現代大學制度構建的邏輯：內生與外延相平衡

□ 劉贊英 李亞琳

“論從史出”，本文從大學與大學制度歷史演進與發展的規律邏輯出發，以縱覽歷史的維度為主線，考察與發掘中西方大學制度發軔的理念根基與肇始的精神傳統，探尋現代大學制度建構的本質特征、規律邏輯與發展趨勢，進而從理論層面探究內生與外延相平衡的現代大學制度的構建邏輯。

一、歷史演進中的現代大學制度

古老的愛琴海孕育了濫觴于古希臘的西方文明，培育出蘇格拉底、柏拉圖和亞里士多德這樣締造人類“軸心時代”的巨人，使其成為西方文明的策源地。雖然古希臘沒有以大學為名的機構但是卻擁有具有大學之實的“學園”，因此該時期被一些學者稱為“前大學時期”。隨后產生的中世紀大學才是現代大學的開端[1]（P83）。中世紀大學主要有兩種組織形式：一種是由學生組成行會進行管理的“學生型大學”，以意大利的博洛尼亞為代表；另一種是由教授組成行會進行管理的“教師型大學”，以法國的巴黎大學為代表。中世紀大學通過教師和青年組成的“行會”這一組織形式，來爭取大學的自我管理權利，保護師生利益，免受教會、國王和世俗的干擾。正如懷特海所表述的，大學之所以存在，不在于其傳授給學生知識，也不在于其提供給教師研究機會，而在于其在“富于想象”地探討學問中把年輕人和老一輩人聯合起來，由積極的想象所產生的激動氛圍轉化為知識[2]（P14）。這種氛圍便是對學術自由的熱烈追尋。中世紀大學師生對知識的閑情逸致和好奇，使他們靜心于對純粹知識的探求，遵循從知識到知識的發展邏輯。拉什達爾說，中世紀大學的榮耀是“知識的獻祭”[3]。正是對知識的追求，中世紀大學形成了帶有大學自治和學術自由特色的大學制度，彰顯了大學的學術本質。19世紀的德國柏林大學被公認為是現代大學制度的定型之作。在柏林大學，費希特主張以“不聽信不足夠的理由”為其學術自由的思想……以自由探索真理為宗旨。他對學術自由進行了精辟解釋，認為學術自由應包括“教學自由”和“學習自由”[4]。洪堡把純粹的理論研究作為大學發展的重點，哲學院成為大學的中心，改變了以往以神學院為中心的傳統大學組織結構，大學成為探究高深學問的圣地，使知識建立在科學探究的基礎上，教學必須與科研相結合。教師只有在創造性活動中取得研究成果，才可以將之作為知識加以傳授，也只有這種“教學”才能稱得上大學教學。教學和科學研究相統一的原則，改變了中世紀大學百科全書式信息的傳遞，是柏林大學的一項重大制度創新。柏林大學推行的講座教授制度，使教授位于大學治理的中心位置。自此，大學自治、學術自由和教授治校的現代大學制度開始確立。大學是人類靈魂和精神的發酵地，是人類知識和智慧的守護塔，對知識的敬畏與渴望成為柏林大學以后蓬勃發展的根基。

20世紀以后，高等教育的中心由歐洲轉到美國，也是大學制度發展的重要轉折時期。1862年《莫雷爾法案》實施后，美國的“贈地學院”廣泛建立，這使得大學與農業生產、工業發展密切聯系起來。隨后，威斯康星大學引領了大學服務社會的新風尚。1904年范海斯在出任威斯康星大學校長的就職典禮上說：“我們的大學應該服膺威斯康星思想，堅持為社會服務的宗旨，我們的大學應該是州內全體人民的大學，這樣的大學應該將英國寄宿制大學和德國研究性大學的優長之處結合起來，應該推動人文學科、應用科學和創造性研究共同發展，應該成為‘瞭望塔’和公共服務的重要工具，在社會改進中發揮重要作用。”[5]這一理念促使大學從“教學和研究”的領域擴展到“服務”領域，大學不斷向社會靠近，開始承擔起社會責任，用知識服務社會的大學制度深入人心。

從某種意義上說，大學的歷史就是大學制度的變革史[6]。西方大學制度發展大致經歷了：歐洲中世紀大學制度、以德國柏林大學為代表的大學制度和以美國大學為代表的大學制度。在不到一個世紀的時間里，大學從一個“居住僧侶的村莊”，發展成“一座由知識分子壟斷的城鎮”，再進而擴張為“五光十色的現代城市”。大學從社會邊緣發展到社會的中心、到社會的靈魂、到社會的道德良心，撐起國家、民族與社會的脊梁，引領社會可持續發展與進步，其核心與本質是始終秉承和延續了以“學術自由、大學自治”為核心的現代大學制度的理念根基，進而成就了以美國為代表的諸多世界一流大學的崛起。

中國的大學晚于西方幾個世紀，與西方大學制度的發展史相比較，中國的大學制度呈現出截然相反的發展規律。我國現代意義上的大學制度起始于洋務運動和維新運動時期。國外的堅船利炮、國內的滿目瘡痍，促使清政府不得不奮發圖強，師夷長技以制夷。清政府頒布的《京師大學堂章程》，首次以制度化的形式對我國大學的性質、管理體制、任務進行了規定。它不僅是京師大學堂的辦學章程，也是清政府關于整個大學制度的重要文件。清政府以維護統治為目的，引進西方大學制度，并操控大學堂的運行。中國大學的發展起點注定了大學的發展離不開政府與社會。到了民國時期，大批留學歐美的學者回國，懷著對自由與民主的憧憬，開始有意識地在中國提倡理性主義和新人文主義。1917年，深受德國洪堡大學思想影響的蔡元培任北京大學校長，實行“思想自由、兼容并包”的辦學方針，同時確立了教授在大學管理中的核心地位。蔡元培對北京大學的改革與整治，使中國整個大學界開始迸發新的生機。中國高等教育開始形成學術自由、大學自治和教授治校的文化特質，但遺憾的是卻并未形成正式的大學制度。新中國成立后，百業待興，加之“大躍進”和“文化大革命”運動的影響，大學建立了與計劃經濟相適應的中央集權的高等教育管理體制，國家對大學實行高度集中統一的管理，在學校內部先后實行了校長負責制、黨委領導下的校務委員會負責制度。改革開放后，社會轉型和經濟的快速發展，為大學爭得了良好的發展環境，我國實行集中領導分級管理的高等教育管理體制，現在確立了黨委領導下的校長負責制度。自此，中國的大學制度算是有了基本的運行范本。中國大學的成長不同于西方大學，它是特定歷史環境下被迫產生的機構，外部環境需求是大學存在、發展的主要動力。雖然在民國時期曾出現過短暫的基于大學自身規律的學術自由思想，但畢竟沒有形成可以執行的大學制度。因此，中國大學制度的形成主要呈現出外延式的發展軌跡，過分強調大學的實用性，在大學制度建設過程中以政府需求和社會需要為目標，忽視了大學以學術為本質的自身發展邏輯，忽視了現代大學制度構建的核心要件“學術自由、大學自治”，是中國缺乏世界一流大學的重要原因。“大學不是風向標，不能流行什么就迎合什么。大學應不斷滿足社會的需要，而不是它的欲望”[7]。大學不要淡忘培養有主體精神、批判精神、敬業精神和健康人格的人的使命，大學必須以其理性崇真向善、教育人而引領社會崇真向善，這是大學的使命與社會責任。

二、現代大學制度內外平衡的構建邏輯

任何事物的發展都可以分為基本的內部邏輯和外部邏輯。內部邏輯是事物本質屬性的體現，外部邏輯是事物與外界關系環境相互協調的體現，外部邏輯與內部邏輯的結合構成了事物發展變化的基本邏輯規律。大學制度的產生與發展歷史，是植根于大學最本質的學術屬性又與外部環境相調適的歷史。故此，現代大學制度的構建必須把握好內生與外延相平衡的邏輯規律。

1.大學內生的制度邏輯

(1)學術自由是大學制度建設之根基。如果說學術是大學的靈魂，那么學術自由就是學術的靈魂，堅持學術自由是在堅持學術之根本。唯有充分享受學術自主權，富有濃厚學術氛圍的大學，才是真正具有“自我”的大學，大學才能夠正確地去享受其它權利，主動、自覺地走向社會中心。所以大學制度建設之前提就是保證不論社會如何隨時代變遷，都能夠矢志不渝地堅持學術自由的理念。正如哈佛大學前校長博克所指出：“當大學履行拓展知識的義務時，學術自由是一個基本的價值前提。由于該義務是大學的基本目標，因而任何情況下都不能犧牲這種探究和表達的自由。”[8]

中世紀大學最初是為爭取特許狀及自由求學活動而組織起來的學者行會組織。這些自由的求學者共同磋商，形成了具有自由精神的大學雛形。也就是說，學術自由是大學形成之本，是大學學術精神的肇始。在大學漫長的建設過程中，大學與教會抗爭，大學與王權抗爭，在不斷地妥協與抗爭中保持追求真理的自由。這是中世紀大學的珍貴遺產。洪堡建立德國柏林大學后，學術自由作為一種大學制度開始確立，學術自由的基本立足點是保障大學教授研究與教學的自由。為實現帝國的大學夢，洪堡為柏林大學開出了當時令所有大學羨慕的教授名單，這份名單幾乎囊括了當時全歐洲最頂尖的學術大師。一時間眾多學術巨人匯集在柏林大學成為學術界的盛況。在費希特的領導下教授們以學術為業，孜孜不倦地探求知識，在極短的時間內就把柏林大學打造成歐洲最重要的學術中心[1]（P84）。大學立身之本是學術，學術之本在于教授的探索，教授是大學知識創新與發展的根本動力，尊重教授的教學與研究自由，就是在保障大學擁有持續不斷的動力，反之，大學則是無源之水，與一般的知識機構沒有實質性差別。現在擁有最多世界一流大學的美國，也是深受當時德國學術自由思想的影響。美國高等教育界為保護教授的學術自由，更是建立了美國大學教授聯合會。美國教授聯合會于1915年發表了著名的《1915年宣言》，奠定了學術自由的三項基本原則，包括三個要點：第一，教授作為學者和知識的傳播者擁有言論自由;第二，除非不遵守職業道德或者有道德問題，教師將會享有長期或終身雇傭的自由；第三，教授在受到處分后有申訴的權利。這一切正是在給予教授自由開展工作的權利[9]。大學教授這一群體已經充分意識到保障自身學術權益對于整個大學學術發展的重要意義。正是秉持這份學術自由的理念，美國成為全世界一流大學最多的國家。金耀基先生曾以哈佛大學為例說過，“無論世事怎樣瞬息萬變，人們如何浮躁地追潮逐浪，它有一種任憑舉世在風中狂走，我自卓然獨處的孤傲和鎮定。是自由和寬容使置身于大學中的師生去掉了心靈的鐐銬，讓思想和精神自由生長；是自由和寬容使她具有一種朝向未來的飛翔”[10]。從中世紀肇始學者為追尋自由組成的行會團體，到德國柏林大學確立學術自由的大學制度，再到美國的教授終身制，可以說大學無不在堅守大學本真的自由精神。在我國民國時期，蔡元培所開創的北大精神，陳寅恪所燃起的清華薪火，梅貽琦引領下攜手共進的西南聯大，最后都匯聚為中國現代學術自由之精神。沒有自由就難以有真理的顯現，沒有自由會變成禁錮思想的囚牢。無論中外大學都離不開學術自由這一大學立身之本，學術自由是現代大學制度建設的內在根基，是永不可拋棄的靈魂。

(2)大學自治是大學制度建設之保障。自治是高等院校最悠久的傳統之一，它源自于中世紀大學的傳統，也源自科學研究的自身要求。赫欽斯曾指出，“失去了自治，高等教育就失去了精華”[2]（P31）。大學自治是大學作為學術組織傳授知識和探究真理的內在需求，在大學內部，有關知識的絕大部分權利都應該掌握在師生手中。大學是追求真理的象牙塔，但不是與世隔絕的真空世界，當大學與外部環境發生聯系時，它是需要考慮外部需求的。大學從來就不是獨立王國，如教會為了對精神世界控制的需要，世俗政府為了自身統治的需要都不會讓大學成為獨立王國；現在的大學又與社會經濟發展、政治信仰和文化傳承產生了千絲萬縷的聯系，這種變化皆要求大學自治但不可抽離世界。自治是一個程度和范圍的概念，大學的自治是相對自治，相對自治是出于對真理的守望，是脫離世俗嘈雜“出淤泥而不染的精神”。對真理的孜孜以求，大學從未妥協過，這就是大學幾千年來所追求大學自治的本質，因真理得自由。現代大學的鼻祖德國柏林大學，自建立起就與國家命運聯系在一起，但這并沒有影響柏林大學追求真理的宗旨。洪堡推行“教學與科研相統一”的大學理念，強調對新知識的追求和對知識創新的重視，德國政府對此更是大力支持。可以說柏林大學肩負了國家責任的同時，并沒有放棄對真理的渴求，反而更加強調尊重真理。大學在知識殿堂的自治是與生俱來的，它從來沒有對外界妥協過。在知識的疆界，大學自治是大學辦好一切事情之前提，是辦好一切事情之制度保障。相反，我國在建國初期，政治建設的重要性遠遠凌駕于學術建設，各種政治運動使我國的大學建設完全依附于國家，大學完全失去了自治空間，造成我國大學缺乏自治傳統，大學的學術本質未受到合理保護。大學自治是學術自由的保障，缺乏大學自治也使大學失去了自由。因此，現代大學制度建設萬萬不可拋棄大學自治之保障，不能放棄大學應有的獨立精神。

2. 大學外延的制度邏輯

(1)密切大學與社會的聯系。對大學自身以及外部諸要素之間關系的理性認識、理想追求及其所形成的觀念體系，成為大學的不同利益相關者對大學“內在屬性”與“外在形態”的追問與應答。英國教育家阿什比提出大學生存的兩個基本條件：一是忠于（中世紀）大學形成的理想，二是使自己適應所處的社會。任何大學都是特定歷史背景下的大學，社會需求是大學功能形成和釋放的外部動力，以滿足各自所屬的那個特定歷史時期的社會需要而獲得合法性地位[11]。美國威斯康星大學的范海斯校長提出“威斯康星思想”，當時名噪一時。因為這一理念實現了大學服務社會的要求，使大學彰顯了社會價值，為美國當時的經濟發展做出極大貢獻。大學的生存發展已不僅僅是自身的問題，開始牽扯到社會的各個層面，要滿足諸多利益相關者的訴求，大學對社會巨大的牽引力和影響力也是其他社會群體或組織難以比擬的。二戰后，美國大學思想出現多元化主義，美國前加州大學校長克拉克·克爾提出巨型大學，認為“現代大學是一種多元的機構——在若干意義上的多元：它有若干個目標，不是一個；它有若干個權力中心，不是一個；它不是單一的，統一的社群；它沒有明顯固定的顧客。它標志著許多真善美的幻想以及許多通向這些幻想的道路；它標志著權利的沖突，標志著為多種市場服務和關心大眾”[12]。毋庸置疑，多元巨型大學是帶有現代企業特點的組織系統，它不再只是關注虛無縹緲的精神世界，不再是封閉的“象牙塔”，是更加強調與社會在多方面多層次相適應的大學，是以科學為基礎來服務社會的大學，強化其科學的學術性與知識創新的引領性。美國斯坦福硅谷工業園與麻省理工工業園的成功、英國劍橋科技園的繁榮和中國中關村在全國科技引領的示范作用，都是現代大學與企業強強聯合的真實寫照，高科技知識通過公司的推廣產生了巨大的社會效益，使社會愈來愈重視大學的存在。大學作為社會最重要的文化組織，已經處于社會的軸心地位，成為社會強大的向心力而引領社會的發展，為世界做出貢獻。而且，由于現在的自然科學和社會科學研究需要大量的實證調查或昂貴設備，規模也越來越大，為獲得研究經費，大學也必須轉向募集外部的私人基金，從而加速大學重心的外移。

(2)正視大學與政府的關系。布魯貝克在談到高等教育哲學基礎時說：在20世紀，大學確立地位的主要途徑有兩種，一種是以認識論為基礎，另一種是以政治論為基礎[2]（P13）。以認識論為基礎的大學觀認為追求知識、探索真理是大學的本質功能和使命，是大學的核心價值。以政治論為基礎的觀點則認為，服務國家、造福社會是大學存在的合法基礎和根本目的，大學必須滿足國家和社會不斷發展變化的需要。這兩種哲學觀雖然立場不同，但本質上并不矛盾。即便是以強調知識追求為目的的認識論，也并沒有讓大學與世隔絕、放棄對國家的責任。處于社會現實中的大學不是肩負單一使命的大學，正所謂國家興亡匹夫有責，大學亦必須承擔起這份使命。從大約800年前的波隆那大學和巴黎大學起，歐洲大學就受國家和教會的控制。大學與政府的關系成為大學辦學過程中經常面臨的問題。新自由主義代表人物哈耶克認為，人類制度是由無意識的習慣轉化而成的規則，是人類與環境相調適的產物[13]。18世紀之后，民族主義的興起，英法德美等國家表現得比較突出。這些國家為求強盛、民族生存，民族主義迅速涌動。大學作為社會的一個子系統，其理論和實踐不可避免地受到了民族主義思潮的影響，使國家與大學的聯系越來越密切。德國大學成為這一時期大學制度轉型的典范。在洪堡的領導下，德國大學從國家手中獲得巨大的資源，同時對民族和國家的興起和發展起著關鍵性的作用，使德意志王國迅速崛起。因此，一所好的大學不但能實現自身的價值和目標，還能在大學與外部環境的互動中獲得更高的認可。甚至，世界名校普林斯頓大學都將自己的校訓定為“為國家服務、為世界服務”。如果以提高綜合國力為目標，那么大學是實現這一目標的最有力手段，大學也是民族振興的一種最高手段。

政府與大學的關系密切，這不等于政府要事無巨細地管理和控制大學。正如洪堡在《論柏林高等學術機構的內部和外部組織》中寫道：“國家在整體上不應以國家直接和眼前的事務去要求科學機構（大學），而應堅守這樣一個信念，即當大學實現了其最終目標時，從一個更高的角度看，它同時也實現了國家的目標。”[14]政府不是對大學實施超強控制，異化大學的辦學行為，而是給予大學充分的自主權。高等教育改革的核心就是調整大學自治與政府治理的關系，給大學更多的自由與自治，激發大學內在發展活力。中國大學帶有濃重的政治色彩，但這不能否定政治力量對大學發展的穩固與推動作用。如果沒有清政府的政治命令，或許中國的大學比西方還要再晚幾個世紀。現代大學制度建設不可能自然生成，需要政府的領導和推動，但關鍵是處理好大學與政府的關系。

歷史上所有的大學既不應該也不可能完全保持獨立和自給自足，因為從中世紀先輩們繼承下來的自治傳統，從來沒有要求大學與社會分離。正如韋爾熱所說，“研究大學現象的社會方面問題的特別必要之點，是不要孤立地看大學現象，而是需要普遍認識那個時候的社會和歷史”[15]。現在，隨著知識經濟的興起，大學通過知識更好地為社會、為國家服務，彰顯了大學的外部生存邏輯。大學與外部環境的依存或分離，是其適應外部環境的一種手段，以此保證大學可以永續發展。

三、構建內外平衡現代大學制度的策略

現代大學制度構建過程存在著以政府為主導的外延式和尊重大學內在自身屬性的內生式的價值取向，即包括內部制度建設、外部制度建設和內外部相統一的制度建設；要充分尊重大學的學術與自律傳統、主體作用，實現內生與外延的有機結合。前劍橋大學副校長阿什比指出：“大學是一個具有生命特征的文化機構，它保存、傳播和豐富了人類文化。它像動物和植物一樣地向前進化，所以，任何類型的大學都是遺傳和環境的產物。”[16]“環境”是促進大學有所改變的外部力量，而“遺傳”則是大學保持對自身應有文化的傳承。這就要求大學在遵從本質屬性的前提下，學會與外部環境達成共處默契。大學不僅僅是歷史的存在，更是在歷史演進中的蛻變。

1. 原則底線：學術權力的堅守與行政權力的收縮

大學是一個按照自身發展規律和邏輯形成的學術共同體，現代大學制度的構建要依據大學的學術邏輯、遵循學科發展的內在邏輯和高等教育的內外部關系規律，崇尚學術、遵循以學術為軸心的本然生存邏輯。學術自由和大學自治是大學制度的內部邏輯，是出于對大學學術發展的守護。大學作為學術組織，以學術自由、學術卓越為價值取向，學者在大學內部管理中應有較高的地位。中國大學由于內部垂直的科層化管理，已經演變成了另一種類型的行政機構，官本位的邏輯替代了學術本位的邏輯，行政權力幾乎滲透到大學的各個領域，這就不得不重新規范大學內部的學術權力和行政權力，來保證學術權力的主導地位。具體來說，就是要完善校院的教授會、學術委員會、人才委員會等基層學術組織建設，使大學成為代表學術權力的重要機構[17]。讓大學真正回歸到學術機構的應有角色和發展軌道上來，在大學內部逐步實現“去行政化”，使行政機構更好地服務于學術，即大學的行政人員不僅僅是行政權力的服從者和執行者，在其行政倫理中，需要的是對學術的敬畏。

于大學外部來說，政府要切實簡政放權，減少對大學內部事務的管理，理順大學與教育主管部門之間的關系，讓市場對大學資源配置起決定作用，保證大學的自主性。由于中國大學獨特的發展路線，大學經常是“一管就死，一放就亂”，因此，大學和政府各自都要轉變不合理的行為方式，政府要適當放權，大學要相對自由。基于這種原則，中國大學制度的構建可以參考美國大學的董事會制度，吸納社會賢達精英參與學校治理，充分發揮董事會社會聯系方面的優勢，使董事會在選拔大學校長和審議大學重大發展議題方面處于核心地位。這就能夠改變大學內部的封閉局面。董事會往往會吸收政府、企業界、文化界和社會各界的精英人士，達到權力的制衡。這種制度模式無疑會使學校的經費來源多元化，且讓學術研究方向更自由，使學術權力得到保障，同時來自政府的壓力也會減小。在堅守大學學術本質的前提下，大學與外部環境也可以和諧發展。

2. 契約構建：大學章程與大學法律的建立

大學與政府和社會的關系是大學的外部邏輯，深深影響著大學的發展，大學以什么樣的方式來控制和規范外部環境以保證自身的學術自由和大學自治，成為了大學制度建設的關鍵。大學作為一種組織形式，必然是按照某些契約建立起來的。有效的契約不僅會為大學內部有序發展提供規章制度的約束，還會在大學外部環境構建法律堡壘，從而使大學在一定的規則和法律支撐下，實現內外部關系的平衡。

在我國現代大學制度構建過程中，大學法是總體立法，大學章程是大學內部立法的核心[18]。以大學章程為代表構建起有國家完整法律體系支撐的現代大學制度，首先要明確，大學總體立法的核心是規定學術權力，保護學術自由，使學術創新精神獲得制度性保障。我國目前還沒有大學法，在這一方面可以借鑒西方先進國家經驗，設計一套法律體系。英國高等教育擁有悠久的歷史。從牛津、劍橋大學創立起至今，英國高等教育制度經歷了一個從教會控制教育到國會議會作用擴大，再到運用法律政策干預高等教育的過程。它先是以1944年的教育法為現代教育制度的起點，此后的《羅賓斯報告》《關于多科技術學院和其他學院的計劃》《泰勒報告》《英國高等教育的需求》《大學撥款委員會的回顧》《教育改革法》等等，確立了政府干預高等教育、干預大學的合法渠道，同時也保證了大學的合法權益。我國可以在法律體系中給出大學的治理框架（包括：高等教育基本制度、高等教育的分類體系、高等學校的分類體系、高等學校教師建設體系、高等學校學生權益等方面的內容），使大學法可以成為大學與政府、大學與社會、大學與大學及大學內部的基本準則，從而真正起到規范和落實各利益相關者具體行為的作用。大學法是大學外部的保護屏障，使大學組織不至于演變成政府的附庸和商業組織的機器，并且使各個大學之間的關系更具開放性，使大學內部的各種權力關系更富有彈性，在我國現代大學制度建設過程中起到提綱挈領的關鍵作用。

對于具有法人資格的大學來講，大學自治、學術自由是其核心，而最能體現大學自治的就是大學章程。大學章程是大學制度的載體，是大學自己的憲法。大學章程的建立要確保建立大學的內部制度架構，規范行政機構和學術機構的組織原則和程序性的步驟，確定處理兩者之間關系的準則，使雙方權利處于一種平衡且相互制約的狀態，避免行政權力對學術的侵犯或學術權力對行政的替代，是完善其內部治理結構的有效保障。當然，大學章程建設是依據大學法建立的，是以保護學術權力為基礎的，體現了學術本位的大學組織原則。大學章程主要是規范兩方面的關系：一是外部關系，是大學作為獨立法人的依據和基礎；二是內部關系，包括大學的管理體制以及大學內部各種人員的權責。最重要的是，要依法遴選制定章程的主體。我國基本上都是公立大學，政府集舉辦者、管理者與一身，政府是大學管理的信息劣勢博弈者，如果由政府來決定大學內部事宜顯然不合適，而且可能會導致濫用權力，因此應當由具備組織性、權威性的教職工代表大會、學生會、黨代會、校董事會成員聯名，保證章程的嚴肅性和公正性，以明確政府和高校的關系，保證大學的辦學自主權。大學章程是一部具有法律效率的“憲法”，是依法治校的依據。它上承國家教育法律法規、下啟學校制度規范，既協調大學與外部國家、社會與市場的關系，又保證大學內部體系有效運行。因此必須加強大學章程建設，明確政校權力邊界，滿足政府目標和高校自主權的雙向要求，讓大學按自身發展的規律和邏輯，從內外兩個層面為大學提供良好的制度環境，從而形成內外兼修具有中國特色的現代大學制度。

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