創(chuàng)新體制機制推動長島向特殊功能區(qū)轉(zhuǎn)變

張延廷

長島又稱廟島群島，是山東省唯一的海島縣。當前，長島正處于由傳統(tǒng)漁業(yè)縣向生態(tài)旅游度假島轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，迫切需要科學高效的體制機制提供有力支撐。圍繞創(chuàng)新長島體制機制、加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，我們深入考察了解了部分先進海島地區(qū)的經(jīng)驗做法，結(jié)合實際、認真研究，進一步明晰了推動長島管理體制機制創(chuàng)新的基本思路。

一、長島加快管理體制機制創(chuàng)新的必要性和可行性

（一）長島創(chuàng)新管理體制機制具備了良好的資源條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展機遇。一是長島的獨特資源為建設(shè)特殊功能區(qū)提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。長島占據(jù)渤海海峽2/3，為渤海咽喉、京津門戶，處于京津冀一體化、山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)、遼寧沿海經(jīng)濟帶和天津濱海新區(qū)等國家戰(zhàn)略區(qū)的結(jié)合部，優(yōu)越的綜合區(qū)位，為生態(tài)旅游度假島發(fā)展創(chuàng)造了有利的交通、市場和區(qū)域合作條件。長島擁有56平方公里的島陸面積、146公里的海岸線和8700平方公里的海域，分別占煙臺市的4/5、1/6和1/3。長島冬暖夏涼，氣候怡人，生態(tài)優(yōu)良，奇礁異石眾多，是國家級風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園、候鳥遷徙通道、全國唯一海島型國家地質(zhì)公園、中國北方最美海島，仙境文化、媽祖文化、漁俗文化等獨具特色；盛產(chǎn)30多種經(jīng)濟魚類和200多種貝藻類水產(chǎn)品，是我國著名的“鮑魚之鄉(xiāng)”、“扇貝之鄉(xiāng)”、“海帶之鄉(xiāng)”；旅游從業(yè)人員占全縣總?cè)丝?/3，旅游接待人次、收入年平均增幅20%以上，旅游業(yè)的支柱功能持續(xù)強化，具備了打造生態(tài)旅游度假島的良好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。二是省市發(fā)展戰(zhàn)略和部署要求為體制機制創(chuàng)新帶來了良好機遇。一方面，長島躍上了更高發(fā)展平臺。國務(wù)院批復(fù)的《山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》明確提出了建設(shè)長島休閑度假島，省政府批復(fù)了《長島休閑度假島發(fā)展規(guī)劃》，煙臺市將長島確定為全市“一極領(lǐng)先、多極崛起”發(fā)展戰(zhàn)略中的“海島經(jīng)濟增長極”，這為長島打造山東省乃至全國的靚麗名片提供了指導(dǎo)藍圖和強大動力。另一方面，上級提出了長島管理體制機制創(chuàng)新的要求。《長島休閑度假島發(fā)展規(guī)劃》指出“參照國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)或海洋經(jīng)濟新區(qū)的相應(yīng)體制，在長島縣人民政府的基礎(chǔ)上，設(shè)立休閑度假島綜合管理機構(gòu)；煙臺市委、市政府要求“探索推動長島由縣域經(jīng)濟區(qū)向特殊功能區(qū)轉(zhuǎn)化，使管理體制機制更加符合建設(shè)生態(tài)旅游度假島的需要”，這些為體制機制創(chuàng)新指明了方向、提供了支持。

（二）創(chuàng)新管理體制機制是長島突破基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸制約、加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和提高行政管理效能的迫切需求。一是基礎(chǔ)建設(shè)滯后，承載能力較弱。①在基礎(chǔ)設(shè)施上，交通方面，海上交通是唯一通道，受天氣影響，年平均停航60余天；現(xiàn)有港口服務(wù)功能和運輸能力與發(fā)展休閑度假產(chǎn)業(yè)不相匹配。供水方面，淡水資源緊缺，水源質(zhì)量較差，無法保證群眾飲水安全和旅游服務(wù)業(yè)用水需求。旅游服務(wù)設(shè)施方面，餐飲、住宿、購物、娛樂等設(shè)施檔次低，交通、環(huán)衛(wèi)等硬件不配套，難以滿足快速發(fā)展的生態(tài)旅游度假需求。②在公共設(shè)施上，由于島嶼分散，社會資源共享性差，教育、文化、衛(wèi)生等投入嚴重不足，功能不完善。③在生態(tài)保護修復(fù)上，因無序開發(fā)、海水侵蝕等原因，海岸帶遭到不同程度損毀；海上溢油等災(zāi)害事故頻發(fā)，對海島生態(tài)旅游環(huán)境造成嚴重影響。二是經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，財源十分匱乏。集中表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐不快、地方財力薄弱。①產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，生態(tài)旅游資源開發(fā)不足、觀光游向休閑游轉(zhuǎn)型緩慢，漁業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值一半以上、傳統(tǒng)漁業(yè)向旅游服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)步伐不快。②對外開放合作吸引力不強，長島的投融資政策、土地開發(fā)空間等不具有競爭優(yōu)勢，通過招商引資運作優(yōu)勢資源難度較大。③地方財力嚴重不足，市場主體發(fā)育不完善，骨干稅源非常缺乏，2013年地方財政收入1億多元，地方支出7.6億元，超出部分全部依靠上級支持。三是行政管理體制滯后，行政效能不高。行政機構(gòu)陸域特征明顯、海島開發(fā)管理功能不足。①重點領(lǐng)域力量薄弱。生態(tài)旅游發(fā)展職能和力量遠不適應(yīng)發(fā)展需要，旅游部門缺乏旅游資源管理職能，很難統(tǒng)籌旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。②行政運行效率不高。重點行業(yè)多頭管理、協(xié)調(diào)不暢問題突出。如旅游項目開發(fā)、秩序規(guī)范、航運管理等工作開展動輒涉及10余個部門單位，缺乏統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)和長效機制，旅游要素難以充分整合。③行政審批權(quán)限不足。如蓬長航線多頭管理，港口和航班運力調(diào)配需反復(fù)協(xié)調(diào)蓬萊市和長島縣兩港及煙臺市相關(guān)部門，難以適應(yīng)應(yīng)急管理需求；只擁有200公頃以下開放式海域使用審批權(quán)，遠低于長?？h333公頃用海審批資格，束縛了海域開發(fā)利用，等等。以上問題，錯綜復(fù)雜，相互關(guān)聯(lián)，互為因果，單靠長島自身力量難以短期內(nèi)解決。

（三）創(chuàng)新管理體制機制對推動長島生態(tài)旅游開發(fā)、提升煙臺藍色之都魅力和加快山東半島藍區(qū)建設(shè)具有重大意義。一是有利于創(chuàng)造海洋生態(tài)文明新示范。生態(tài)旅游度假是生態(tài)依托度高、環(huán)境友好度高、產(chǎn)業(yè)融合度高的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)類型。建設(shè)好長島生態(tài)旅游度假區(qū)，有利于發(fā)揮長島在資源環(huán)境上的比較優(yōu)勢，探索海洋資源科學開發(fā)利用和海洋生態(tài)環(huán)境保護的新途徑，打造海島可持續(xù)發(fā)展的范例。二是有利于構(gòu)建海洋經(jīng)濟協(xié)作新平臺。建設(shè)長島生態(tài)旅游度假區(qū)，有利于以生態(tài)旅游為突破口，有效延展藍色經(jīng)濟發(fā)展縱深，構(gòu)建山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)與京津冀一體化、遼寧沿海經(jīng)濟帶、天津濱海新區(qū)等國家戰(zhàn)略區(qū)合作的橋梁和樞紐，加快山東海洋經(jīng)濟合作在深度和廣度上進一步拓展。三是有利于形成海洋優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。長島是北方海洋特征最鮮明、藍色經(jīng)濟主題最突出的區(qū)域，建設(shè)生態(tài)旅游度假區(qū)，有利于構(gòu)建新型海洋第三產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，在旅游度假服務(wù)、海洋產(chǎn)業(yè)融合、海洋綜合管理等領(lǐng)域先行先試，積累經(jīng)驗，構(gòu)建以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主體的海洋優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，探索形成轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)發(fā)展的模式，加快建設(shè)山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)。四是有利于打造生態(tài)旅游度假新的增長極。長島的資源環(huán)境條件突出，與山東主要客源市場距離近，海洋漁業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)與旅游度假的融合性好。建設(shè)長島生態(tài)旅游度假區(qū)，有利于在中國北方構(gòu)建與南方相媲美的海島旅游度假目的地，彌補北方海島度假空白，對于推動山東旅游轉(zhuǎn)型升級、塑造“好客山東”整體品牌具有重要意義。

二、長島加快管理體制機制創(chuàng)新的基本思路

（一）明確管理體制機制創(chuàng)新的目標途徑。把握“創(chuàng)新管理體制機制，加快縣域行政區(qū)向特殊功能區(qū)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)長島經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展”目標，總體上分兩步走，先期成立省級生態(tài)旅游度假區(qū)，待條件成熟后，爭取成立國家級生態(tài)旅游度假區(qū)。第一步，成立省級生態(tài)旅游度假區(qū)。在開發(fā)建設(shè)階段，成立省級長島生態(tài)旅游度假區(qū)，由市委、市政府派出機構(gòu)黨工委、管委會，并保留縣級行政區(qū)域組織架構(gòu)，管委會主要負責組織實施生態(tài)旅游度假區(qū)開發(fā)建設(shè)的重大部署，縣政府及其工作部門負責組織管理微觀社會事務(wù)和公共服務(wù)事務(wù)。同時，建立省發(fā)改部門牽頭，省級相關(guān)部門參加的長島省級生態(tài)旅游度假區(qū)建設(shè)聯(lián)席會議或其他協(xié)調(diào)機制，在省級層面加強對長島發(fā)展的指導(dǎo)協(xié)調(diào)。第二步，成立國家級生態(tài)旅游度假區(qū)。經(jīng)過3年左右時間，在省級生態(tài)旅游度假區(qū)開發(fā)取得積極進展、影響力進一步擴大的基礎(chǔ)上，成立長島國家級生態(tài)旅游度假區(qū)，黨工委、管委會升格為省委、省政府派出機構(gòu)，撤銷縣域行政機構(gòu)，建立“區(qū)縣合一”的管理體制。同時，建立省部級協(xié)調(diào)機制，加強對特殊功能區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)。

（二）做好生態(tài)旅游度假區(qū)重點領(lǐng)域機制創(chuàng)新工作。著力加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政策支持、行政管理等領(lǐng)域改革創(chuàng)新，構(gòu)建充滿活力、富有效率的體制機制，帶動自我發(fā)展的加快突破。到2016年，接待游客規(guī)模超過300萬人次，服務(wù)業(yè)增加值比重達到50%以上。一是完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制。加快構(gòu)建以生態(tài)旅游度假服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)，以生態(tài)漁業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)為支撐的“1+3”海洋優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)體系。不斷強化生態(tài)旅游服務(wù)業(yè)的主導(dǎo)地位，實現(xiàn)由傳統(tǒng)漁業(yè)縣向生態(tài)旅游度假區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。旅游服務(wù)業(yè)重點推進旅游管理經(jīng)營權(quán)分離，實現(xiàn)長島旅游發(fā)展公司集團化發(fā)展。生態(tài)漁業(yè)重點推行“企業(yè)+基地+漁戶”發(fā)展模式，做亮、做強長島海珍品品牌。海洋文化產(chǎn)業(yè)要堅持文化旅游融合發(fā)展的方向，培育一批文化旅游龍頭企業(yè)。二是完善政策支持機制。發(fā)揮特殊功能區(qū)體制機制優(yōu)勢，按照先行先試的原則，爭取一批靈活亟需、寬松優(yōu)惠的政策事項落地，優(yōu)化生態(tài)旅游度假區(qū)建設(shè)制度環(huán)境。在省級生態(tài)旅游度假區(qū)建設(shè)階段，省里加大對長島項目、資金和人才等方面政策支持力度，建立長島基礎(chǔ)設(shè)施和旅游服務(wù)設(shè)施常態(tài)化資金支持機制，高強度推進長島基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生建設(shè)，筑牢長島自我發(fā)展、快速轉(zhuǎn)型的根基。在項目建設(shè)上，加大對事關(guān)長島發(fā)展全局的關(guān)鍵性工程支持力度，重點幫助解決供水、供電、交通、醫(yī)療、生態(tài)保護修復(fù)等項目建設(shè)資金問題。在財政政策上，建立常態(tài)化資金支持機制，重點將長島列入省藍區(qū)“四區(qū)三園”范疇，每年為長島安排一定規(guī)模藍區(qū)建設(shè)專項資金，落實省發(fā)改委、財政廳支持長島一事一議政策，進一步加大生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，成立長島生態(tài)旅游度假區(qū)建設(shè)投資公司。在用海用地政策上，支持長島利用海島和海域資源發(fā)展生態(tài)旅游度假；擴大建設(shè)用地規(guī)模，增加年度用地指標。在人才隊伍建設(shè)政策上，給予高山海島津貼，增加人才隊伍穩(wěn)定性；建立“支島”機制，在長島與省市之間每年選派一定數(shù)量的干部進行雙向掛職交流。在國家級生態(tài)旅游度假區(qū)建設(shè)階段，進一步建立健全長效配套政策，推動長島發(fā)展提速升級，打造特色鮮明、功能完善的生態(tài)旅游度假靚麗名片。在擴大開放上，參照平潭做法，實施特殊通關(guān)管理、投資準入、金融保險政策；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，借鑒海南模式，支持長島享受離島免稅購物、郵輪游艇管理等特殊政策，對文化旅游、休閑漁業(yè)開發(fā)予以強力扶持，給予企業(yè)稅率、稅收減免期限、貨物進出口等方面傾斜，推動旅游度假服務(wù)業(yè)提質(zhì)增效；在投融資方面，推行橫琴經(jīng)驗，通過引進金融機構(gòu)，實施上市融資等方式加快推進開發(fā)建設(shè)。三是完善行政運行機制。根據(jù)生態(tài)旅游度假區(qū)建設(shè)要求，突出圍繞生態(tài)旅游度假的規(guī)劃組織、項目推進、保護開發(fā)、執(zhí)法監(jiān)督，優(yōu)化政府職能配置。重點在旅游開發(fā)管理、城市管理、規(guī)劃建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域設(shè)立綜合機構(gòu)，形成決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。下放港口管理、航運許可、海域使用等行政管理審批事項，對法律法規(guī)明確規(guī)定需要上級核準審批的事項，進一步簡化手續(xù)、提高效率。

（三）強化管理體制機制創(chuàng)新的保障措施。成立省、市級層面領(lǐng)導(dǎo)小組，組織協(xié)調(diào)、研究推動長島管理體制機制創(chuàng)新工作，并爭取省政府適時召開全省海島工作會議，在全省乃至全國戰(zhàn)略發(fā)展高度謀劃、定位、推動海島發(fā)展，爭取上級領(lǐng)導(dǎo)和政策研究人員來島考察調(diào)研，就打造長島特殊功能區(qū)積極建言、助力突破。