運用COSO理論加強海關財務內控建設

陳云燕

[摘 要]立足“全面深化改革”新形勢、新要求，借鑒COSO內部控制框架理論，剖析當前海關財務系統內控管理存在的諸多不適應，并從內部控制五要素著手，探索構建和完善海關財務內控體系的可行之策。

[關鍵詞]COSO；海關財務；內控管理

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2015.02.017

[中圖分類號]F752.5；F233 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2015）02-0025-02

在2014年的全國海關關長會議上，于廣洲署長強調：“要嚴格政治紀律、組織紀律和財經紀律，查處和糾正人財物等領域的違紀違規行為。”“嚴格財經紀律”要求海關進一步加強財務系統內控管理，主動適應新時期的新形勢和新要求，構建行之有效的財務系統“免疫體系”，進一步夯實財務內部管理基礎，這是海關財務工作必須直面的全新課題。

1 借鑒COSO內部控制框架是海關財務內控管理的發展方向

加強財務內控管理是順應“全面深化改革”要求的落地之舉，是落實中央八項規定、加強作風建設的現實之策，是加強海關財務保障能力的必由之路。加強海關財務內控管理需要不斷豐富和完善海關內控建設基礎理論；同時，也要不斷吸收和借鑒其他領域內控理論的精華。筆者認為，由研究內部控制問題的COSO委員會提出的COSO內部控制框架集內控理論和實踐發展之大成，在加強企業內部控制實踐中成效斐然，是國際上公認較先進的內控理論，也是美國上市公司內部控制框架的參照性標準。鑒于COSO內部控制框架與海關財務內控管理存在內在的高度契合性，吸收借鑒COSO內部控制框架，對不斷提高海關財務系統內控管理能力和水平具有積極意義。

1.1 COSO內部控制框架與海關財務內控管理的契合性

在核心理念上，二者都強調內控管理的整體性。COSO內部控制框架與海關財務內控管理都要求對風險點和風險防范力量進行整合，主張把風險看作一個整體加以考慮。在制度執行上，二者都注重人的主動性，都認為人和環境是推動組織發展的引擎，組織中的每個人不僅僅是內控客體，被動地接受他人的監督，其還是內控的主體，可以通過自身一種自我監督去影響著他人及整個內控系統，促進良好內控環境的形成。在風險防范上，二者都突出內控工作的過程性。都認為內部控制不是一項制度或規定，而是滲透于管理活動中的一系列監督與控制的過程，是一個發現問題、解決問題、發現新問題、解決新問題的螺旋發展過程。內部控制不應是消極控制或防范風險，而是要主動管理風險。在防范手段上，二者都重視技術的系統性。都重視信息技術對內控手段變革的決定性意義。隨著科技的不斷進步，特別是信息技術的高速發展，內控手段的信息化、技術化水平有了質的飛躍，對各種業務活動基本實現了“進系統、可追溯、能監督”，極大提升了內控效能。

1.2 COSO內部控制框架的基本內核

COSO內部控制框架的基本內核包括控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內部監督5個方面：控制環境是其他內部控制組成要素的基礎。海關財務內控管理可以理解為影響財務人員內控意識的各種綜合因素。風險評估是加強內控管理的途徑。風險評估指辨認影響財務內控管理目標能不能達成的內、外部因素，并評估其影響程度及可能性的過程。控制活動是加強內控管理的抓手，即基于風險評估的結果，訂立的幫助財務內控管理人員確保其指令已被執行的政策及程序。信息與溝通是加強內控管理的前提。信息與溝通應貫穿于海關財務風險評估及控制活動全過程，只有通過財務內控管理主體和客體的有效溝通，充分掌握各種財務信息，并借助科技手段，才能充分發揮民主理財、科技理財的積極作用，讓權力運行在陽光下。內部監督是加強內控管理的有力補充。對海關財務內控管理而言，是指評估內部控制質量的過程，也是確保內控管理隨環境改變做出動態反映的必要措施。

2 從COSO視角看海關財務系統內控管理存在的問題

近年來，全國海關財務系統高度重視內控管理，但由于各方面的原因，仍然存在不少問題。以2013年審計為例，全國海關共通過審計發現非執法領域問題476個，涉及財物資金4.55億元。其中95%的問題集中在制度不健全、執行不到位和內控不落實等方面。借鑒COSO理論，以其內部控制系統的五要素來衡量、審視海關財務系統內控管理的現狀，不難發現當前海關財務內控管理的問題和癥結所在。

2.1 控制環境較為薄弱

主體的控制覺悟和態度是控制環境中最核心的要素，關系著制度的健全和落實。然而個別單位財務人員對風險內控管理認識不夠準確和深入，有的把規章制度的建立直接等同于內控，以為制度一建萬事大吉，有的在執行中或陽奉陰違、或蜻蜓點水，使制度淪為一紙空文。

2.2 風險評估制度未成體系

目前，海關財務內控管理制度不少，成體系化的卻不多。2011年海關總署印發的《海關非執法領域內部控制節點指標體系》共梳理出1125個內控指標節點，為做好風險評估、加強財務內控管理打下基礎，但在實際工作中，對內控節點的利用并不充分。有些單位沒有把風險節點融入管理制度、嵌進科技系統，更沒有將風險節點防控內化為作業流程，使風險節點管理流于形式，對風險的評估自然大打折扣。

2.3 控制活動不甚有效

措施嚴密且嚴格執行的控制活動是確保財務制度落到實處的關鍵。目前，總署財務司、直屬海關和隸屬海關分級管理模式雖已基本建立，但控制活動的實施效果欠佳，呈現出頭重腳輕的特點，內控機制建設和各種監督檢查主要是自上而下開展，部分單位尤其是基層單位對加強財務內控管理力度偏軟偏弱、方法手段較為單一，個別單位內控管理執行不到位的情況仍然存在。

2.4 信息與溝通不夠順暢

雖然科技的發展為財務內控管理在信息溝通方面的加強提供了技術條件，海關財務系統在預算編報、經費核算、票據管理、罰沒財物管理等領域也都開發啟用了電子系統，提高了工作效率，但各財務管理系統之間沒有實現互聯互通，信息數據不能共享，內控節點也未盡數嵌入管理系統內，導致財務系統缺乏聯動、相應數據無法互相印證，在風險預警方面前瞻性不足，信息碎片化現象廣泛存在，大大削弱了借助科技手段加強財務內控的實際效果。endprint

2.5 內部監督未成合力

海關財務系統的內部監督主要依靠各級財務部門的職能監督和督查審計部門的審計監督。兩者在應然層面來說是各有側重的，但在監督管理實踐中，財務部門的職能監督和督審部門的審計監督存在不少重復交叉的地方，而兩者單獨來看又皆不全面、各有漏洞，因此，沒能形成一個覆蓋全面、高效統一的監督體系，不僅加重了基層海關的負擔，也是對監督資源的極大浪費。

3 構筑海關財務系統內控管理模式的建議

建議從COSO視角出發，海關財務系統應探索環境、評估、控制、公開、監督“五位一體”的內控管理體系，構筑布局科學、操作便捷、監控嚴密、防范有力的海關財務系統風險防控模式。

3.1 以人為本，營造良好的控制環境

人是是管理創新的根本和靈魂，也是內部控制中最重要、最基礎的因素。以人為本，就是要在內控管理中注重人的作用，依靠提高人的綜合素質、道德水準和法規意識，充分發揮控制者和被控制者的主動性、積極性和創造性，達到內部控制的最佳效果。對此建議：一是緊抓教育防控，大力推進廉政建設，深化作風建設，嚴格落實中央八項規定；堅持以案施教，增強財務人員抵制眼前誘惑、識破腳下陷阱、掌控手中成敗的意識和能力；二是加強業務學習，強化對財經紀律和財務規章制度的學習研究，尤其是新出臺的各項規定的深入學習，科學掌握原則性和靈活性的平衡點，在不觸碰財經紀律高壓線的基礎上結合實際用活、用好各項政策；三是加強海關財務文化建設，培育積極向上的價值觀和厚德誠信的責任感，倡導誠實守信、愛崗敬業、開拓進取和團隊協作精神，強化風險意識和法制觀念。

3.2 立足全局，以關鍵節點評估風險

立足海關財務系統實際，全面推廣、不斷優化海關內控節點體系，以關鍵節點評估整體風險，以提升防控的針對性和有效性。

3.2.1 全面分析，“查”風險

牢固樹立風險意識，增強危機感和緊迫感，將風險防控納入日常財務管理體系，從崗位職責、業務流程、制度機制和內外部環境等方面，全面排查財務系統思想道德風險、崗位職責風險、制度機制風險和外部環境風險。

3.2.2 強化源頭，“定”風險

在獲取風險信息的基礎上，科學分析信息，并根據權力的重要程度、自由裁量權的大小、風險發生的概率及危害程度，來確定財務系統各風險等級。

3.2.3 結合實際，“控”風險

重點圍繞資金管理、政府采購、基建管理、罰沒財物管理等風險因素集中的重點領域和關鍵環節，確定防控重點。同時，深刻剖析風險產生的原因，有計劃、分步驟地加強風險防控，通過強化風險管理和規劃，將風險轉化為發展機遇，促進財務工作健康發展。

3.3 結合實際，全面推行風險控制

3.3.1 做好權力鏈條分解

從業務流程設置入手，對財務管理的決策權、執行權和監督權做到相互分離，形成制衡。同時，優化審批流程，將各條“串聯”的審批事項改革為“并聯”一體化審批，改變同一事項需經多個部門、不同角度分別進行多級審批的狀況，實現審批“事項一體化”和“系統一體化”，使權力運行鏈條更趨簡化公開，方便監控制衡。

3.3.2 關注關鍵業務環節

抓好財務內控節點的制度建設，做到每一個業務環節都有制度支撐，并在制度細化和程序操作上下功夫，設置科學的操作流程，實現原則性與靈活性、適應性與適度性相結合，構建人性化、操作性強的制度體系。

3.3.3 加大執行力度

制度的生命力在于落實和執行，要建立健全推動制度執行的長效機制、監督及獎懲機制，確保各項制度能真正落到實處。

3.4 科技先行，努力促進信息互聯公開

3.4.1 充分發揮信息技術的積極作用

將預算管理、政府采購、基建管理、罰沒財務管理等重點業務環節和控制流程，尤其是風險節點防控“固化”在信息系統中，真正實現全程“進系統、能監督、可追溯”；同時，注重解決各海關財務信息系統之間重復建設、功能交叉、重復勞動、信息不通或不共享的現實問題，將碎片化的各類財務管理系統整合起來，實現系統與系統之間、數據與數據之間互聯互通，建立統一、高效、開放的風險防控平臺。

3.4.2 加強與資金使用單位、基本建設部門、業務辦案部門、采購執行機構等部門和人員的溝通聯系

廣泛收集和聽取相關意見，不斷調整內控關注點和著力點，提高風險防控效果。同時，加強與商業銀行、國庫、稅務機關的協調配合，取得多方面支持，提高共同防控風險的合力。

3.4.3 牢固樹立“公共財政”和民主理財的觀念，大力推進“陽光理財”

凡是涉及海關發展的重大項目、人民群眾關心的熱點難點問題，都應公布相關政策規定和解決辦法，做到公開透明，自覺接受人民群眾對海關財務收支活動全過程的監督，避免出現單一監督存在的盲點和漏洞。

3.5 齊抓共管，不斷強化日常內部監督

3.5.1 注重日常稽核

將稽核工作與日常的財務管理相結合，定期對資金安全、印鑒保管、權限設置、賬務處理、資料保存、大額款項發放、原始憑證真實性等內容多方面、全方位開展稽核。

3.5.2 發揮財務職能作用

切實加強財務處對事前審核、事中控制和事后檢查等環節的掌控力度，建立和完善財務系統內部自我糾錯機制，把預防問題、發現問題和解決問題結合起來。

3.5.3 借力督察審計部門專業審計力量

通過關長離任審計、專項督察等工作，從財務系統外部視角出發，抓住不同時期監督的重點領域和重點崗位，及時發現內控缺陷和管理漏洞，采取綜合治理措施，形成監督合力，確保內控管理效果。

主要參考文獻

[1]于廣洲.全面深化改革，開創海關工作新局面[Z].于廣洲署長在2014年全國海關關長會議上的講話，2014.

[2]于廣洲.深入推進廉潔型海關建設，為全面深化海關改革提供有力保障[Z].于廣洲署長在2014年全國海關反腐倡廉工作會議上的講話，2014.endprint