中國行政倫理法制化：困境、態(tài)勢與對策趨向

歐崇亞 潘達(dá)康

摘要：行政倫理法是行政倫理的基石，既是具象式的規(guī)范，也是符號系統(tǒng)與理想主張。本文通過現(xiàn)有的困境分析，概括爭議的焦點，據(jù)此提出未來中國的法制化趨向與對策。

關(guān)鍵詞：行政 ?倫理 ?法制

20世紀(jì)80年代，美國公共行政學(xué)會（ASPA）掀起行政倫理制度化的爭辯，反射尼克松總統(tǒng)后水門（post-

Watergate）時期的大眾關(guān)注。專業(yè)組織也產(chǎn)生倫理法典興起之趨勢，公共行政在倫理及道德議題上學(xué)術(shù)之風(fēng)日盛。基于行政專業(yè)化及對于公務(wù)員正式責(zé)任和行為標(biāo)準(zhǔn)的要求，促使行政倫理法制化之趨勢，已是不爭事實。

1 行政倫理法制化之困境

歐美發(fā)達(dá)國家，均已形成較為系統(tǒng)而完備的行政倫理法制，且研究明顯領(lǐng)先發(fā)展中國家。

1.1 現(xiàn)況

隨著改革開放的逐漸深入以及社會轉(zhuǎn)型期的過渡，公務(wù)員的行政倫理出現(xiàn)了一些問題。在公務(wù)員中出現(xiàn)了行政倫理失范的現(xiàn)象。這些問題的出現(xiàn)嚴(yán)重影響了中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，損害了政府的形象，給社會造成了很大的消極影響。中國行政倫理法制化進(jìn)程也在逐步探索中前進(jìn)。1952 年，政務(wù)院通過了《中華人民共和國懲治貪污條例》，這是新中國成立后第一部系統(tǒng)的反貪污法律文件。改革開放以來，公務(wù)員職業(yè)道德法制化進(jìn)程加快。1997 年，頒發(fā)《中國共產(chǎn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》，詳盡規(guī)范黨員干部的廉潔從政，乃是中國第一個較為系統(tǒng)的準(zhǔn)則。2005 年，又制定《中華人民共和國公務(wù)員法》。因此，行政倫理法制化在中國并非新的概念。隨著整體社會變遷所衍生層出不窮的政府貪腐問題，論者應(yīng)當(dāng)學(xué)理與實踐之關(guān)聯(lián)，必須重新檢視之。

1.2 破題

當(dāng)前，中國已有多部法律、規(guī)章、文件等涉及到公務(wù)員行政倫理，如上述之《中華人民共和國公務(wù)員法》就對公務(wù)員的權(quán)利、義務(wù)做出了規(guī)定。《公務(wù)員行為規(guī)范》、《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上的領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》等，雖然直接或間接與公務(wù)員的行政倫理建設(shè)相關(guān)，但這些制度多數(shù)是政府條例和黨內(nèi)制度，不僅法律效力不足，而且實踐中操作性也不強(qiáng)。

此外，對于公務(wù)員行政倫理，學(xué)界與實務(wù)界唯一的共識是：行政倫理極其重要！然而，公務(wù)員行政倫理應(yīng)如何開展？要功能為何？至今日仍沒有共識。長期以來，中國公務(wù)員行政倫理的發(fā)展一直處于缺乏共同參考架構(gòu)，與政出多門卻無法有效整合的窘境;其中最重要的因素是缺乏法制化架構(gòu)用以引導(dǎo)和實踐行政倫理。

2 行政倫理法制化爭議簡述

1983年，Chandler在《美國公共行政道德推理的問題》指出，即以行政倫理制度化為例，檢視各種贊成及反對的原因，突顯實施行政倫理制度化的困難所在。

2.1 贊同方

采認(rèn)同觀點者，是因行政倫理制度化有以下的功能：

①認(rèn)可民主的道德品格;

②彰顯自治觀念;

③為公眾期望提供象征性的基礎(chǔ);

④激勵公共服務(wù)中的道德行為;

⑤為員工提供保護(hù)傘;

⑥促進(jìn)工作場所的倫理問題合法化，并為之提供參考架構(gòu)。

行政倫理學(xué)者Terry Cooper，亦論述了贊成行政倫理制度化的理由。首先，倫理法制化能凸顯理想、規(guī)范及義務(wù)。簡言之，倫理法設(shè)定最小化之道德，倫理法傾向普遍性及廣泛性，可提供澄清及內(nèi)化專業(yè)組織價值的機(jī)制。

2.2 反對方

否定方認(rèn)為行政倫理制度化：

①缺乏實用性，因為它們不是過于模糊（激勵性的守則），就是太過具體（法規(guī)性的守則）;

②包含過多自相矛盾的因素，且相互間缺乏優(yōu)位性的適用標(biāo)準(zhǔn);

③助長了官方文過飾非（或似是而非）的現(xiàn)象以及公眾的犬儒主義，即認(rèn)為這些準(zhǔn)則無法付諸實踐，只能形成預(yù)先防范作用;

④為了洗脫組織在培育倫理行為方面所應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)，只關(guān)注雇員對雇主的義務(wù);

⑤過于強(qiáng)調(diào)硬性禁令（剝奪權(quán)利）的行為;忽略軟性教化（開處方）的行為。

其次，反對行政倫理制度化的理由在于當(dāng)需要倫理指引時，倫理法常太含糊、抽象及不切實際，難以適用于個別狀況。行政倫理法的用語有時高不勝寒高且解釋空間過于廣泛，且也無法將倫理法訂的太僵化及過于實際，以避免潛在的分裂及沖突。在許多情況下，倫理法常淪為墻壁上優(yōu)雅的裝飾品，偶爾在典禮中引用，但從未認(rèn)真地用于評估成員的行為。因為欠缺實際運作的結(jié)構(gòu)及程序，此種外部控制的形式太過薄弱。

以Anthony Downs所謂的“反控制的律則”為例，當(dāng)行政或高階主管越想控制部屬的行為，部屬越會挖空心思去逃避或反制此一作為。其結(jié)果有二：一系為了確保行政的課責(zé)，越需增用行政人員，另一系行政人員越多，越須成立另一個單位以為控制之用;所以，擬想控制官僚卻往往制造其他官僚，形成官僚控制官僚的循環(huán)結(jié)果。雖然有論者主張，將倫理與立法合并起來并不適當(dāng)：因為一旦通過立法程序成為法律，便不再是倫理問題。但立法的過程可視為一種集體的倫理判斷，是一種最低道德標(biāo)準(zhǔn)。而且，人們透過倫理反省及自我決定，可判斷法律的適用情況。在合法范圍內(nèi)，吾人仍有倫理自主權(quán)決定在不同情形下采取不同手段。美國首度以倫理法來約束公務(wù)人員行為的，系針對Andrew Jackson總統(tǒng)時期的“分贓制”。迄今，以法律處理公務(wù)人員倫理行為的歷史，已有百余年。雖然美國各州所規(guī)范的內(nèi)容不盡相同，但在許多重要議題上仍大同小異，例如對利益沖突的限制、財務(wù)公布的要求、退職受雇的限制;許多州也設(shè)立了倫理委員會負(fù)責(zé)處理這些涉及公務(wù)人員倫理法的問題;等等。

3 中國行政倫理法制化之對策建議

2013年底，公務(wù)員總數(shù)超過717萬人，且不斷上升。這是當(dāng)今世界規(guī)模最龐大、體系層次最復(fù)雜的群體。基于國情實際和未來方向，提出行政倫理法制化的若干對策與建議。

3.1 建立透明性制度文化

公務(wù)員的行政倫理，就是公務(wù)員的職業(yè)道德。后者系指國家公務(wù)員在履行公共權(quán)力、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)過程中所必須遵循的道德責(zé)任與行為規(guī)范。作為特殊的職業(yè)道德，是調(diào)整公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)之間、社會之間、服務(wù)對象之間以及公務(wù)員之間關(guān)系的道德傳統(tǒng)、道德心理、道德品質(zhì)和行為規(guī)范的總和，是公共行政活動的內(nèi)在要求和必然產(chǎn)物。

政府應(yīng)研擬倫理標(biāo)準(zhǔn)，使得組織的專業(yè)人員能夠測量自己的行為、鼓勵糾正錯誤行為以及盡量減少足以導(dǎo)致不道德行為的組織制度環(huán)境。倫理法制化的目的是要激勵倫理行為，以減少貪腐機(jī)會以及降低不適當(dāng)行為之風(fēng)險，從而培養(yǎng)“透明的制度性文化”。以美國為例，無論是醫(yī)師、會計師、工程師、律師、法官和其他的事業(yè)團(tuán)體，皆透過法制化的倫理規(guī)范，來掌握成員的行為。甚至專業(yè)的認(rèn)定，除了要具備專門的技術(shù)、專業(yè)的認(rèn)證、專業(yè)的組織和專業(yè)教育外，專業(yè)倫理亦為其中不可或缺的面向。因此，為落實行政倫理之內(nèi)涵，將行政倫理法制化與統(tǒng)整化，乃是大勢所趨。

3.2 系統(tǒng)性思考行政倫理法制化之建設(shè)

將公務(wù)員倫理細(xì)化并落實到具體的工作細(xì)節(jié)中去。這樣既能夠克服公務(wù)員倫理要求過于抽象化與泛化的不足，又能使公務(wù)員倫理變得實在和可操作。如在2013 年，中共南京市委、市人民政府相繼制訂33個“一律”的倫理守則：領(lǐng)導(dǎo)在市內(nèi)開展各種調(diào)研考察，一律不掛標(biāo)語橫幅、不安排群眾迎送等;禁止工作日中午飲酒、禁止用公款宴請和送禮;禁止安排打前站、不得攔截反映問題的群眾等。其特點在于，一是規(guī)定得詳細(xì)周密，針對性強(qiáng)，具有極強(qiáng)可操作性;二是杜絕了過去各種規(guī)定中常見的“原則上”和“基本上”等模糊話語，一個標(biāo)準(zhǔn)，沒有例外。但是，《公務(wù)員倫理法》也應(yīng)當(dāng)配備專門機(jī)構(gòu)予以保障實施。以美國為例，1978年文官制度改革法架構(gòu)下之公務(wù)員倫理機(jī)關(guān)，包括人事管理局（OPM）、功績制保護(hù)委員會（MSPB）、特別檢察官辦公室（OSC）等機(jī)關(guān)。1989年，國會制定《揭發(fā)不法者保護(hù)法》，加重特別檢察官辦公室保護(hù)揭發(fā)不法公務(wù)員之職責(zé)，并讓其脫離功績制保護(hù)委員會，成為聯(lián)邦行政部門中之獨立機(jī)關(guān)。

借鑒美國等國家的經(jīng)驗，在中國需成立公務(wù)員倫理委員會或者辦公室。同時要確保公務(wù)員倫理管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)化和獨立性。其中，專業(yè)化旨在保障管理機(jī)構(gòu)能夠有足夠的時間與精力有效地規(guī)范公務(wù)員倫理行為。由此可知，行政倫理法制化是一個系統(tǒng)工程，它主要包括公務(wù)員倫理法律化、具體部門公務(wù)員倫理的制度化、獨力化和外部條件保障的優(yōu)化等環(huán)節(jié)和因素。

3.3 行政倫理法制化之具體配套措施

學(xué)者Bowman從倫理法制化之關(guān)鍵要素，說明行政倫理法制化應(yīng)有之內(nèi)容，在實踐過程中可提供參考：

3.3.1 設(shè)立建議機(jī)制和報告管道

如建立一個組織的獨立倫理咨詢委員會，設(shè)立申訴程序，設(shè)立免費的揭弊電話，為確保正當(dāng)程序而提供結(jié)構(gòu)性支持，以及委派監(jiān)察使（ombudsman）等。又如，修訂人員招募、培訓(xùn)以及工作業(yè)績評估程序;在工作說明書中，將任職者對其工作倫理性的確認(rèn)作為考察因素之一;以及揭弊者保護(hù)機(jī)制以防止打擊報復(fù)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

3.3.2 科學(xué)決策、適度推廣

如在員工會議上任命輪值的守護(hù)人，其任務(wù)就是在會上提出倫理問題;或者是在重大決策之前制定倫理影響報告。如在部門內(nèi)張貼守則，也可以在機(jī)構(gòu)的內(nèi)部業(yè)務(wù)通訊和報告刊印出來;在獎勵項目中對典型案例予以承認(rèn)。

3.3.3 階段性的倫理監(jiān)控

進(jìn)行書面審查，對易受打擊報復(fù)的事項進(jìn)行評估，員工訪談，調(diào)查及當(dāng)前機(jī)制評估等，以便對項目的效率進(jìn)行經(jīng)常性評估。

3.3.4 夯實公務(wù)員的教養(yǎng)基礎(chǔ)

Dan Ariely指出，該書中的大多數(shù)之規(guī)范，簡單到就像母親所認(rèn)為一個有教養(yǎng)的人所應(yīng)有的舉止。針對于此，Sweeney法官在書中寫到，“由于我們的（和你們的）母親另有重責(zé)大任，以致于無法在美國每一個法庭現(xiàn)身，所以我提供了這些行為指引”。這也對中國傳統(tǒng)家庭教育提出新的期望和方向。

綜上所述，建構(gòu)行政倫理法制化應(yīng)有之內(nèi)容，在于透過行政倫理法制訂和修訂的機(jī)會，從而使之成為有實效的文件，并將這些倫理法所代表的價值觀納入組織的日常行為習(xí)慣之中，以及確保行政倫理法的實施。

參考文獻(xiàn)：

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