收入分配改革中的金融政策工具及其法律配置

摘要：利率、匯率、信貸、資本市場定價機制等金融政策工具具有強大的收入分配功能，但金融法的價值取向與思維模式遮蔽了人們對這一功能的認識。糾偏金融政策工具收入分配功能在我國的異化，需要對信貸權、融資權和財產權進行權利配置，對不同效力的法律規范進行組合配置，并需要在具體制度設計方面取消存款利率管制、將央行的居民儲蓄管理功能與貨幣政策實施功能分離、拓展小額信貸與微型金融的融資渠道、打造公開透明和市場化的資本市場定價機制。

關鍵詞：收入分配改革；金融政策工具；權利配置；組合配置

中圖分類號：DF438文獻標識碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.01.07

處于社會轉型時期的中國，貧富懸殊、兩極分化、社會斷裂、權利失衡等社會問題似乎一夜間全部洶涌而至，我們已經別無選擇地走進了一個問題叢生和風險重重的開放社會。經濟法素有“求經世之道、思濟民之法”的價值秉性，屬于典型的利益再分配之法，在消弭利益沖突、促進公平分配、保障社會和諧方面具有不可替代的制度功能。但在面對收入分配改革這一時代難題時，經濟法學界多是從財稅法的視角尋求化解之道，極少有學者從金融法的角度思考因應之策。本文擬從金融法的立場來審視和檢討金融政策工具的收入分配功能及其在中國的異化，更新和修正金融政策工具法律配置的理念、方法與制度，旨在為收入分配改革提供有別于傳統知識譜系的新思路。

一、金融政策工具：被忽視的收入分配改革關鍵詞收入分配屬于典型的復雜性問題，需要憲法、行政法、民商法、勞動和社會保障法、經濟法等多重法律部門的綜合調整。在經濟法的語境中，無論是市場規制法還是宏觀調控法，都具有一定的收入分配調整功能。如市場規制法中的競爭規制有助于消除收入分配的負外部效應，消費規制有助于矯正收入分配中的信息偏在，宏觀調控中的計劃調控涉及投資在多個領域的分配，產業政策調控涉及財富在眾多產業中的重新配置，因此有學者認為經濟法就是一種利益資源和權利的再分配之法[1]。盡管經濟法的利益再分配功能已經得到普遍認同，但并不意味著經濟法的二級部門法的收入分配調整功能可以等量齊觀，它們實際上是迥然有別的，其中，財稅法與金融法被認為在破解收入分配難題方面發揮著關鍵和主導作用。財稅法綜合運用投融資、轉移支付、稅收等財稅政策工具對分配結構進行優化和調整，在維護分配秩序、實現分配正義方面發揮著關鍵作用，財稅政策工具的收入分配功能也得到了官方和社會公眾的充分肯認，受到理論界與實務界的高度關注，相關研究成果不勝枚舉。代表性研究成果如： 張守文. 分配結構的財稅法調整[J].中國法學， 2011， （5）：19-31； 劉劍文. 收入分配改革與財稅法制創新[J].中國法學， 2011， （5）：44-56.如果說財稅法主要涉及國家與國民之間的財富分配，金融法則主要涉及國民與國民之間的財富分配，無論是貨幣發行、利率調整、資產定價，還是證券交易、信貸投放、匯率變動，均或多或少地涉及國民財富的流轉和分配。然而，在學界頗為吊詭的一個現象是：金融法與收入分配的關系長期以來顯得撲朔迷離，利率、匯率、資本市場定價機制等金融政策工具的收入分配功能未得到應有的提煉和揭示，這方面有深度的研究成果極為匱乏和單薄。與此相對應，國務院2013年批轉的《關于深化收入分配制度改革的若干意見》將再分配調節機制的“主要手段”定位于稅收、社會保障和轉移支付，對財稅政策工具進行了不厭其煩的制度設計性規定，卻對金融政策工具的再分配調節功能只字未提。這難免讓人追問：金融政策工具難道在收入分配改革中可有可無？政策制定者是有意而為還是無心之過？如何發掘金融法被遺忘的知識傳統？如何回歸金融法的常識進而“從常識走向共識”？在收入分配改革的恢宏社會背景下，我們不能對金融法的利益再分配功能充耳不聞，更不能對金融政策工具的收入分配調整功能視而不見，這就需要撥開遮蔽真實的迷霧，尋找金融政策工具這一收入分配改革關鍵詞遭到忽視的法律誘因。

現代法學李安安：收入分配改革中的金融政策工具及其法律配置任何政策工具的制定總會有特定的政策意圖，這種政策意圖直接限定了政策工具的價值取向與作用空間。在訓詁意義上，金融就是資金融通，即由資金融通的工具、機構、市場和制度等構成要素相互作用而構成的有機系統[2]，其實質是以貨幣為對象進行的信用交易活動。資金融通必須以安全為前提，以效率為保障，金融政策工具的設定與運行不能脫離這一基本的邏輯前提。以央行的貨幣政策工具為例，無論是貨幣政策工具的多重目標論（認為貨幣政策目標包括物價穩定、經濟增長、充分就業和國際收支平衡等），還是單一目標論（認為貨幣政策目標是穩定貨幣幣值），莫不是對安全和效率的強調。作為對金融政策工具進行確認的法律規范，金融法在價值取向方面同樣是以效率和安全為中心而進行制度展開的，它強調的是貨幣供應的有效性、信貸流向的暢通性和國民經濟運行的穩健性。如《商業銀行法》明確將商業銀行的業務經營原則限定為安全性原則、流動性原則和營利性原則，其對公平性價值的關注嚴重不足，直接弱化了利率和信貸兩種金融政策工具的收入分配功能。事實上，整個金融法在價值范式方面都是以安全與效率為中心進行建構的，因為通過考察金融法治亂循環的發展史，不難發現立法者總是在金融效率與金融安全之間進行徘徊，不是強化安全就是放松管制，不是加強監管就是推行金融自由化。由此可以看出，金融法價值目標體系的演變過程就是一個在鋼絲上行走并尋求平衡的過程：鋼絲的一邊是金融效率，另一邊則是金融安全。然而，達致“鋼絲上的平衡”絕非易事，因為這種平衡既要確保金融效率與金融安全形成有序的“范式競爭”，促進它們之間的適時替代與良性互動，又能提升金融法制的規范彈性與應有活力。正是由于這種平衡不易達成，金融法的價值目標時常陷入“安全至上”或“效率優先”的觀念誤區，金融法的制度設計也難免偏離金融公平的價值軌道，陷入“行政主導、營利至上、管制中心”的制度窠臼[3]。置于金融效率與金融安全的價值立場下，金融法的經濟性功能凸顯而社會性功能式微，金融政策工具相應地只關注金融效率的提升和金融秩序的維護，而不關注社會財富分配的調節與金融資源配置的優化。在社會轉型的時代背景下，金融政策工具對安全或效率的過度吹捧和對公平的嚴重漠視，成為貧富懸殊、兩極分化等分配問題潛滋暗長的一個重要誘因，進而導致社會陷入斷裂與失衡的“現代化陷阱”之中難以自拔。endprint

另外一個可能的法律誘因在于，金融法的傳統知識譜系故步自封，畫地為牢，未能通過“知識遷移”的方式進行知識更新和制度重構，進而壓縮了金融政策工具收入分配功能的制度空間。一般認為，金融法是調整金融調控關系、金融監管關系和金融交易關系的法律規范的總和[4]，而無論是金融調控、金融監管還是金融交易，都是金融學的基本概念范疇，這決定了金融法與金融學之間存在難以割舍的關系，二者在知識譜系方面具有互通性。然而長期以來，傳統的金融法研究偏重于概念法學、注釋法學和解釋法學，傳統的金融學研究偏重于金融資產定價和金融市場均衡分析，兩者長期處于割裂狀態，未能通過合作來解決金融改革與發展中的結構性難題。事實上，金融學對收入分配問題的關注由來已久，并取得了突破性進展。如Greenwood 和Jovanovic研究了經濟增長、金融發展和收入分配三者之間的關系，得出的結論是金融發展在一國經濟發展的初期會擴大收入差距，但從長期來看會縮小收入差距，即金融發展和收入分配的關系服從“庫茲涅茨倒U形曲線”的軌跡[5]。Galor和Zeira等學者的研究表明，不完善的信貸市場會加劇收入分配鴻溝，完善的信貸市場則會使窮人得到融資服務，減弱門檻效應，進而降低貧富差距[6]。Aghion和Bolton從利率的角度探討了收入分配問題，在資本邊際生產率遞減的假定條件下，富人成為貸款人，窮人成為借款人，但利率會隨著富人財富的積累而下降，收入分配將逐漸收斂于穩定的平等狀態[7]。進入21世紀后，由于貧困及公平問題日益成為世界各國普遍關心的話題，有關金融發展改善收入分配及減緩貧困的研究變得越來越重要，該研究領域已成為國外金融發展理論的一個前沿[8]。令人遺憾的是，面對金融學針對收入分配的研究熱潮，金融法未能進行及時回應與跟進，以至于在化解收入分配的時代難題面前，金融學者異常活躍，金融法學者則顯得曲高和寡，話語權極為孱弱，參與性嚴重不足，難以對公共政策的制定施加影響。這固然與“經濟學家敏感、法學家穩重”的精神氣質有關，但也反映出金融法傳統思維模式的諸多弊病，如偏好文義而忽視語境，偏好學科建制而忽視學科互涉，偏好知識固化而忽視創造性轉化，偏好“對策法學”而忽視“思想試驗”，偏好規范主義進路而忽視功能主義進路等。思維模式的局限性鉗制了金融法知識的生產與進化，在解決包括收入分配在內的社會難題時，導致金融法在制度資源和知識儲備方面明顯不足，進而減損了其時代適應性品格。

在上述兩個方面的作用下，金融政策工具在收入分配改革的視野中漸行漸遠，成為一個被忽視的關鍵詞。重拾這個關鍵詞，需要打破“安全至上”或“效率優先”的觀念誤區，在金融法的價值追求中導入金融公平的價值理念，扭轉失衡的金融利益分配結構，彌合斷裂的金融資源配置模式，重振金融法的社會性功能。值得期待的是，隨著法律金融學（Law and Finance）的興起，金融法與金融學正在從割裂走向聯姻法律金融學主要研究法律與金融的關系、金融法的經濟結構、證券權利的產生與運作機理、金融秩序的演進以及金融市場和金融組織的治理結構等前沿問題， 可把它看作是法律經濟學理論研究在金融領域的應用和延伸。（參見： LLSV. Law and Finance[J]. Journal of Political Economy， 1998， （106）： 1113-1155.），金融法有望借助金融學的知識范式在收入分配中發揮更大的作用，金融政策工具的收入分配功能也有望得到進一步拓展。對于深陷收入分配改革泥淖中的我國而言，一個相當緊迫的課題就是厘清金融政策工具收入分配功能的具體面向，審視其功能異化的現實圖景，進而采取有針對性的因應之策。

二、金融政策工具收入分配功能的展開及其在中國的異化如果將收入分配劃分為初次分配（市場分配）、再分配（政府分配）和第三次分配（慈善捐贈）的話，金融政策工具的收入分配功能具有初次分配與再分配的雙重屬性，市場之手與政府之手錯綜復雜地交織在一起。其中，政府利用利率、匯率等政策工具對國民財富進行的再次調整屬于經濟法再分配功能的特定表現形式，其秉持的價值理念在于：既承認和充分維護個體正當的效率和公平，又不至于因個體損害社會公眾、公共和總體的效率和公平，從而實現真正的和更高層次的社會公平正義[9]。由于金融政策工具種類繁多，不同的金融政策工具所具備的收入分配功能各有側重，所以本文無意也不可能就所有金融政策工具的收入分配功能加以面面俱到式的展開，而是選取利率、匯率、信貸、資本市場定價機制這幾種具有代表性的金融政策工具進行管中窺豹式的評述。

（一）利率的收入分配功能及其異化

利率作為資金使用的價格，是金融市場的核心與最活躍的要素。在市場經濟條件下，利率的變動往往“牽一發而動全身”，對金融資源配置會產生異常靈敏的影響，進而會對收入分配格局帶來顯著變化。之所以強調“在市場經濟條件下”，是因為只有實現了利率市場化，市場供求關系決定的利率傳導機制才能暢通，而在嚴苛的利率管制條件下，利率對金融資源配置和收入分配的作用機制往往被嚴重扭曲。利率市場化對收入分配的影響途徑主要分為三類：存款利息、資產價格和勞動收入[10]。以存款利息為例，由于利率市場化加劇了銀行間競爭，商業銀行必然會提高存款利率以吸收存款，中低收入居民作為主要的存款來源自然會獲取更多的存款利息收入。與此同時，存款利率的提高會對股票及房地產價格有一定程度的負面影響，但由于股票及房地產主要為高收入者擁有，因此利率市場化對于資產價格的影響將主要由高收入者承擔，這對于縮小貧富差距不無裨益。近年來，雖然我國加快了利率市場化改革步伐，但現行的金融資金價格在很大程度上仍帶有強烈的管制色彩，資金價格管制與商品價格市場化構成了尖銳矛盾，也與利率市場化的法律意蘊背道而馳。利率市場化的法律意蘊在于：在完善金融法制和市場主體依法建立現代企業制度及相應的法人治理結構的基礎上，依托金融市場形成利率，建構中央銀行與金融機構間的間接調控關系、金融機構與客戶間的平等自愿交易關系和金融機構相互間的平等有序競爭關系。（參見：朱大旗， 沈小旭. 論利率市場化的法律意蘊[J].法學家， 2004， （2）：86-90.）正如有學者所言，我國現行法確定的利率管制規則對保護消費者而言上限過高，對企業而言又造成了無謂的負擔[11]。在政府的刻意安排下，我國長期實行壓低存款利率、抬高貸款利率的政策，形成了嚴重的“利率倒掛”即負利率問題。據統計，我國銀行1年期定期存款實際利率水平于2004年第1季度開始進入負利率狀態，這種情況一直延續到2005年第3季度，2005年第4季度為零利率，2006年各季度的存款利率雖然為正，但一直處于低位，2007年第1季度重新進入負實際利率狀態[12]。持續多年的負利率和居高不下的利差使得中低收入者的存款財富源源不斷地補貼著商業銀行，催生出“銀行暴利”等敏感的社會問題，其本質是將社會公眾的財富集中給了少數人，變相剝奪了低收入者的財富，加劇了社會財富的兩極分化。endprint

（二）匯率的收入分配功能及其異化

與利率的收入分配效應相比，匯率的收入分配效應涉及財富的跨國流動。匯率對收入分配的影響途徑較為多樣，如通過進出口貿易影響收入分配、通過國際資本流量影響收入分配、通過財富效應影響收入分配等。在出口貿易方面，匯率上升意味著以外幣表示的出口產品價格提高，弱化本國產品的國際市場競爭力，從而導致本國出口數量降低，進而影響勞動者收入。在國際資本流量方面，匯率升值意味著國際資本進入本國的門檻抬高，迫使資本流向那些經濟發展水平高、外商投資存量高的國家和地區，進而拉大國家間的收入分配差距。在財富效應方面，匯率上升意味著進口商品價格的降低，人們持有的財富具有一種增加的效應，增加的財富將會使人們增加許多方面的支出，這種財富效應的大小主要取決于一國的外貿依存度、現有產業結構、國民收入水平，而其影響的程度則取決于現有的收入分配狀況及一國的消費心理[13]。在我國，自從2005年7月21日中國人民銀行開始實行以市場供求為基礎、參考一攬子貨幣進行調節、有管理的浮動匯率制度以來，人民幣匯率不斷攀升。2006年5月15日，人民幣對美元匯率中間價突破8：1的心理關口。2010年9月10日，人民幣對美元匯率中間價為6.76：1，創歷史新高。2013年10月24日，人民幣對美元即期匯率達到6.0808，離人民幣匯率的“5時代”只有一步之遙[14]。人民幣匯率持續多年升值已經對收入分配差距拉大起到了推波助瀾的作用：一方面，由于我國農產品市場價格已經比較充分地和國際市場價格接軌，人民幣升值將會造成我國農產品按市場價格的收入下降，從而造成我國農民的收入下降；另一方面，一旦農民的收入下降，農民進城務工的動機將變得更加強烈，數量更多的農村勞動力將涌入城市，非熟練勞動力供給的忽然上升，將導致城市非熟練勞動力工人工資的下降[15]。由此可以看出，人民幣匯率變動不僅是一種宏觀經濟政策，也是一種傾斜性的收入分配政策，如何遏制人民幣匯率升值對收入分配的惡化效應，已成為擺在國人面前的一道嚴峻課題。

（三）信貸的收入分配功能及其異化

信貸作為一種稀缺的金融資源，其配置狀況對收入分配有著直接影響，既可能擴大財富不平等狀況，也可能縮小財富不平等的差距[16]。從理論上講，窮人的邊際資本收益高于富人的邊際資本收益，富人借錢給窮人是理性的優化選擇。但在現實生活中，由于信貸約束和缺乏信用擔保的道德風險，窮人借到錢往往是不可能的。如果政府出面對資本進行再分配以克服市場失靈，就可以達到信貸市場沒有信貸約束的相同效果，實現公平與效率的雙贏[17]。實踐也反復證明，信貸是幫助貧困及低收入群體走上脫貧致富之路的重要工具，信貸權的賦予可以幫助社會弱勢群體實現從生存到發展“驚人的一躍”。因此，信貸資源的配置應秉持公平和人權的價值理念，對弱勢群體進行信貸權利的傾斜性配置，以實現分配正義與矯正正義的統一，舒爾茨的“窮人經濟學”理論、羅爾斯的正義理論以及阿瑪蒂亞·森的“權利貧困”理論已經對此進行了深刻闡釋[18]。在我國，信貸資源的配置長期以來存在偏好城市忽視農村、偏好國有企業忽視民營企業、偏好大企業忽視中小企業的制度頑疾，衍生出農村資金饑渴、民營企業萎縮、中小企業融資難等社會問題，使得本已嚴峻的收入分配差距雪上加霜。具體而言，信貸制度對收入分配的影響主要體現在：利率的制度安排造成信貸市場“嫌貧愛富”、信用制度不健全導致小額信貸的放貸成本虛高不下、政府對小額信貸的不當干預扭曲了信貸投向、貸款數額管理降低了小額信貸的有效需求、存貸掛鉤抑制了農村信貸的發展、抵押或擔保的貸款制度將貧困群體排除在放貸范圍之外[19]。由于路徑依賴的影響，信貸制度的不完善可能使低收入群體的初始稟賦得不到有效改善，進而陷入“貧困的惡性循環”，現實中的“貧者愈貧、富者愈富”現象已經對此進行了生動揭示。

（四）資本市場定價機制的收入分配功能及其異化

作為推動制度變遷的重要動力，資本市場不僅是上市公司融資的場所，還是權利交易的場所，其與收入分配之間存在緊密關系。正如有學者指出的那樣，良好的資本市場不僅可以促進經濟增長，而且可以縮小收入分配差距，實現增長與公平的雙贏[20]。當然，這一論斷成立的前提是資本市場具有公開、透明、高效和市場化的定價機制，因為只有在市場公平競爭的基礎上形成公正合理的證券價格，才能有效指導增量金融資源的分配和存量金融資源的調整，進而使金融資源真正流向業績優良、成長性好的公司，也只有在公開、透明、高效和市場化的定價機制保障下，內幕交易、操縱市場、欺詐客戶等市場不法行為才能得到有效遏制，投資者才能從資本市場中獲得更多的財產性收入。相反，如果資本市場的定價機制不公開、缺乏透明度且沒有實現市場化，則投資者的財產權利非但不能保全，還有可能誘發大面積的金融風險。如有學者認為，出現次貸危機的一個重要原因就是金融衍生品的價格難以確定，進而導致風險的擴散和蔓延[21]。在“新興加轉軌”的我國資本市場，由于公開、透明、高效和市場化的定價機制遠未形成，資本市場成為中小投資者資金流失的重要場所，資產定價泡沫成為解釋我國收入分配差距擴大和貧富懸殊程度擴大的一大線索[22]。以股票定價為例，現實中的股票交易價格與公司治理、經營業績和內在價值存在較大程度的背離，推動股價上揚的不是公司實實在在的經營成果和成長性，而是莊家精心炮制的各種“概念”和“題材”。在這樣的定價機制下，上市公司成了大股東的“提款機”，廣大中小投資者卻難以分享實際利益。如在2010年，A股漲幅全球倒數第三，但IPO募集資金量卻創下了全球最高，創業板年產億萬富豪近500位，被稱為“造福機器”。調查顯示，在股市中賺錢的投資者不足20%，近70%的投資者虧錢，七成投資者虧錢的現實與IPO發行市盈率虛高不下有莫大關系。動輒上百倍的發行市盈率，使得二級市場的投資者成為風險的最終承擔者。每一個新晉億萬富豪的背后，都是成千上萬中小投資者的血淚[23]。可以說，資本市場并沒有成為廣大人民群眾財產性收入的來源渠道，而是蛻變為少部分人資本盛宴的狂歡游樂場。endprint

綜上所述，以利率、匯率、信貸和資本市場定價機制為代表的金融政策工具的收入分配功能在我國遭遇了嚴重的扭曲和異化現象，誘發了金融市場深層次的利益沖突，由此造就的金融不公已成為社會不公的突出表征。如果任由其發展下去，金融政策工具就會徹底淪為少數人剝削多數人的權柄，金融發展的結果是創造一個“壞的社會”而不是“好的社會”。金融資源的不合理分配是“占領華爾街”等抗議活動的主題，但我們不能斷言金融與生俱來就是一個只能容納社會精英的行業，也不能將其視為推動經濟非公平發展的引擎。正如有學者所言，產生財富分配的不公平并非金融體系的頑疾，通過執行公共政策，我們完全可以在避免不平等的前提下享受當代金融帶來的好處，金融業有潛力幫我們塑造一個更和諧、更繁榮和更平等的社會。（參見：羅伯特·席勒. 金融與好的社會[M].束宇，譯. 北京：中信出版社， 2012：273-274.）相反，如果該異化現象得到有效矯治并以此為突破口推動金融公平的法制建設，則非但金融法的社會性功能能夠得到根本彰顯，收入分配改革亦有望開啟新的視窗。正如有學者所言，當收入分配改革在“資本與權力的糾結”中陷入迷惘時，當財稅手段在調節社會財富分配方面表現得差強人意時，將希望寄托于金融法制的變革與再造，是一種選擇的智慧[24]。下文以金融政策工具的法律配置為中心，對這種金融法制變革與再造的理論基礎和制度路徑進行展開。

三、金融政策工具的法律配置：理念、方法與制度的多元塑造伴隨著法律在社會中的作用不斷顯現和強化，法律作為社會利益和矛盾的調整手段，愈發得到人們和社會的關注和重視。作為社會利益的協調器，法律最大的功效便在于其通過權利義務機制的運行，使不同社會利益主體的利益沖突通過法律的方式得以協調和緩解[25]。法律對金融政策工具的調整過程，實質上是公共規制工具的選擇過程，其務實的理性選擇與科學的組合配置有助于規制制度的有效實施，但規制工具的不當或錯誤使用會誘發規制失靈并加劇規制困境。發揮金融政策工具在收入分配改革中的積極作用，需要設定合理的法律配置理念，選擇有效的法律配置方法，確立恰當的法律配置制度。

（一）金融政策工具的法律配置必須以權利配置為中心

金融政策工具收入分配功能的異化意味著其淪為了“恃強凌弱”的幫兇和“劫貧濟富”的工具，由此產生了金融不平等問題。從法律的視角來看，金融不平等實質上是權利的配置和運行的不平等，弱勢群體金融資源的匱乏實質上是權利的貧困，而在當下這個“走向權利的時代”，權利的配置是否公平是考量政策正當性與合法性的基本前提。所以，金融政策工具的法律配置必須以權利配置為中心，體現出對社會弱勢群體的傾斜性保護，并通過“法律賦權”（legal empowerment）理念的引入豐富其權利選擇的自由空間，進而以其享有的實質自由來看待和實現發展[26]。構筑金融政策工具與收入分配的良性互動關系，至少需要對信貸權、融資權和財產權這三種權利形態進行合理配置，以這三種權利為立足點，對社會弱勢群體加以關懷和保護，不僅是人類特有的道德法則，也是制度理性的重要體現。

信貸權是指社會弱勢群體為滿足基本的生存和發展需要而依法獲得國家扶助性貸款的權利。對于弱勢群體而言，信貸權既有生存權的屬性，也有發展權的屬性，體現出鮮明的人權色彩。誠如孟加拉鄉村銀行創始人尤努斯教授所言：“貸款是窮人的權利，應該作為一項基本人權被加以促進，小額貸款至少可以讓許多窮人擺脫貧困、減輕貧困。”[27]信貸權并不是基于意思自治原則產生的契約性權利，而是國家基于克服市場失靈之需要賦予社會弱勢群體的一種權利，這種權利意味著社會弱勢群體享有“免于匱乏的自由”，國家應當承擔起保障社會弱勢群體享受基本金融服務的責任。在20世紀30年代經濟大蕭條時期，美國總統富蘭克林·羅斯福在就職演說中把舊“四大自由”改成了新“四大自由”——言論自由、信仰自由、免于匱乏的自由和免于恐懼的自由。“免于匱乏”的觀念是對自由放任的思想基礎——社會達爾文主義的一次重大修正，公民享有“免于匱乏的自由”意味著擺脫貧窮不再是個人的行為，政府應該承擔起保障人們免于貧困的責任。（參見：汪習根. 免于貧困的權利及其法律保障機制[J].法學研究， 2012， （1）：194-208.）信貸權的法律配置，需要國家動用“有形之手”培育小額信貸市場，扶持社區銀行、村鎮銀行、小額貸款公司等信貸組織，引導社會資本進入貧困地區，降低農村金融機構的存款準備金率、貼現率、存貸款利率，設立弱勢群體信貸扶持基金等。

融資權包括間接融資權和直接融資權，前者在很大程度上等同于信貸權，后者主要是指中小企業通過資本市場進行融資的權利。目前，在我國信貸政策不斷收縮的背景下，中小企業的間接融資權難以得到保障，同時由于資本市場較高的準入門檻，中小企業的直接融資權亦面臨嚴峻困境。直接融資權的法律配置，需要構建多層次的資本市場，降低創業板和中小企業板的準入門檻，實現新三板的擴容。更為激進的措施是修改《公司法》和《證券法》的相關規定，摒棄改制上市的法律傳統，根據“好項目”而非“好的公司組織形態”配置融資權利，讓有限公司乃至合伙企業等各種企業組織形式可以直接公開發行上市，在公開發行成功之后，直接變更或轉換為股份公司[28]。

財產權是人們通過金融政策工具獲取財產性收入的權利。黨的十七大報告首次提出“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”，金融政策工具在此方面大有作為，如提高存款利率可以提高利息收入，“藏匯于民”的政策有助于提高居民的外匯收入，小額信貸能夠幫助弱勢群體擺脫財產權利的貧困。尤其值得關注的是，資本市場是增加廣大群眾財產性收入的重要平臺，保護投資者因參與資本市場而形成的各類財產權利不僅必要而且正當。資本市場視域下財產權的法律配置，需要進行的制度努力包括：嚴厲打擊內幕交易等不法行為，完善民事賠償機制，強化監管措施，更充分地維護投資者的合法權益；加快發展多層次資本市場和金融創新，豐富債券基金、貨幣基金等基金產品，為投資者提供多元化的投資渠道，支持有條件的企業實施員工持股計劃；健全上市公司治理結構，強化信息披露監管，積極推動優質公司上市，落實上市公司分紅制度，構建和諧的資本市場秩序；不斷改善金融服務，構建收入來源多元化、風險結構異質化、資產存量組合化的理財平臺，為廣大群眾增加財富、擁有更多的財產性收入創造條件。endprint

（二）金融政策工具法律配置的方法選擇

根據不同的標準，金融政策工具的法律配置可以進行類型化區分。如根據配置主體的不同可以分為市場配置和政府配置，根據配置依據的不同可以分為硬法配置和軟法配置，根據配置強度的不同可以分為強制性配置、協商性配置、激勵性配置和指導性配置等。鑒于金融政策工具的復雜性，任何單一的配置方法均難以滿足收入分配改革的制度訴求，唯有借助于組合配置的方法才能實現各種金融政策工具的優勢互補和功能協同，從而解開收入分配的“戈爾迪死結”。所謂金融政策工具的組合配置，就是將利率、匯率等金融政策工具有機地融入市場無形之手與政府有形之手這兩種金融資源配置的主要手段中去，通過金融法（包括金融硬法與金融軟法）來克服市場失靈和規制政府失靈，并注重不同效力的法律規范在金融立法中的搭配與優化。學界對“雙手并用”原理和“兩個失靈”原理進行了深入研究，并將解決“兩個失靈”問題的重任寄托在經濟法身上[29]。按照這種邏輯，似乎通過金融的法律調整，金融政策工具的異化就能夠得到根本矯正，收入分配的難題便可迎刃而解。但現實中的悖論是，金融法法規范的國家性、法邏輯的對抗性和法秩序的強制性時常遭遇水土不服的困境，金融監管機構與全能政府“聯姻”形成的以法控制社會的管理法、與夜警國家聯姻形成的以法控制國家的控權法也頻頻遭遇治理危機。這啟示我們，應打破對金融法剛性治理的盲目迷戀，注重剛性規范與柔性規范之間的優化組合，尤其是要重視金融軟法的資源配置作用。

隨著社會的發展，公共領域中有些問題變得極為復雜，純粹的強制方法往往捉襟見肘或適得其反，柔性的方法或軟規則能夠發揮拾遺補闕的功能，填補強制性規則的法律適用真空。在長期的使用過程中，這些柔性方法或軟規則產生了一定約束力，進化成為所謂的“軟法”，即不能運用國家強制力保證實施的法規范[30]。在國內學術界，以羅豪才教授為代表的公法學者最早開始關注和研究軟法，其提倡的“應當尋求更多協商、可以運用更少強制、能夠實現更高自由”行政法治理念已經深入人心。在金融領域，軟法的存在帶有普遍性，如綱要、章程、規程、守則、示范、指南、意見、建議、行業慣例、公共政策、自律規范、合作規范、專業標準等都屬于軟法范疇，它們對金融資源配置發揮著重要作用，進而會影響金融政策工具的運行。如窗口指導與道義勸告是央行信用調控的重要工具，“穩健的貨幣政策”作為一項公共政策對貨幣供應影響甚巨，超高市盈率定價法作為一種行業慣例導致IPO成為上市公司圈錢的重要工具等。鑒于金融軟法對金融資源配置的重要性，有必要將社會中那些激勵性、協商性、指導性的柔性規范和制度化、規范化、程序化的自治規則納入體制內的監管框架中。以激勵性規范為例，政府在對民間金融監管的過程中，可以采用獎勵、補貼、稅收減免、資金補助等經濟性誘因彈性地促進市場主體按照政府引導的方式進行活動。參見：蔣紅珍. 論比例原則——政府規制工具選擇的司法評價[M].北京：法律出版社， 2010：264；岳彩申. 民間借貸的激勵性法律規制[J].中國社會科學， 2013， （10）：121-139.這種激勵性規制的做法改變了民間金融監管過程中“選擇性執法”與“普遍性違法”的博弈困境，有助于國家資本與社會資本的合理配置，也有望開啟民間金融善治的新時代。再以協商性規范為例，可以賦予商業銀行對利率的定價權和客戶對利率的議價權，這種利率形成機制可以最大限度地發揮利率杠桿的資源配置作用。

（三）金融政策工具法律配置的制度設計

在明確了以權利配置為中心的金融政策工具法律配置理念和以組合配置為主線的金融政策工具法律配置方法之后，具體制度的設計問題便凸顯出來。這種制度設計既不能太保守，又不能過于超前，應是在契合轉型時期收入分配改革實踐訴求基礎上的開放、務實和理性選擇。針對利率、匯率、信貸和資本市場定價機制收入分配功能的異化問題，本文在此提出四點回應性的建議：

首先，加快利率市場化改革步伐，適時取消存款利率管制。我國的利率市場化改革，走的是一條漸進性變革路徑，如1996年放開銀行間同業拆借利率、1998年擴大貸款利率浮動區間、1999年嘗試大額長期存款利率市場化、2000年積極推進境內外幣利率市場化、2002年實現中外銀行外幣利率政策公平、2003年放開多個外幣小額存款利率管理、2004年再次擴大貸款利率浮動區間并允許存款利率下浮、2012年降低貸款利率浮動下限。尤其值得一提的是，中國人民銀行決定自2013年7月20日起全面放開金融機構貸款利率管制，取消金融機構貸款利率0.7倍的下限，由金融機構根據商業原則自主確定貸款利率水平，取消票據貼現利率管制，對農村信用社貸款利率不再設立上限。這次改革雖然沒有涉及存款利率市場化，但不失為我國利率市場化改革的里程碑事件。從國際上的成功經驗看，放開存款利率管制是利率市場化改革進程中最為關鍵、風險最大的階段，需要根據各項基礎條件的成熟程度分步實施、有序推進。在后續的改革中，應當為存款利率市場化創造條件和培育環境，如逐步建構中央銀行與金融機構間的間接調控關系、金融機構與客戶間的平等自愿交易關系和金融機構相互間的平等有序競爭關系，分步實施動態監管與效果監管相配套、包容性監管[31]與審慎監管相融合、自律監管與他律監管相統一的利率監管框架，適時取消存款利率的上限管制。取消利率管制以后，金融市場的資金價格、風險和其他因素才能匹配，進而達到整個經濟體金融資源的最理想配置狀態，困擾收入分配制度改革多年的“利率倒掛”和“國富民窮”現象也會自動退出歷史舞臺。

其次，推進人民幣匯率市場化形成機制改革，遏制人民幣升值造成的財富損耗效應。改革開放以來，我國積累了巨大的外匯財富，外匯儲備規模持續多年居世界第一。但按照現行人民幣匯率的管制邏輯，外匯財富并沒有使國內民眾受益，反而是將國內財富源源不斷地輸送到了國外，尤其是美國手中，這是因為：一方面，我國通過低估人民幣向美國等發達國家輸送廉價商品；另一方面，又把出口所得的收入以外匯儲備資產的形式投到美國的金融市場，向美國提供廉價的資金，從而使美國可以將其利率保持在低水平之上。這意味著，美國既消費了我國的廉價產品又使用了我國的廉價資金，而我國的國民卻幾乎沒有享受到外匯財富的福利。要改變這種悖論，需要對人民幣匯率政策進行重大調整，包括從貿易導向轉向市場導向、從偏向對國內生產者的保護轉向同時強調對消費者的保護、從注重人民幣均衡匯率的計算轉向著眼于創造能形成均衡匯率的市場機制、從制度變革及經濟轉型的角度看待中國實行浮動匯率制度的問題等[32]。遏制人民幣升值對國民財富的損耗，根本解決之道在于將中國人民銀行的居民儲蓄管理功能與貨幣政策實施功能分離，具體思路有兩種：一是從外匯儲備中分離出“財政儲備”，由財政部門作為國民儲蓄的管理者，為國民管理海外資產[33]；二是從外匯儲備中分離出“國民儲備”，讓國民管理自己的海外資產，實現“藏匯于民”。從現實可操作性來講，“國民儲備”更為可行，宜成為制度努力的方向。外匯儲備財富轉化為國民財富的途徑很多，如可以考慮建立行業創業發展基金、社會事業發展基金、財政轉移支付專項基金等，尤其是在“人口老齡化”和“養老金缺口”的時代背景下，應當從外匯儲備中剝離出一部分資產，用來建立主權財富養老基金，以有效規避隱性債務風險，實現財富分配的代際公平。endprint

再次，拓展小額信貸（microcredit）與微型金融（microfinance）的融資渠道，滿足社會弱勢群體基本金融服務的需要。小額信貸是運用有效的抵押替代方式向微型企業主或潛在的微型企業主發放和回收短期流動資金貸款的一種信貸方法。微型金融則是為貧困人口和低收入者提供包括貸款、儲蓄、保險、匯款、轉賬等在內的各種金融服務。從制度變遷的角度看，小額信貸與微型金融的延伸和發展構成了普惠金融體系（inclusive financial system）或“全民金融”（finance for all）。參見：United Nations Development Programme， Building Inclusive Financial Sectors for Development， 2006； Brigit Helms， Access for All-Build Inclusive Financial Systems， Published by CGAP， The World Bank， 2006； Asli Demirgü-Kunt，Thorsten Beck， Patrick Honohan， Finance for All： Policies and Pitfalls in Expanding Access， World Bank Publications， 2008.小額信貸與微型金融既是一種扶貧方式，又是一種金融服務創新，其在國外的成功實踐證明它們在改善社會弱勢群體境遇方面具有強大的功用，對于改善城鄉之間、不同地區之間以及不同階層之間的收入分配具有重要意義。在我國發展小額信貸與微型金融，需要在治理結構等方面完善政府的幫扶體系、推進現有金融機構的服務與產品下移、加大財稅政策的支持力度，但當務之急是解決融資問題。當前，我國既存在福利主義的小額信貸與微型金融，也存在制度主義的小額信貸與微型金融[34]，其中，以扶貧為主要目標的微型金融組織的資金來源多數是政府專項資金和國內外非營利組織的援助，可持續性和推廣價值還有待觀察；以商業化為導向的新型農村金融機構和小額貸款公司普遍存在資金規模小的情況，小額貸款公司“只貸不存”的特點限制了其提供全面微型金融服務的能力。因此，建立多層次的資金來源，通過財政、稅收、金融政策，建立扶持微觀金融發展的長效機制勢在必行，也只有在解決了融資問題之后，小額信貸與微型金融改善收入分配的功能才能有效發揮。

最后，重塑資本市場的功能定位，打造公開、透明、高效和市場化的資產定價機制。前文已經指出，不合理的定價機制加劇了社會財富分配的不公，也使得資本市場的價格發現功能嚴重扭曲。產生這一問題的根源在于資本市場的功能定位存在偏差，即過于倚重經濟功能而忽視社會功能。重塑資本市場的功能定位，需要實現幾個轉變：一是由對經濟功能的過分倚重轉向經濟功能與社會功能的有效兼顧；二是由對企業融資功能的倚重向權利交易功能的回歸；三是由對行政治理的倚重轉向對價格市場發現功能的發掘[35]。在過去，資產定價泡沫的泛濫是導致資本市場價格發現功能形同虛設的主要誘因，新股發行環節更是重災區。2012年4月，證監會公布了《關于進一步深化新股發行體制改革的指導意見》，對新股發行定價機制進行了重大改革，主要措施包括：擴大詢價對象范圍；提高向網下投資者配售股份的比例，建立網下向網上回撥機制；促進詢價機構審慎定價；加強對詢價、定價過程的監管；引入獨立第三方對擬上市公司的信息披露進行風險評析。應該說，這些改革措施已經相當完善，不存在制度性缺陷和方向性問題，如果能夠在實踐中得到貫徹落實，我國資本市場的股票定價機制將呈現出全新局面。從長遠來看，我國資本市場有望成為全球金融創新的最佳試驗場所，因此必須未雨綢繆地構筑金融衍生品定價的規制體系。金融衍生品發展的初衷是為了控制和轉移金融風險，卻在事實上演變為金融危機的導火索，這主要源于金融衍生品定價遵循無套利均衡的假設，僅把標的金融資產價格作為一個外生變量，而不考慮行為主體的偏好以及真實的交易關系。強化對金融衍生品定價的法律規制，需要從強制信息披露、信用評級監管、投資者保護、會計準則、定價法律責任等方面采取有針對性的措施。金融衍生品定價是一個極為復雜的經濟和法律問題，筆者擬另行撰文研究，在此不再展開。

四、結語長期以來，面對收入分配改革的時代難題，經濟法學界習慣于將關注的目光投射到財稅法之上，有意無意地忽略金融法的功效，金融政策工具也淪為一個被忽略的關鍵詞。在社會轉型時期的當下，重拾這一關鍵詞，矯正失衡的利益格局，修補斷裂的社會結構，發掘金融法的利益再分配功能，已經刻不容緩。古人云：“工欲善其事，必先利其器”，希冀本文所探討的金融政策工具能夠為收入分配改革提供一把“利器”。有理由相信，金融法制的變革與再造將為收入分配改革提供新的突破口，也只有在充分發掘了金融法的利益調整功能之后，經濟法才算是名副其實的“利益資源和權利的再分配之法”。ML

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