大學治理的內在邏輯及其生態構建——從人治、法治到善治的歷史演變

□ 史利平

近些年，隨著高等教育研究的深入，大學治理逐漸成為各國高等教育領域的研究熱點。在我國，有關大學治理邏輯的發展和演變、大學治理現代性以及大學治理結構的模式選擇等都成為理論界所關注的焦點問題。

大學治理概念脫胎于公司治理和公共治理，其作為一個教育術語則是由早稻田大學前校長奧島孝康首次提出的。此后，大學治理概念的內涵和外延不斷得到豐富和發展。學者于楊認為，大學治理是“大學內外利益相關者參與大學重大事務決策的結構和過程”[1]，大學治理體現了各種決策權力在各個主體之間的配置與行使，是大學利益相關者組織屬性和委托代理關系特點的決策權結構。有的研究者則提出，治理的實質實際上是一系列的理念和制度安排[2]，主要包括權力分配結構和權力行使過程兩個方面。還有學者提出，大學治理的目的旨在滿足其治理“沖突和多元利益”的需要，通過多元權利主體參與以及各主體之間的協商合作機制來抑制由于管理取向和科層制作用過強而造成的“內部人控制”現象，消除代理風險[3]。

作為大學管理達到內在和諧后的一種高階狀態，大學治理仍然從屬于大學管理的范疇。當前，我國大學治理呈現出向善治發展的趨向。為了更深入地剖析大學治理方略的邏輯演進和邏輯關系，本文從大學治理的邏輯起點入手，力圖探討現代大學善治的形成機理及其生長的生態環境。

一、“人治”：大學治理的邏輯起點

所謂“人治”，是指“國家權力的執掌者憑借其所有或行使的不受法律制約的權力，完全依據其個人主觀意志治理國家、管理社會公共事務的一種特定方式。”[4]就形式而言，人治所表現出來的是統治者依據個人意志在政治上的獨裁與專制，尤其在過去等級森嚴的單向線狀控權模式中，封建統治者的主觀意志至高無上，其權力凌駕于整個社會之上。“其人存，則其政舉；其人亡，則其政息”。然而，作為治理方式的一種，人治的存在并不意味著邏輯地反對法治。孔子作為人治的代表，主張“為政在人”。但與此同時，他也認為“禮樂不興，則刑罰不中，刑罰不中，則民無所措手足。”同樣主張人治的墨家也認為，“天下從事者，不可以無法儀，無法儀而其事能成者無有也。”在人治占主導地位的社會中，權力呈現出一元化的態勢，由于社會中缺乏制約和制衡國家權力間的其他力量，往往最終導致最高統治者的專制和獨裁。因此，就其本質而言，人治是不受法律制約的個人意志之治。

作為一種政治現象和政治思想學說，人治在人類社會發展的一定歷史時期具有普遍性。在我國，人治思想經過千年的積淀已成為一種集體無意識，滲透于社會生活的各個領域，作為社會重要組成部分的大學自然也不能幸免。在我國傳統的大學治理過程中，這一“重人情、輕理性”的人治思想至今仍然存在。在這種治理模式下，整個大學的權力體系沿襲政府行政模式，權力結構呈現出“金字塔型”。大學書記和校長作為學校最高權力的代表，幾乎掌控了學校所有的核心權力。由于缺乏民主參與渠道，大學的整個權力體系處于單一、封閉的狀態。這些現象在一些較為偏遠的地方高校尤為嚴重，“人治”思想占據主導。受“人治”思想的影響，行政權力在大學治理過程中占主導地位，常常干預學術權力的正常實施。另外，在大學中，普遍存在著領導、執行和監督三方權利缺乏制衡的問題。由于部分學校內部規章制度尚不健全，無法對學校內部管理進行有效的制度規范，導致領導機構、執行機構和監督機構三方無法有效地實現相互制衡。

二、“法治”：大學治理的制度邏輯

作為一種理性訴求，從“人治”走向“法治”成為現代大學治理從主觀性、隨意性向客觀性、規范性發展的必由之路。依法治校作為大學走向法治的基本方略，發揮著至關重要的作用。所謂依法治校，是指大學依據明確完備的法律、法規以及根據法律、法規制定的制度和政策合理運用治校權對大學進行管理的一種理念以及與之相應的方法體系。

在我國，傳統大學在內部治理上大都沿用政府行政管理手段，而“行政化管理所需投入的成本、產生的負作用比契約化管理要大得多。”[5]伴隨著當前我國大學行政體制改革的深入推進，這種傳統的以人治為特征的管理模式已然不能適應現代大學的發展。而法治作為人類社會發展的主要標志，成為大學治理的理性選擇。與人治治理模式中個人魅力型權威不同的是，依法治校要求人們服從的是法律法規、規章制度所事先規定的法理型權威，以有效避免個人意志所帶來的主觀性、隨意性，提高大學治理的效率和現代化水平。

大學治理的基礎和重要標志就是大學治理法制化，而依法治校就是要樹立法律至上的理念，變人的權威為法律法規和規章制度的權威，真正實現大學治理的現代轉型。在大學治理過程中，高校應明確依法治校理念，加快建章立制進程，構建起一套完整、科學和合理的管理制度和執行制度，切實將大學運行過程中所出現的各項事務制度化、規范化。一是要科學立法，依據國家現有的法律、法規和規章制度，建立健全以大學章程為核心的規章制度，規范大學辦學行為和師生個體行為的制度體系；二是要通過法制教育使學校管理者以及師生學法、懂法、知法，將法律法規所規定的內容內化為人們的內在思想和價值追求，真正自覺地守法和用法。

三、“善治”：大學治理的目標邏輯

作為兩種不同的治理模式，人治和法治在人類社會的發展過程中都發揮了重要的作用。在人治中，權力的立足點歸結于人，即統治者的主觀意志支配法律。在以人代法的人治模式中，權力的配置極不合理，只有極少數享有特權的人成為治理的主體，絕大多數人在等級制度的嚴格管控下成為客體，主客體之間始終處于不平等的狀態。與人治所不同的是，法治的立足點在于法，即法律支配權力。法律面前人人平等，人們享有相同的法律所既定的權力。法治模式打破了人治封閉的結構體系，形成治理主體的多元化，各類治理主體間呈現出平等、自由的態勢，從而保證了社會公平、公正的實現。從人治走向法治無疑是歷史的進步，但這也并不意味著法治就是大學治理理念發展的終點。因為無論是人治還是法治，在發揮其積極作用的同時也暴露出了其自身無法克服的局限性。

“善治”是20世紀90年代出現的一個治理新概念。從字面意義上理解，“善治”為良好的治理，目的在于實現社會公共利益的最大化。公民社會是善治的現實基礎，藉由政府與公民的合作管理，“善治”達成政治國家與公民社會的全新關系[6]（P5-6）。善治是“人治”與“法治”博弈的結果。一般說來，“善治”包括四大要素:第一，法律得到尊重，公民安全得到保障，而一切都須通過法治來實現；第二，政府機構高效、公正地管理社會開支，進行有效的行政事務管理；第三，行政機構的首腦對其行為向所有公民負責，即實行責任制；第四，信息溝通渠道通暢，所有公民具有充分的知情權，即治理具有透明性[7]。通過對“善治”內涵之分析，結合大學自身的獨特特點，在大學治理中理應確立以下理念：

一是學術自由的理念。“學術自由是一項特權，它使得傳授真理成為一種義不容辭的職責，它使得大學可以橫眉冷對大學內外一切試圖剝奪這項自由的人”[8]（P19）。作為大學自身所特有的一種品格，學術自由的主體不僅包括教師，同時也包括學生。教師的學術自由在于按照他們自己所認同的方式進行科學研究和教學活動，而學生的自由在于學習內容和學習方式的選擇，“大學教育的目的即在于獲得一種意義深遠的自由，它是在參與大學學術生活的過程中產生出來的”[8]（P75）。而大學學術自由的實現，首先需要大學擁有辦學自主權。在政府主管的管理模式下，大學由于缺乏自主權，無法按照自身的內在需求獨立地進行科學研究和教學活動，必然妨礙和限制學術自由。將行政權力和學術權力合理分離，并實現學術權力為主的治理模式，使大學擺脫行政力量的束縛，是真正實現大學存在精神和價值的主要路徑。

二是民主參與的理念。“善治只有在民主政治的條件下才能真正實現，沒有民主，善治便不可能存在。”[6][P12]就性質而言，大學是一個以追求真理為本質的學術機構。在追求真理的過程中，不管是作為個體的教師和學生，還是群體的科研院所，都擁有表達己見、民主參與學校各項事務的權利。學校要創設各種有效途徑便于成員的民主參與，并建立相應的權力監督機制。無論是行政權力還是學術權力，如果缺乏必要的監督機制，必然產生腐敗。因此，大學追求善治，就要使行政權力和學術權力建立和形成一整套完備有效的法律監督機制。

三是以人為本的理念。大學作為一個社會性的組織，在治理過程中，始終要體現以人為本的理念。從目的來看，大學治理達到善治最終是要將大學的價值充分地體現。而大學作為學術機構的同時，還承擔著教書育人的重要職責。在培養人才的過程中，人作為教育的出發點和歸宿點，內在地規定了大學治理要堅持以人為本。在大學治理過程中，要將人置于核心位置，一切為了人的發展，充分尊重和保障每個大學成員的權力和利益。

四、“善治生態”：大學治理權力和諧共生的整體態勢

從“人治”到“法治”再到“善治”，展現了現代大學的治理邏輯的演進過程。在這個過程中，無論是治理的理念、治理的主體、治理客體以及主體和客體之間的關系都發生了變化。而善治作為基于人治和法治基礎之上的一種治理理念，是“人治”與“法治”博弈所形成的一種最佳狀態，也是現代大學治理的追求目標。需要注意的是，“善治”只是一種大學治理性格，如果只追求“善治”的性格而不關照“善治生態”的構建，也會使“善治”缺乏“延展性”和“生命力”。唯有構建良好的“善治生態”，“人治”與“法治”在走向“善治”的過程中才能和諧共生，才能使“人治”得到規范的指引與匡正，“法治”彰顯德行的滲透與化育。

“善治生態”是“善治”賴以生存的“土壤”和“環境”。就大學治理而言，欲形成自然的“善治生態”，需使校內治理力量與校外治理力量在大學善治的過程中自然而然地形成良性的互動態勢。大學內部的權力結構中存在著行政權力、學術權力和其他利益群體權力這三種主要權力。行政權力的核心涵義是指大學行政組織對自身內部機構進行管理的權力，其主體是大學的各級管理者以及教輔人員；學術權力的主體是學術人員和學術組織；而作為學校構成的另一主體——學生以及其他相關人員則成為了其他利益群體權力的主體。在大學治理的過程中，這三種權力都在一定的閾限中發揮著重要的作用。行政權力旨在維系學校組織結構的存在與發展；學術權力作為體現大學獨特性的支配力量，是大學自身存在的本質要求和價值體現；其他利益群體作為大學內部權力結構的重要組成部分，雖然不在權力結構中占據主導地位，但隨著民主化程度的提高，這部分人員，尤其是學生參與學校各項事務的權力也越來越受到重視。這三種權力共同存在于大學內部，都是治理過程所面對的現實存在。在大學內部的權力結構中，存在著政府權力和市場權力兩種主要的權力。政府權力主要是指大學在履行某種政府職能時所產生的權力；市場權力作為積極參與大學治理的力量之一，在大學的發展過程中越來越受到重視。大學外部治理，就是關于政府和市場如何參與大學管理的制度安排。

大學善治生態的構筑，首先要在內部和外部分別實現和諧共生，然后實現內部和外部之間的動態平衡，最后，在此基礎上合理協調和平衡各個權力，使內外治理力量相輔相成，自成系統，從而形成具備自我修復、自我生長的治理生態系統。欲使行政權力、學術權力和市場權力在現代大學走向善治過程中形成自成系統的生態化結構，就大學而言，要把大學自治作為大學治理的內在邏輯；就政府而言，要適度掌握對大學的管理；而市場則要努力構建溝通信息通道，使之能夠通暢地進入大學治理領域。

行政權力在大學治理中的功能特征具有公共集中性，學術權力在大學治理中的功能特征具有自主彌散性，而市場權力在大學治理中的功能特征具有自動調節性。在構建大學善治生態的進程中，既需要自動調節性與自主彌散性的權力，也需要公共集中性的權力。其中，自主彌散性的學術權力是制衡公共集中性的行政權力與自動調節性的市場權力的基礎，公共集中性權力與自動調節性權力要為自主彌散性的學術權力善治目的之實現而服務。此外，善治生態中多元開放權力和諧共生體系能否形成，還在于高校能否有效地克服這三大權力的局限。行政權力的局限在于它容易滋生專制和壟斷，市場權力的局限在于它容易帶來失控和偏離，學術權力的局限在于它容易產生虛空和散漫。只有形成多元開放的權力體系，那么行政權力才能夠解決學術權力虛空和散漫的窘境，管控市場權力的失控和偏離，而學術權力與市場權力反過來才能夠制衡行政權力的專制和壟斷[9]。

總之，優化大學治理力量和保障大學善治有效運行是善治生態的主要功能。在大學善治生態的架構過程中，不僅需要消弭不同治理權力間的沖突，形成多元權力健康運行的治理機制，而且需要發掘每種權力的優點，克服缺點，使其形成一個能自我調節、自我修復、和諧共生的權力生態系統。

[1] 劉獻君.序[M].//于楊.現代美國大學共同治理理念與實踐[M].北京:中國社會科學出版社,2010:1．

[2] [美]詹姆斯·N·羅西瑙.沒有政府的治理[M].張勝軍，劉小林,等譯.南昌:江西人民出版社,2001:9．

[3] 龔怡祖.漫說大學治理結構[J].復旦教育論壇，2009(3):51.

[4] 丁士松.論人治[J].武漢大學學報(哲學社會科學版)，2008,61(4):568.

[5] 孫笑俠.法律對行政的控制[M].濟南:山東人民出版社,1999:65.

[6] 俞可平.治理與善治[M].北京:社會科學文獻出版社，2000:5-6.

[7] 陳廣勝.走向“善治”——中國地方政府的模式創新[M].杭州:浙江大學出版社,2007:96.

[8] [德]卡爾·雅斯貝爾斯.大學之理念[M].邱立波,譯.上海:上海世紀出版集團,2005.

[9] 蘇君陽.走向善治——大學治理權力結構的重構[J].浙江社會科學,2007(3):106.