機構改革需要大統籌智慧

劉安慶

“好改的基本改完了，剩下的都是硬骨頭”，這是現實；“共同為改革想招，一起為改革發力”，這是責任。當前，機構改革已處在攻堅期和深水區，帕累托式的理想改革已經難以奏效，必須切中利益關聯的肯綮，用系統思維、整體意識、聯系觀點，用大統籌智慧設計和推進機構改革。

要統籌黨群機構與政府機構的改革。黨的十八屆三中全會《決定》提出：“統籌黨政群機構改革，理順部門職責關系。”黨群部門的改革已經十幾年不提了，給人以黨的機構不能改、不能碰的錯覺。本次改革從頂層設計上用“統籌”一詞，不僅顯示了中央改革的自覺和勇氣，更顯示了中央在下一盤改革的大棋。轉變職能、實施大部門制、嚴格控制機構編制等等，不僅是政府機構改革不可或缺的內容，也是黨群機構改革的應有之義，更是加強和改善黨對各項事業領導的重要途徑。遺憾的是，各級在推進改革中仍未涉及。從實際運行情況看，黨群部門同樣存在機構設置不科學、不合理、職責關系不順和黨政機構重疊、職責交叉等問題，應當與政府機構改革統一謀劃，同步部署，同步推進。

要統籌行政機構與事業機構的改革。一方面，不能把事業當成行政的后路。以前的政府機構改革有單兵推進傾向，就是只改行政不改事業，在思路上過多采取把行政機構改為事業機構的辦法，總結宣傳時，行政機構減少了，改革有成果，但此消彼長，承擔行政職能的事業單位增加了，對于人民群眾來說，“衙門”和“利益集團”一個也沒少。另一方面，不能行政和事業各改各的。這既需要時間、步驟的統一，也需要內容、政策的協調，最好一個方案，一套政策，一體實施。從目前的政府機構改革、事業單位改革來看，仍是當作兩項改革，分別制定方案，分別推進實施。雖然各有不少配套政策，但在兩項改革的關聯環節有關政策卻銜接不起來，統籌推進缺少支撐。

比如在落實事業單位分類改革中關于“對承擔行政職能的事業單位，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構”的要求時，由于“兩不突破”（不突破行政機構限額，不突破行政編制總額）的規定，部門所屬事業單位承擔的行政職能劃歸行政機構好說，但一些獨立承擔行政職能的事業單位，職能劃轉沒有合適的承接機構，又無法直接轉為行政機構，仍將長期存留在事業機構中；由于行政、事業人員流動等政策不配套，即使符合“兩不突破”的要求，職能能夠劃轉，事業單位能夠轉為行政機構，但相關人員轉為行政的路徑卻非常狹窄，大量人員滯留在事業范圍中，這樣就出現了兩個問題：轉化的行政機構，工作誰來干？沒了職責的事業人員，干什么？這不是我們改革想要的結果。再如，現在各地事業編制總額也鎖定了，在管理上與行政編制一樣，地方都無權增加了，下一步是否可以考慮對行政編制特別少的行政區域，在行政和事業編制總額不變的情況下，用核減事業編制以增加行政編制的辦法，解決行政編制特別少的問題？

要統籌因和果兩個方面的改革。不能為了機構改機構，要從邏輯關系上找到機構臃腫的原因。原因是什么？管的太多。這太多的職能中最根本最關鍵的是什么？錢和權。對癥下藥，改革的思路可以是“先減其錢—再減其權—后改機構”。對高層政府部門應先減其錢——把它管的項目經費逐年減少，管的錢少了，“跑部錢進”的就少了。要像壓減行政審批事項一樣，每年壓多少項目經費，要有一個目標要求。這一步最容易，因為管錢的總開關在財政一個部門，減多少，一目了然；現在是基層的事權大于財權，非常缺錢，上邊是財權大于事權，資金大量沉淀在可有可無、弄虛作假的各種項目尤其是政府扶持的產業振興項目、改造項目，造成政府越位、市場扭曲，即使有些項目是以民生名義，但都是間接的，這種花錢浪費驚人，而且大量滋生腐敗。應該把間接民生改為直接民生，減少中間大量的運作環節，把錢以現金或福利卡的形式直接投入到百姓身上，讓百姓花自己的錢、解決自己的民生，這樣花錢才最有效。

比如，用壓減項目省下的錢解決所有60歲以上國民的養老問題。如果這樣，拉動內需就有了物質基礎，結構調整就會順理成章，目前很多社會矛盾、經濟發展問題都能很好解決。只有解決國民社會保障，社會主義才實至名歸。中央黨校周天勇教授有一組數據：2014年上半年全國政府性收入（公共財政7.46萬億，政府性基金2.59萬億，社保費1.7萬億，國企利潤上繳900億）11.85萬億，占上半年GDP26.9萬億的44%，比上年猛增8個百分點。整個國民收入政府拿走了44%，這在全世界也是最高的，但百姓的民生改善卻不成比例，這說明政府替百姓花錢是沒有效率、嚴重浪費的。

次減其權——通過推行權力清單、壓減行政審批事項逐步減少部門職權，特別是微觀經濟的審批權，向市場釋放活力。這一步難度比前一步大，因為一個部門有多少權、每項權力的含金量有多少，只有部門清楚，作為一級政府，只能對部門審批權壓減的數量提要求，而部門往往會玩文字游戲，把無關緊要的審批權取消，把含金量高的審批權保留；或者把壓減的子項目數量說成審批權壓縮數量。后改機構——改機構和人最難，但減了錢、減了權的機構，讓人留戀的東西不多了，再改機構和人也容易。而在“飯碗”含金量很高的情況下搞機構改革，比虎口奪食、與虎謀皮都難。

要統籌上和下兩個層面的改革。從改革順序上講，應先上后下。“下改上不改、改了也白改，上改下不改、不改也得改。”從這次衛生與計生兩個部門的合并看，只要上邊合了，下邊誰也擋不住，誰也沒有變通的，因為這是大局與大勢，誰也沒有不改革的借口。如果下改上不改，改革政策及其落實就具有了極大的彈性空間，是否真改了，是否有真效果，都會成為疑問，甚至成為既得利益者鞏固舊利益、尋租新利益的借口。從機構編制的精減上講，應該壓上保下。隨著行政審批事項的壓減、下放以及服務重心的下移，必須建立編制與職能協調轉移的標準和機制，推動編制資源向基層和一線傾斜。上下同一標準減編，一刀切一齊壓，最終結果要么是基層編外用人增多，要么是機構編制兩本賬，對上一套，對內另一套。

整體統籌、協調推進，緣果究因、先易后難，自上而下、良性聯動，才是科學的實事求是的改革辦法。在攻堅克難的改革過程中，我們對此會有越來越深的體會，這甚至決定改革的成敗。