公安管理學科的未來發展展望
——基于傳統公共行政與公共管理的比較視野

中國刑事警察學院 譚羚雁

公安管理學科的未來發展展望
——基于傳統公共行政與公共管理的比較視野

中國刑事警察學院 譚羚雁

隨著公安學一級學科的成立，作為二級學科的公安管理學在未來學科規劃與發展上機遇與挑戰并存。在傳統公共行政與公共管理比較視閾下，如何提升公安管理學在同層次二級學科中的競爭力，彰顯其學科特色與優勢，成為重要的學科命題。

公安管理 公共管理 學科發展

一、新時期賦予公安管理學科的時代使命

任何學科的存在與發展都必須符合時代發展的要求，而且要承擔特定的社會和歷史責任，發揮應有的社會導向和規范作用。公安管理學作為公安學一級學科下的二級學科，在新時期承擔著重要的學科使命。

當前，我國的社會改革已進入攻堅階段，社會發展進入關鍵時期，中央高層逐漸認識到新形勢下社會秩序建設任務的必要性與緊迫性。2013年初，中共中央總書記、國家主席習近平就做好新形勢下政法工作作出重要指示。他強調，全國政法機關必須有效回應人民群眾對公共安全的新期待，進一步提高政法工作親和力和公信力，著力提升維護社會公平正義能力。黨的十八屆三中全會提出，為全面推進平安中國建設，確保人民安居樂業、社會安定有序，必須創新社會治理，最大限度增加和諧因素。同時，強調公安機關作為社會治理的重要職能部門，必須主動遵循社會發展規律，根據政治、經濟和社會的發展態勢，不斷創新治理理念、治理體制和治理手段，提高社會治理能力和水平。必須堅持以人為本，使社會治理工作更好地體現全心全意為人民服務的根本宗旨，更加貼近群眾的期待和要求。必須依靠先進的公共管理理念不斷挖掘和充實社會治理新方法，不斷深化社會治理工作的實踐探索，建設和諧平安中國、法治中國。2015年初，中央審議通過《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，以提升管理效能和服務水平為重心的公安行政管理改革成為此次公安改革的重要指向。

從近年來的中央決策要求可以看出，新時期公安機關面臨的執法環境更具不確定性，這要求打造一支能夠有效應對新形勢、新問題的高素質的公安管理人才隊伍。依據學科培養目標與要求，公安管理學科擔負著為公安機關培養有效應用專業基礎理論、基本知識和基本技能的從事公安綜合管理工作的應用復合型人才的重任。而從新時期社會發展與中央決策的總體要求來看，公安管理學科的未來發展擔負著更深層次的人才培養使命：未來的公安管理人才隊伍不僅需要夯實基本的管理理論素養，以提升公安機關內部綜合管理的有效性，更重要的是能夠準確回應時代的變化與要求、應用批判性思維進行有效的社會治理，以提升公安管理隊伍的外部管理能力和水平，實現對公共安全與整個社會秩序的引導和規范。

二、傳統公共行政學框架下公安管理學科的構建與發展

1887年美國著名行政學家伍德羅·威爾遜發表《行政學之研究》一文中指明，行政的研究目標和任務首先是要“弄清楚政府能恰當而成功地做什么事情”，再就是“如何以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力消耗來做好這些恰當的事情。”自此，以政府內部管理有效性為核心的行政主張開創了傳統公共行政學的理論時代，百余年以來都是指導政府公共部門管理的主導理論范式。1950年威爾遜在其行政學研究的基礎上，按照行政學的理論框架出版了《警察行政》一書，書中系統論述了警察組織的職能、警察組織的管理原則、犯罪問題與警察在社會中的角色、警察在社區中的領導等理論與實踐問題。此書一經出版便對西方警政管理研究產生了巨大的影響，標志著西方警察行政研究逐步走向成熟。

公安行政研究是改革開放后在行政學學科建設和公安工作實踐需要等多重因素推動下發展起來的。1982年初，根據改革開放和社會發展的實際需要，《人民日報》發表了題為《把行政學的研究提到日程是時候了》的文章，中國的行政學建設和發展開始步入正軌。隨后，各種形式的行政管理學研討會陸續召開，不少大學和研究單位先后設置了行政管理專業或開設了行政管理學課程，同時成立了一批行政管理干部學院，行政管理學甚至被視為我國幾千萬黨政干部的必修課。1988年，中國行政管理學會正式成立，發行了會刊《中國行政管理》。同時，一大批專著或教材先后出版，如國務院辦公廳編輯的《中國行政管理學初探》、夏書章教授的《行政管理學》等。隨著行政學研究熱潮的不斷興起，部門行政研究也取得了較大進展，其中就包括了公安領域的行政研究。1984年1月，中國人民公安大學改制為全日制普通高等本科院校，開始試辦公安管理專業。同年9月，中國人民公安大學公安管理系正式成立，成為全國第一個公安管理專業人才培養的實踐探索基地，并為公安領域的行政學專項研究搭建了第一個學科平臺。1994年12月，中國警察學會警察管理科學專業委員會暨中國行政管理學會公安管理研究分會成立，公安管理學科的發展又向前邁進一步。為適應學科發展的需要，一大批公安行政管理的教材、編著陸續出版。目前，公安管理學已基本形成了由公安組織行為學、公安領導學、公安決策學、公安人力資源管理、公安信息管理、公安機關事務管理、公安指揮學、警察倫理學、警察公共關系學等分支學科構成的學科群。在公安管理人才培養的課程設置上，大致分為兩類：一是一般行政學課程，包括管理學基礎、政治學、公共行政學、行政管理學、公共政策學、倫理學、市政學、公共關系學、組織行為學、領導科學等；二是公安專業類課程，包括公安決策學、公安指揮、公安應急管理、警務保障、公安信息管理與信息警務、公安政治工作學、公安秘書學、公安后勤保障、公安政府采購管理等。

從公安管理學科產生三十余年的發展歷程看，公安管理學基本沿襲了傳統公共行政學的研究內容與體系框架。無論是人才培養目標與課程的設置，還是教材體系的編寫與科學研究，公安管理學科以公安機關內部事務管理為研究核心，把研究視野定位于公安機關內部的自身建設和運行機制，重視公安行政成本的降低和公安行政效率的提升。然而，從新時期賦予公安管理學科的時代使命看，公安管理學科的未來發展應當與時俱進，超越傳統公共行政學的理念樊籬，為新時期的社會治理與社會發展服務。

三、公共管理視閾下公安管理學科的未來發展與展望

自二十世紀七十年代末，世界各國政府規模不斷膨脹，政府機構僵化，行政效率降低，傳統官僚體制面臨嚴重的治理危機和社會信任危機，傳統公共行政理論在提高政府效率方面的積極作用逐漸衰微，公共管理已然成為與時代變革更為契合的政府治理主導范式。美國當代著名行政學者安斯雷德·梅戈特在談及公共管理與傳統公共行政的區別時認為：“在行政價值的訴求上，傳統公共行政關注政府內部管理機制與管理效率，而公共管理更關注政府公共部門對外的社會服務功能，側重公共服務分配過程及分配結果的公平與正義。”總之，公共管理對傳統公共行政的超越體現在：公共管理是以社會公眾需求的有效滿足、社會公共問題的有效解決、社會公共利益的有效實現為導向，主張更為開放、靈活的協作治理與責任共擔模式。體現在學科建設上，公共管理學科發展與實踐領域的教育內容必須從“促進民主治理與政府回應性、促進和尊重法治”等反映社會價值的維度去構建。按照公共管理的學科邏輯，公安管理的未來學科發展與教育實踐內容也應從道德與價值判斷的視野出發，重新考量專業教育、理論研究與實踐應用中的“公共性”與“社會性”問題。具體來講，公共管理視閾下公安管理學科的未來發展應當實現以下變革：

1.定義學科邏輯起點。一般認為，傳統公共行政學的邏輯起點是“行政效率”，即通過研究政府自身管理問題的解決為政府外部職能的實現提供保障；而公共管理的邏輯起點是“公共事務”或“公共問題”，即側重研究多元治理主體之間在公共服務供給問題上的合作行動。遵循上述邏輯，傳統公共行政框架下，公安管理學科以公安機關內部事務的管理為邏輯起點，注重公安機關內部管理與組織運行的效率問題。公共管理視閾下，公安管理學科的邏輯發展應在立足內部事務管理的基礎上，重點關注公安管理的能力建設與社會服務水平。

2.重塑學科發展宗旨。傳統公共行政框架下，公安管理學科旨在培養公安管理隊伍熟練掌握公安機關內部程序性事務的一般管理準則與運行規律的能力。公共管理視閾下，公安管理學的宗旨側重引導公安行政行為在維護公眾利益與公共秩序上的管理與協調，實現警察對社會公共需求的有效回應。

3.拓展學科理論基礎。傳統公共行政框架下，公安管理學的科學研究主要從行政學、組織行為學、政治學、法學、管理學等理論視角展開。公共管理視閾下，公安管理學的學科理論基礎應進一步擴展，包括公共管理理論以及其他相關理論，如協同治理理論、公民社會理論、社會資本理論等。

4.延伸學科研究范疇。公安管理學科的未來發展有必要進一步擴大研究范疇，將研究視野從公安內部組織機構管理擴展到外部的社會管理問題。

5.深化學科教育目標。傳統公共行政框架下，公安管理學的教育實踐旨在培養學生內部事務綜合管理的能力。隨著新時期社會的發展變革，公安管理學科的教育與培訓目標更需要加強學生的價值觀教育。二十一世紀的社會發展具有不確定性與變革性，公安管理人才的教育培養不能僅依靠固定化與程序性綱要，而要培養學生能夠用批判性眼光剖析任何公安決策背后的價值觀和道德意義，鼓勵學生具備民主、正義、公平和進步的社會倫理理念去認識、判斷并解決社會問題，更好地回應社會公眾的期待。

[1]張夢中.美國公共行政（管理）歷史淵源和重要價值取向——麥克斯韋爾學院副院長梅戈特博士訪談錄[J].中國行政管理，2000

[2]董曉宇.公共管理的理論基礎與實踐發展[J].北京行政學院學報，2004

（此文系基金項目:遼寧省教育科學“十二五”規劃2014年度“基于公共管理理念的公安管理學特色學科體系建設研究”課題成果，課題批準號:JG14DB438）

ISSN2095-6711/Z01-2015-06-0100