中國政府與市場的關系：一個經濟管制論的視角

王繼源

摘 要：十八屆三中全會指出，經濟體制改革核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用。那么，政府與市場的關系究竟是怎樣的，同樣實行市場經濟的中國政府與西方政府在市場中扮演的角色一樣嗎？為了實現市場的決定作用，政府應該做哪些事？就這些問題從斯蒂格勒的管制論出發，在分析了市場經濟下中國特色的管制-腐敗、國企-民企關系后，進行了回答。

關鍵詞：市場；政府；管制；腐敗；國企民企

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）05-0007-04

引言

1982年諾貝爾經濟學獎授予了芝加哥大學教授喬治·斯蒂格勒，以表彰他在政府管制理論上的開創性貢獻。在其1971年發表的《經濟管制理論》中，作者以20世紀30年代到60年代的美國為研究對象，突破性地從經濟學視角分析了管制的產生，集中回答了管制的受益方、受損方、管制手段和管制效率四大中心問題，形成了管制內生、市場最優兩大核心觀點。其基本思想是自由市場，反對政府干預，對管制持批判態度。

十八屆三中全會強調市場在資源配置中起決定性作用，這就需要我們在新形勢下重新審視政府和市場的關系。本文以斯蒂格勒的政府管制理論為出發點，試圖從中國視角，回答以下3個問題：（1）政府與市場究竟是什么樣的關系？（2）同樣實行市場經濟，中國政府與西方政府在市場中扮演的角色一樣嗎？（3）中國政府應該做什么，從而有助于市場決定作用的實現？

一、政府和市場關系

政府與市場的關系，數百年來西方經濟學界已有很多探討，總體來說可以從宏觀和微觀兩個視角看待。宏觀上看，政府運用財政、貨幣政策參與并影響市場運行。最令人熟悉的是政府公共財政以稅收方式籌集資金，然后通過不同的方式將資金支出。微觀上看，政府主要通過管制手段干預市場。經濟管制理論就是從微觀角度分析二者之間關系。政府在微觀上應多大程度介入市場，即對待經濟管制上，西方學者持不同主張，肯定政府和限制政府的觀點同時存在。公共利益理論認為，完全競爭市場在現實中是不存在的，某些行業中的公共品、外部性、壟斷、不確定性、信息不對稱等導致經濟運行偏離帕累托最優，為了糾正市場失靈，政府應對這些行業中的微觀經濟主體行為進行直接干預，從而達到保護社會公眾利益的目的。利益集團理論則持相反觀點，強調市場效率最優，認為政府對市場的管制反而會帶來腐敗、低效、制度僵化等各種弊端，主張限制政府規模。斯蒂格勒是主張限制政府作用的代表。兩種理論的觀點究竟對與錯、是與非，結論之前不妨分析一下西方政府與市場現實關系。

（一）西方政府與市場的現實關系

假設市場由三個主體組成：產業、政黨、公眾。產業是指產業集團或行業寡頭；政黨是黨派和政府的統稱；公眾是除產業和政黨外的第三方，由消費者和因管制被排斥在外的潛在進入者組成。

由微觀經濟學理論我們知道，在完全競爭市場中，當存在超額利潤時，潛在競爭者就會迅速進入，長期看任何廠商都是無利可圖的。產業集團想實現長期利潤就必須獲得壟斷勢力并保持下去。于是，產業需要一個“法定”的不完全市場來維持壟斷地位，“法定”就是產業的需求。從黨派政府看，它的目標是勝選和長期執政，競選資金和選票是不可或缺的。那么是否存在某樣東西，一方面能帶給產業“合法”的壟斷地位，另一方面又能提供西方政黨需要的競選資金和選票呢？如果有，產業和政黨就有交易的動機。斯蒂格勒用計量模型證明這樣東西是存在的，它就是管制政策。管制是產業政府合謀的產物，它是政府響應利益集團最大化其收益的需要而產生的一種特殊商品，具有價值，存在供需。為便于清晰理解斯蒂格勒管制理論，筆者建立管制邏輯圖如圖1所示。

圖1反映了西方管制理論的邏輯，用實線箭頭表示主動行為，用虛線箭頭表示被動行為，邏輯圖的起點是產業。產業集團是管制的需求方，它主動提供競選資金和選票幫助黨派上臺，黨派搖身一變為政府后成為規制的供給方，通過設置市場準入、限價、補貼等具體管制手段幫助產業獲得長期利潤。在管制生效前，理論上西方公眾具有較充分的權力，他們可以根據自身利益需要，對管制政策實施與否投票表決。但現實中，投票的固有缺陷使公眾利益無法充分保障。管制的最終結果是，消費者剩余被瓜分，一部分成為產業的壟斷利潤，另一部分成為政治獻金被產業提供給了政黨。公眾是管制政策下最大的受損方，產業和政黨則成為受益方。

斯蒂格勒用經濟管制理論解釋了西方政府與市場的關系，即，這是一個產業集團、政府合謀瓜分公眾的市場。通過邏輯圖不難得出結論：在西方，為防止產業和政府合謀公共市場，就必須限制政府在市場的作用。

當然，斯蒂格勒管制論也面臨理論、現實、政策三大困境：理論困境——理性人把政府假定為僅追求自身部門利益最大化，以偏概全；現實困境——產業、政府合謀的利益輸送機制，是一種隱形腐敗，在西方卻是合法的；政策困境——作者發現管制損害了公眾利益，卻提不出減少管制的辦法，因為管制是根植于西方政治體制的，是經濟社會運轉必不可少的一個軸承。

（二）中國政府與市場的現實關系

西方政府通過管制介入微觀經濟，中國政府也一樣。在管制形式上，除常見的貨幣補貼、進入壁壘、固定價格和干預替代品四種手段外，我國還常使用行政命令和窗口指導。在管制的范圍和程度上，我國要更廣、更深。

但中國政府管控市場與西方政府管控市場的動機和目的有根本的區別：由于政治制度不同，中國共產黨和政府不需要競選資金。中國共產黨代表公共利益，政府是管制的主動發起者，旨在通過管制讓社會獲得最大福利。現筆者建立中國政府管制邏輯圖如圖2所示。

市場依然由三部門組成：產業、政府、公眾。基本假設是產業集團依然追求利潤最大化，但政府不再追求自身利益最大化，而是公共利益最大化。圖2反映了中國管制理論的邏輯，邏輯圖的起點不再是產業，而是政府。我國政府出于公共利益的考慮，主動制定管制政策，以期達到三重目的：第一，促進產業自身健康發展，提升產業國際競爭力；第二，產業之間、產業與宏觀經濟相協調；第三，限制壟斷，維護公眾福利。如果管制是有效的，產業健康可持續發展會帶來利稅的增加，政府財政支出于民生后，最終提高了全社會福利。通過邏輯圖不難得出結論：我國政府通過管制，旨在建立并維護一個產業、公眾共贏的市場。

我國公眾對管制政策也有一定監督和表決權，2001年頒布的《政府價格決策聽證暫行辦法》，使價格聽證制度成為社會主義市場經濟條件下政府管理價格的新形式。通過公眾監督，使政府出臺的管制政策更加合理、市場運作更加健康有序。當然，由于起步較晚，公眾參與制度尚不完善。

二、中國政府管制面臨的現實問題

通過中國政府管制邏輯圖我們發現中國政府扮演了市場的守夜人角色，不追求自身利益，與產業也不存在利益輸送機制，不存在西方管制理論的三大困境。但我國政府管制中也面臨著三大現實問題，即管制與腐敗問題、國企與民企競爭問題、管制低效問題。

（一）管制與腐敗問題

國際貨幣基金組織將腐敗定義為“腐敗是濫用公共權力以謀取私人的利益。”近年來，中國腐敗案件多發，有學者把管制歸結為腐敗的根源，筆者認為管制政策在某種程度上給官員獲得以權謀私的機會。為了解釋中國政府管制與腐敗問題，筆者引入“貪官”因素，建立一個新管制模型邏輯圖（見圖3）。

把三部門模型擴展為四部門：產業、政府、公眾、貪官。基本假設：產業集團追求利潤最大化，政府追求公共利益最大化，貪官追求個人效用最大化。在這里，產業依然是規制的需求方，但在中國，產業不能向西方那樣通過公開為政黨輸送利益的合法方式，而是隱秘、非法賄賂政府的代理人——貪官。貪官作為回報，利用政府機器提供管制，滿足產業需求。與西方一樣，消費者剩余被瓜分為兩部分，一部分成為產業利潤，另一部分成為尋租被產業賄賂給了貪官。市場成了產業和貪官的合謀游戲，它們將非法財富向海外轉移，公眾是最大受損方，損失聲譽的政府同樣是管制的受害者。

通過以上分析，管制確實在一定程度上為腐敗提供了可能，腐敗最終損害國家利益。為此，除了加強反腐力度外，我們可以也應該減少不必要的管制。但我國與西方在腐敗上又存在很大不同，第一，腐敗統計口徑不同。西方普遍存在的“旋轉門”不被定義為腐敗，官員在任內制定有利于產業的管制政策，卸任后通過高薪返聘的方式獲得利益返還屬于合法行為。而我國旋轉門現象很少，大部分官員一旦卸任就必須裸退，禁止去企業任職，謀取私利只能通過任內貪污。第二，腐敗原因不同。中國的腐敗更多是對官員個人權力限制不足、監督不力造成的，如果加強制度約束很多腐敗行為完全可以避免。

（二）國企與民企競爭問題

在西方發達國家，從競爭到壟斷的產業組織形式是在數百年大浪淘沙中自發形成的，有實力的企業不斷發展壯大成為產業龍頭，在保障壟斷地位的過程中，就出現了在位者和進入者的沖突。斯蒂格勒認為，政府偏向在位者的管制就起到了不光彩的作用。我國經歷的過程恰恰相反，市場經濟建立時，國企是先天的在位者，民企天然成為進入者，國企與民企是西方在位者與進入者之爭在我國的突出表現形式。

在二者競爭中，都把希望建立在政府管制上。在位者希望政府出臺管制政策阻擋進入者的競爭；而進入者希望政府減少規制并制定有利于進入者的政策。政府扮演何種角色，怎樣出臺管制措施就顯得尤為重要。筆者通過建立國企、民企管制邏輯圖（見圖4）來清晰的表明我國國企、民企與政府管制之間的邏輯關系。

應該看到，我國早期是一切生產資料公有制的計劃經濟體制。那時政企合一、政企不分，政府辦企業，同時企業也承擔著政府的一些公共職能。隨著改革開放，政企分開，國有企業才脫離政府走向市場。因此，國企與政府有著歷史淵源。國企現在雖然不承擔政府某些社會職能，但仍然強調其社會責任。政府的管制措施偏向國企現象（如行業保護）還沒有完全消除。而在市場經濟初期，法律法規的不健全造成了部分民企種種不規范行為，如偷稅漏稅、假冒偽劣產品、環境污染等導致了市場失靈，追求公共利益最大化的政府為保障市場的有序競爭不得不做出相應的管制措施。

但隨著民企發展壯大，其行為逐步規范化，無序競爭現象有所減少。如今，民企在經濟中的地位越來越重要，解決了70%的就業，這本身就是承擔了巨大社會責任。民企成為和國企平等的經濟主體，政府對管制的認識也應該逐步調整，對二者不應區別對待，要打破國企的行政壟斷，加快混合所有制發展，通過相互參股的方式做到你中有我、我中有你，讓國企和民企在同樣的市場條件下公平競爭，共同創造社會財富。

（三）管制的低效問題

斯蒂格勒對管制的詬病之一就是低效率問題。他所指的低效，是指在資源配置效率上管制不如市場。管制的低效分為管制出臺的低效和管制實施的低效。西方管制的低效集中在出臺階段，而我國主要在實施階段。

在出臺階段，要由政府發起管制提案，公眾來投票表決，管制取得合法地位，公眾也維護了自身利益。但該環節存在三個問題導致了低效。第一，現實中一項投票很難實現公眾普遍參與，因為同時投票的成本太大。因而需要公民代表這樣一個小樣本行使投票權，其偏差會導致民意的不準確表達。第二，很多公民對立法工作一無所知，許多規制提案又頗具專業深度，公民不可能也沒有精力深刻了解，導致“用腳投票”，結果會傷害自身利益。第三，有些群體雖小，但是態度很堅決，法案可能就向他們妥協；而其他的大多數群體因為不關心就反應小，結果沒法影響投票結果，從而使得“會哭的孩子有奶吃”。

在實施階段，也存在三個問題導致了低效率。第一是時滯，管制政策的實施往往具有一定連續性，但宏觀經濟形勢、公眾的收入狀況、個人偏好無時無刻都在變化，特別是中國經濟發展日新月異，宏觀經濟和行業形勢的變化很快，一項規制政策可能剛剛出臺就已經脫離現實。第二是政府與產業間的信息不對稱導致了管制政策的目標偏離實際，在實施時達不到預期效果。第三是我國政府常用的行政命令式的、一刀切的管制手段，在一定程度上扭曲了資源配置。

三、發揮市場的決定作用，政府在管制上該做什么

市場經濟是允許每一個主體依據自身狀況隨時做出經濟決策的機制，相當于一次自發的“經濟投票”，市場將每個決策收集起來，反映到供求，最終通過價格的方式表達出來。價格的靈活調整就是市場對資源的不斷配置，只要價格杠桿沒有扭曲，配置就是有效的。

管制是市場經濟體制下政府的重要基本職能之一，管制的發揮將直接影響到政府與市場的關系，管制在糾正市場失靈上的有效性也將直接影響到能否真正實現市場的決定作用。發展社會主義市場經濟，發揮市場的決定作用，政府要有所為有所不為。在管制上，政府需要做好以下三點。

第一，保證政府代表公共利益不變色。市場存在失靈，政府管制就不可能完全取消，出臺管制是真正謀求公共福利，管制有效性才能實現。政府沒有私心，是實現公共利益的前提，為此要最大程度上限制政府部門利益，把三公經費之減不增、政府信息透明公開、推動大部制整合、排查小金庫各項舉措落到實處。

第二，嚴厲打擊官員腐敗。既要保證政府代表公共利益，也要防止政府的公權力被貪官用來謀一己之私；既要阻斷針對官員個人的短期利益輸送——行賄，也要抑制中國的“旋轉門”，禁止官員在仕途后期去企業、高校任職，阻斷其長期利益輸送。從管制-腐敗模型可以看出，遏制腐敗，必須四管齊下：一是從產業尋租環節，加大尋租成本。通過法律對行賄受賄行為嚴懲，通過巡視組巡視常態化起到威懾作用，堅持有腐必懲、有貪必肅，使領導干部“不敢腐”。二是從貪官操控政府環節，加強對權力運行的制約和監督。實行集體決策，強化對官員的監督，把權力關進制度的籠子。三是從政府管制環節，公布政府權力清單，減少政府對產業的直接干預，防止管制政策過多過濫給腐敗可乘之機。四是從公眾投票環節，推進信息公開。完善公眾和輿論對管制政策的知情權、參與權、監督權和表決權。

第三，糾正政府錯位越位缺位，提高管制效率。在市場經濟發展初期，在法制相對不健全的情況下，為了建立起一個有序的市場競爭，政府對微觀市場干預較多。但隨著我國經濟與國際接軌，國內市場環境已經發生了巨大變化，這就要求政府在管制上也應有針對性調整。在政府錯位上，要理順管理體制，明確責權，減少多頭監管。在政府越位上，要簡政放權，減少和下放過多過濫的行政審批，如取消企業注冊資本金，給市場主體更多公平創造價值的空間。在政府缺位上，要加強對公共品領域如保障性住房分配的監管，對一些新興行業如互聯網要迅速跟進，及時制定配套法規，杜絕監管真空。

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[責任編輯 王 莉]