哈爾濱市社區管理體制問題研究

柴玉冰

摘 要：隨著我國經濟和政治管理體制改革的不斷深入，深刻的社會轉型給哈爾濱市城市社區管理體制帶來了巨大的沖擊，傳統的“街居制”管理模式己經無法適應社會轉型期城市社區建設管理的需要。改革舊體制，建立新的城市社區管理體制已經成為必然。以轉型中的哈爾濱市社區建設為背景，以社區管理相關理論為指導，以榮市街區社區管理調查研究為基礎，對哈爾濱市城市社區建設的現狀進行總結，對哈爾濱市社區管理的成就與不足進行查找和分析，從而有針對性地開展對策研究。

關鍵詞：城市社區；政府職能；管理體制

中圖分類號：C9156 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）05-0102-02

引言

伴隨著我國經濟和政治管理體制的改革，社區管理作為一種歷史范疇，在不同的時期有著不同以往的特征。新中國成立后，哈爾濱市在城市基層社會逐步建立了以“單位制”為主、以“街居制”為輔的管理體制。政府通過單位管理社會，實現對公民的管理、服務、福利和保障。行政力量的強大使得私人領域及市場領域的生存空間受到極大壓制。隨著改革開放和社會主義市場經濟體制的不斷深入發展，社會規則與計劃經濟體制時期相比發生了根本性的轉變，整個社會都做出了全面的調整。現在哈爾濱市的突出表現，在經濟體制改革帶來的單位制弱化、政府職能的轉變帶來的社會自主力量的增強。單位體制的弱化和社區功能的強化，客觀上要求原體制下由單位承擔的社會管理和服務職能回歸社會和社區；要求政府積極建設和完善社區管理體制，在社區內實行民主選舉、決策、管理、監督，逐步使社區居民走向自我管理、自我教育和自我服務之路。然而，由于管理體制、職能定位、人員素質、工作環境等問題，社區無力承擔太多的社會事務，也不可能真正走向自治。在哈爾濱市經歷社會轉型期的關鍵階段，如何通過制度創新，尋求和確定更為合理有效的制度安排，不斷完善城市社區管理模式，促進哈爾濱以人為本的經濟社會協調可持續發展，是哈爾濱公共管理領域需要深入研究探索和著力解決的重要現實問題。

一、哈爾濱市城市社區管理體制改革的基本狀況

從2000年開始，哈爾濱市就把城市基層民主政治建設的重點轉到城市社區建設上來。哈爾濱市委、市政府開始全面推進社區建設，專門成立了“哈爾濱市社區建設領導小組”，并按照有利于社區管理、有利于居民生活、有利于民主自治、有利于充分利用社區資源的原則，適當調整規模，劃定社區。哈爾濱市社區管理體制改革主要有以下特點。

首先，社區管理體制改革試點不斷深化。近年來，哈爾濱市采取重心下移、強化基層、政府領導、民政牽頭、以塊為主、多方參與等改革措施，初步形成了“兩級政府、三級管理、四級網絡”新的社區管理模式。隨著改革的逐步推進，哈爾濱市普遍建立了社區居民自治組織，居民一般通過社區成員代表大會和社區議事會對社區內的重要事項進行討論、評議。其次，社區建設投入機制開始突破。全市各區都加大了對社區的財力支持，使社區基礎設施條件和社區工作人員待遇有了一定的改善。各區逐步形成了以政府投入為主、多渠道投入的辦法，大力吸引社會資金。最后，社區工作人員的素質有了很大提高，工作人員不斷向專業化、職業化、年輕化的方面發展。綜合醫院轉型為社區衛生服務中心。

二、哈爾濱市城市社區管理體制存在的制約因素

（一）政府功能定位不清

社區管理體制不完善，行政色彩濃厚。哈爾濱市社區管理和發展總體上看屬于“政府主導型”模式，是垂直式管理。社區管理體制的不完善首先是社區要承擔著基層政府管理社會的職能任務，日常工作主要忙于完成政府部門下達的各項任務指標，居委會一直被當做行政體制的附屬物和街道辦事處的再派出機構。

（二）社區管理制度不夠完善

哈爾濱市社區管理缺乏統一的法律法規和標準化建設。主要表現在：首先，國家相關法律法規尚不健全。我國目前關于社區方面的法規、條例還很不健全，現有的政策法規不明確，操作起來比較困難，對社區工作職能缺乏法律法規界定，大量本屬于政府、企業、社團的事務落到社區的頭上。其次，社區志愿者服務活動是一項有益于社區、有益于居民的好事，但目前還沒有相應的法規或規范性文件對此加以規范管理。最后，社區居民委員會與社區物業部門以及其他社區組織的相互關系的界定也缺乏法律依據，社區服務標準化建設薄弱。

（三）社區服務民間組織發展緩慢

大多數民間組織支出規模較小，處于資金困境。除了一些自上而下的非政府組織能夠從政府獲得部分資金支持外，大部分組織只能依靠微薄的會費和營業收入及捐款，有些福利性非政府組織甚至是靠創辦者個人儲蓄來勉強支撐。民間組織人力資源不足，專業性不夠。很多民間組織中全職工作人員比重很小，有些甚至根本沒有全職工作人員。有些民間組織則完全依靠志愿者才能開展活動，而工作人員和志愿者一般也沒有受到過專業培訓。很多民間組織缺乏合法身份。在哈爾濱市還有很多民間組織沒有合法的身份，所以不被社會所信任，其影響力和發展前途相當有限。

（四）社區工作者隊伍建設滯后

社區服務隊伍包括三類人：社區工作人員、民間組織工作人員和志愿者隊伍。這些人員存在的主要問題是：專業化程度低、社區工作者的隊伍仍缺乏專業性、文化素質偏低、年齡結構偏大，不能完全適應未來的城市社區服務工作；人才短缺；用非社工方式從事社區服務；社區志愿服務參與人員嚴重不足。

三、哈爾濱市現階段城市社區管理體制改革的對策建議

（一）轉變政府職能，明確政府的角色定位

科學界定社區職責權限，要按照政事、政社分開的原則，徹底理順社區與其他組織的關系，為社區服務的順利推進創造良好的社會條件。建立社區工作“準入”制度；并且嚴格控制會議，凡需社區干部參加的工作會議，能并的并，能不開的不開，必須開的，壓縮會議時間、精減材料報表，杜絕重復、無效、流于形式的材料。改進考核檢查。將現有對社區工作各項考核、評比、檢查統一納入考核體系中，改進標準，把社區居民、轄區單位的滿意度作為衡量工作優劣的標準。社區要真正發揮基層群眾自治組織的作用，避免成為政府的辦事機構，就要改變傳統的工作機制，建立“議行分設”和“選聘分離”的社區工作機制。社區服務站人員則由社區居委會聘任，使社區居委會和社區工作站不因人員交叉兼職而影響社區組織各自運作。在經費和財產分配上，社區居委會和社區工作站的財務主體徹底分開。社區居委會享有經濟自主權，開設獨立帳戶，建立和完善財務公開制度，接受居民的監督。

（二）加快法制建設，為社區管理提供法律保障

加快哈爾濱市城市社區管理步伐，必須以法制建設為前提，進一步明確基層社區組織的性質和地位，制定出操作性強的法律條文。在規定國家對社區組織所負有的財政義務的同時，還有必要規定政府不得以財政支持作為干預后者自治事務的理由和手段。建立、完善社區服務相關制度是社區服務多元化的基礎，它能保障社區服務健康發展，也能保障社區服務績效的最大化，包括完善公共服務法律法規，以及在這個基礎上制定的民間組織服務資質認證標準、社區服務準入制度、社區服務相關優惠制度、社區服務監督辦法。社區服務退出制度等，對社區服務的提供生產、消費做出明確規定，使社區服務發展有法可依，有章可循。

（三）、大力發展民間組織，實現社區建設的多元化參與

培育發展社區服務民間組織，可以使一大批社區居民參與到社區服務中來，共同推動社區服務的開展、發展社區服務民間組織；可以加強政府的合理培育和監管。政府應根據社區服務的需要和現有條件，重點培育和扶持包括社區志愿者組織、社區互助組織、外來務工者協會等在內的民間組織。同時，嚴格審核服務類民間組織機構性質、運作計劃、服務宗旨，考核和監督其在實際中的經營管理，通過政策的調控和獎懲，增強社區服務民間組織的責任感和使命感，形成強烈的信譽感和競爭感，促使社區服務民間組織的功能定位在社區服務上。減少對社區服務民間組織的過度行政干預，推動社區服務由政府管理向行業管理方向發展。

（四）建設專業化的社區工作者隊伍，實現社區專業化管理

加快社區工作者的專業化建設，是哈爾濱市社區發展的前提和人力資源保障。提高社會工作人員的專業化水平，社區服務的專業化不僅有利于社區服務的職業共同體和共同價值觀的形成，更重要的是能夠提高社區服務的服務水平，有利于確定和鞏固社區服務的專業地位，使社區服務始終具有旺盛的生命力。專業化服務是社區服務發展的方向，因為它不僅符合社會組織的結構分化和功能專門化這一社會發展的客觀規律，而且也與我國當前的經濟體制改革和社會結構轉型相適應。

四、結論

城市社區管理體制改革是哈爾濱市，乃至中國社會轉型引發的必然要求。當前我國正處于社會轉型期，由于我國長期以來的行政管理體制，在今后很長一段時期，政府的行政性在社區建設中還將占據主導地位。因此，從公民社會理論和治理理論的視角對當前哈爾濱市社區管理體制進行調查，在借鑒國內外社區建設經驗的基礎上，探索建立與哈爾濱市當前社會轉型期相適應的社區管理體制，即走政府行政性與社區自主性相結合的管理之路；對哈爾濱市城市社區建設的現狀進行總結，對哈爾濱市社區管理的成就與不足進行查找和分析，從而有針對性地開展對策研究。本文分析了政府和社區居委會在社區管理中的“錯位”現象，從而找到它們各自的定位：政府主要提供政策引導和物質資源，開展間接管理，培育民間社區民間組織；社區居委會開展社區自治，進行自我管理、自我教育和自我服務。

參考文獻：

[1] 陳潔.我國城市社區管理體制的演變歷程[J].經營管理者，2011，（16）.

[2] 郭學賢.城市社區建設與管理[M].北京：北京大學出版社，2010.

[3] Singapore：The PAP and The Problem of Political Sueeession，editor：Cartyn Choo，Prel anduk Pub，1984：79.

[4] John F.Jones.Community welfare services in Urban China：A public-private experiment[J].Journal of Chinese Political Science，2004，（9）.

[5] Williams.Social network，Social capital，and the use of information and communications technology in socially excluded communities：

a study of community groups in Manchester，England [D].The University of Michigan，2010.

[6] 陳頤.社會管理創新和城市社區管理體制創新[J].江海學刊，2012，（2）.

[7] 代明.國內外城市社區服務研究綜述[J].城市問題，2010，（11）.

[8] 龔維斌.深化社會管理體制改革建立以政府為主導的多元化的社會管理新格局[J].浙江社會科學，2011，（4）.

[9] 范耀登.中國城市社區管理體制改革的樣本研究[J].廣東社會科學，2011，（3）.

[10] 賈先文.國外公共服務社區化研究綜述[J].江蘇農業科學，2011，39（6）.

[責任編輯 安 琪]