的流轉稅和所得稅，征收所得稅帶來消費者效應水平的下降是小于流轉稅的。2013年5月，財政部部長樓繼偉明確表示：中國不會取消間接稅，將逐漸提高直接稅的比重。因此，優化稅制結構，提高直接稅比重是未來稅收制度發展的總方向。隨著營業稅改增值稅的進程逐漸加快，進一步改革包括個人所得稅、房產稅、資源稅在內的直接稅，是優化稅制結構的落腳點。1994年分稅制管理體制產生于財政包干體制的四個弊病，即地方政府對企業干預嚴重導致地方盲目建設、經濟發達地區財政收入上繳比例逐年上升導致地方政府征收動力下降、中央財力不足導致中央宏觀調控能力削弱、地方利益強化導致諸侯經濟。財政部部長樓繼偉在其新書《中國政府間財政關系再思考》中提到“歷史慣性和特定歷史事件影響政府間財政關系”，伴隨著“營改增”的全面推進，地方政府主體稅種的缺失將成為誘導政府間財政關系改革的特定歷史事件，同時穩定的財政體制有利于地方政府進行合理預期，至關重要。距離1994年分稅制改革已經過去近20年，構建地方稅體系，尋求地方主體稅種刻不容緩。

根據我國的稅制制度，可以將我國的稅種大致分類流轉稅類、所得稅類、財產稅類等。流轉稅類稅種主要在貨物和勞務流轉環節征收，可以作為國家宏觀經濟的政策工具，體現國家的政策導向，因此不適宜作為地方稅種；所得稅類是針對自然人或者法人的所得征收，稅源具有較強的地區間流動性，若以所得稅為地方稅主體稅種，將直接導致各地區不恰當的競爭，加大征管難度，顯然不適宜成為地方主體稅種；財產稅類包括房產稅、契稅、資源稅、車船稅等，其稅基穩定且較廣泛，收入不易周期波動，是地方稅主體稅種的首選；從稅收收入規模上看，房產稅和資源稅在財產稅中所占份額相對較高，因此本文將從房產稅和資源稅的角度來探討財產稅成為地方稅主體稅種的可能性。

2.1從房產稅的角度看

十八屆三中全會明確提出要加快房產稅立法并適時推進改革，可以預見未來房產稅在我國稅制體系中的地位不容小覷。雖然上海和重慶的房產稅試點僅僅針對有限的特定住宅征收，但是房產稅征收范圍的逐步擴大是一個必然的趨勢。未來的房產稅改革可以考慮以交易價格作為計稅依據，房產稅收入將伴隨房價的上漲而增加，助推財產稅稅收收入的增加。

2.2從資源稅的角度看

隨著資源稅改革的實施，資源稅收入將增加。2010年我國在新疆等地區進行了資源稅改革的試點，對石油天然氣等資源稅的課征由從量定額改為從價定率，2011年11月1日在全國推行資源稅改革，稅率定為5%，2014年12月，將原油、天然氣礦產資源補償費費率降為零，相應將資源稅適用稅率由5%提高至6%。資源稅改革帶來了資源稅稅收收入的大幅度增長，且這部分稅收收入歸屬于地方政府，因此，隨著資源稅改革的不斷深入可以進一步提高財產稅收入在地方稅收入中的比重，進一步夯實財產稅在地方稅主體稅種中的地位。

主要參考文獻

［1］李升.地方稅體系理論依據現狀分析完善思路［J］.財貿經濟，2012（6）.

［2］趙靈萍.地方主體稅種的探討［J］.稅務研究，2012（3）.

［3］劉漢屏.論我國地方稅體系的構建［J］.財政研究，2003（8）.

［4］樊麗明，李文.試論確定我國地方稅主體稅種［J］.稅務研究，2000（7）.

［5］孫小童.我國地方稅主體稅種選擇問題研究［J］.東北財經大學學報，2009（11）.

10.3969/j.issn.1673-0194.2015.02.097

F812.42

A

1673-0194（2015）02-0130-02

2014-12-26