政府購買公共服務放與管問題研究

魏 偉

（西安建筑科技大學 管理學院，西安 710055）

20世紀70年代，英美等國在新公共服務管理思想的推動下，開始推行政府購買公共服務制度。經過近30年的實踐探索，這種新理念、新模式和新方法在西方國家迅速發展并已形成國際趨勢，被運用到社會公共服務的各個領域，有效的提高了公共服務質量，并形成了較為完善的政府購買公共服務體系。

一、我國政府購買公共服務的現狀

自20世紀90年代我國開始政府購買公共服務的實踐探索，先后經歷了政府購買公共服務試點階段和快速發展階段。從我國政府購買公共服務發展過程來看，呈現出“由點到面”的特點。隨著試點的不斷擴散，我國政府購買公共服務的范圍也在逐漸擴大，到現階段，在養老、教育、醫療衛生等諸多公共服務領域，許多地方政府都開始運用這種方式來向社會提供公共服務，并已取得了一定的成效。

（一）地方政府在購買公共服務試點階段占主要力量

上海市是我國內地最早開展政府購買公共服務的城市。1995年，上海市政府將羅山市民休閑中心委托給上海基督教青年會管理；1998年，政府向其購買養老服務，開創了獨具特色的“羅山會館”模式，由此拉開了我國政府向社會組織購買公共服務的序幕。此后，全國很多城市陸續進行了這方面的試點和探索，政府購買公共服務的范圍不斷擴大，從醫療衛生服務到教育服務，從就業服務到社區服務，幾乎涵蓋了主要的公共服務領域。2003年，南京市鼓樓區啟動了向社會組織購買居家養老服務。2005年江蘇省無錫市開展了較為廣泛的政府購買公共服務的實踐，涉及城市綠化、環衛保潔、居民養老、疾病防治等很多領域。2008年，廣州市荔灣區政府向廣州市大同社會工作服務中心購買了社區居民就業服務項目。2011年，北京市宣布將再購買300項公共服務，主要涉及支教助學、扶老助殘、社會矛盾調解等與民生密切相關的項目等。根據上述政府購買公共服務的實踐可見，政府購買公共服務在我國已經成為一種不可或缺的公共服務提供模式。

（二）政府陸續出臺相關指導意見，政府購買公共服務全面發展

2010年，十七屆五中全會通過的“十二五”規劃建議稿中首次提出了“擴大購買服務”的提法，正式表明政府購買服務作為我國政府公共服務提供方式的創新將得到進一步發展。2011年，上海市靜安區政府制定《上海市靜安區關于政府購買社會組織公共服務的實施意見》，明確行政機構向社會組織購買公共服務的相關制度，如合同管理制度、績效評估制度。據統計，2012年政府在購買公共服務中投入的資金量、設立購買項目的數量以及參與購買的社會組織數量都有了歷史性突破。2013年7月，國務院總理李克強在國務院常務會議上強調，要盡快推動創新公共服務提供方式，提供更好的公共服務，惠及人民群眾、深化社會領域改革，加快服務業發展、擴大服務業開放。要推動政府職能轉變，推進政事、政社分開，將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等承擔。尤其是這些指導性的意見對政府購買哪些服務、如何購買服務等都做了規定和說明，對規范政府和社會組織的行為以及提高公共服務的質量起到了一定的作用，標志著政府向社會組織購買公共服務逐漸走向制度化。

（三）我國政府購買公共服務主要采取合同制、資助、項目申請等方式

目前，我國政府向社會組織購買公共服務主要采取了以下的購買方式：一是合同制，是指政府確定某種公共服務的數量和質量標準，將公共服務承包給私營部門或非營利部門，政府支付相應資金，并依據合同對承包商的活動進行監督和管理，承包商按合同約定提供公共服務。這也是國外政府購買公共服務的主要形式。二是直接資助制，是指政府給予一定補助，鼓勵企業和非營利組織從事公共服務，一般用于可以收費的準公共服務和產品的供給。這種補助可以降低公共服務的價格，使居民既能買到足夠的公共服務，又不會超出實際購買能力。三是項目申請制。具體做法是：購買者設計特定目標的專項項目，面向社會公開招標，由招標者（即承接者）根據項目要求提供服務；或者由社會組織根據需求，主動向政府有關部門提出要求申請立項，經過評審后，以項目方式予以資金支持。北京市宣武區廣外街道正是利用這種方式向社會組織購買養老服務。

二、我國政府購買公共服務“放”與“管”存在的主要問題

隨著政府購買公共服務的快速發展，尤其是東南沿海發達地區取得了一定的效果。但由于我國起步較晚，相關法律制度建設還不健全，政府購買公共服務規模較小、程序不夠規范、管理監督不協調等問題日益凸顯。

（一）政府因治理理念的不同，放得不夠，管得過緊

長期以來，萬能政府的意識根深蒂固，政府的權力涉及到社會各行各業，一切社會事務都有政府管理。久而久之，萬能政府所導致的社會問題日益凸顯，陷入到什么都管，但什么都管不好的尷尬局面。并且，大多數公共服務通常由政府及所屬事業單位壟斷，沒有形成健全的公共服務市場。事業單位改革推進多年，一些單位改制成為企業或實行了企業化管理，但仍依附于政府部門，受政府壟斷及準入政策的影響，可提供公共服務的私人單位較少。加之受到部門利益的影響，許多部門對推進政府購買服務工作并不積極，每當增加新的公共服務事項時，不是優先考慮向市場購買，而是要求增加機構，擴充編制，聘請人員，增加部門經費。從而，導致公共服務難以引進市場競爭機制。

（二）缺乏統一的購買標準，不明晰哪些該放、哪些該管

購買標準不夠清晰，主要是指在政府購買公共服務的過程中，政府對于自己必須購買哪些服務、不需要購買哪些服務，尚缺乏明確的標準和規范。在實踐中，有的社會組織幾乎所有費用都由政府一攬子買單，政府支付了一些本來不應該支付的費用，甚至還有個別的提成回扣現象。在政府充分履行了自身基本職能，且財政能力允許的情況下，政府可以參與公共服務的提供，但問題在于如何度量政府是否充分完成了自身職能？政府是否會因為追求表面的錦上添花而忽略了基本職能？如果政府尚未提供基本公共服務供給，那么，政府向社會組織購買公共服務過程中的這種公私混淆，將可能導致另一種意義上的公共資源浪費。

（三）政府在購買公共服務實踐過程中存在放之無度、管之無方的現象

政府在購買公共服務實踐過程中，由于改變了提供公共服務的形式，在初級階段，還難以將“放”與“管”兩個輪子同時協調驅動，難免會出現一些地方政府以購買公共服務為推脫自身職責的借口，把“放權”變成“卸責”，把“改革”變成“撂挑子”。或者，在一些實施難度大，又難以出效果的領域，政府會借機脫身，甚至出現在某一領域開始出現毫無節制的開放，到后來問題越來越大，最后又用傳統的方式控制死等。這一系列些問題都面臨解決。在政府購買公共服務實踐過程中，管理方式還存在諸多缺陷：其一，法律保障不到位。公共服務購買尚未被納入政府采購范圍，缺乏相應的法律制度保障。《政府采購法》規定的范圍雖然包括了服務領域，但一般僅限于政府自身運作的后勤服務，而范圍更廣泛、更重要的公共服務并未被列入采購范圍。同時，公共服務購買與政府采購并不完全相同，需要逐步建立一套完善的政策制度。其二，缺乏規范的購買程序。目前，我國政府購買公共服務普遍存在著購買程序不規范的問題，主要表現在政府購買公共服務的資金預算不公開，透明度有待提高；政府購買公共服務過程缺乏公開性和競爭性，選擇標準不明確。購買程序的不規范不僅嚴重阻礙了良好的外部監督機制的建立，而且也不利于公共服務供給主體多元化的早日實現，還在一定程度上打擊了社會組織主動參與公共服務生產和提供的積極性。其三，評估監督體系不健全。政府購買公共服務的評價監管體系主要包括兩個方面：一是效率評價體系，即投入一定數量的財政資金能否購買到最大量、最優質的服務，實現財政資金的最大邊際效用。二是效果評價體系，是以公眾滿意度作為指標來測量政府購買公共服務的實際效果。但在實際操作中，政府在與服務生產者簽訂合同后，往往難以對合同的履行情況進行有效評價和監督。

三、政府購買公共服務實行有效“放”、“管”的對策建議

國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要明確提出：“改革基本公共服務提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務，實現提供主體和提供方式多元化。”這是完善基本公共服務體系，滿足人民群眾日益增長的基本公共服務需求的重要舉措。政府在此過程中扮演了多重角色，如何做到放管自如、放管有度、放管有方是政府購買公共服務能否走上良性發展道路的關鍵。

（一）深化改革，積極引入市場競爭，做到該放就放

李克強總理在談到深化社會改革時講道，觸動利益比觸動靈魂還難。因此，要做好政府購買公共服務項目，政府必須要有勇氣、智慧、韌性去邁出改革堅實的步伐。健全的公共服務市場是推進政府購買公共服務的前提和條件。一是深化國有企事業單位改革，國有事業單位作為不以盈利為目的組織，在目前的公共服務供給領域具有重要地位。實施政府購買公共服務可以把國有企事業單位列為購買對象，但關鍵是進一步深化改革，特別是積極推進事業單位改革，使其成為獨立的市場主體，參與公共服務領域的競爭。二是鼓勵引導民間資本進入公共服務供給領域，公共服務行業一般具有業務分散規模小、收益低等特點，應通過降低準入門檻、稅收減免、財政補助等方式，引導民間資本的參與，支持民辦公共服務業的發展。

（二）制定統一的購買范圍，明確“放”、“管”對象

在進行公共服務購買之前，政府首先要確定購買哪些服務。在購買時應該要遵循以下原則：一是有限性原則，即政府購買公共服務的范圍是有一定限度的。并不是所有的公共服務都適合用購買的方式來提供，比如國防、義務教育、警察服務等非常重要的公共服務是不能委托給社會組織的，即使委托給他們，他們也沒有能力很好地完成。而諸如醫療、養老、公共衛生、扶貧救助等公共服務項目就可以納入購買內容，通過購買的方式交給社會組織來承擔。二是滿足公眾需求原則。即在選擇購買內容時，要以滿足公眾的需求為重要的參照標準，一切從滿足公眾的需求出發，真正做到為人民服務。三是動態性原則。政府購買公共服務的內容和范圍并不是一成不變的，它應該是動態的，會隨著社會經濟的發展變化以及政府職能的轉變、改革而相應地做出調整。

（三）完善政府購買公共服務法律體系，做到“放管”有據

政府購買公共服務是一個新興的實踐，在一定時期主要通過紅頭文件的方式加以規范，這具有一定合理性。但從長遠來看，當前以其他規范性為主、以法律為輔的規制格局亟需改變，法律必須承擔起相應的規制任務。首先，需要對《政府采購法》加以修訂，確立其作為政府購買公共服務基本法的地位，通過修訂《政府采購法》，明確購買公共服務的范圍，社會組織承擔公共服務職能的資質條件，社會組織信息公開義務的范圍及界限等一般性規定。其次，對于不同類別公共服務類型，相關立法也應當就承擔公共服務職能社會組織的人員配備、設施設備、組織結構等條件以及政府購買的具體程序，責任劃分等加以明確規定。通過立法的程序，鞏固政府放管的地位以及提供放管依據，規范政府在購買公共服務放管行為。

（四）建立規范的購買流程，做到放管有方

規范的政府購買公共服務流程是政府有效購買公共服務的重要保障，為了達到減少財政成本、提高公共服務質量和效率的目標，政府必須確立健全的公共服務購買流程。結合我國學者的研究，比較一致的認識是，政府購買公共服務的流程步驟應為：第一步，明確需求、制定規劃。政府應該通過多種方式和渠道了解社會和廣大民眾的公共服務需求，制定出具有可行性的規劃方案。第二步，公開招標、簽訂合同。首先，政府部門及時向社會公布政府購買公共服務的內容和資金預算，向社會公開招標。其次，政府秉著公開、公平、公正的原則對投標者的資質、服務能力等條件進行考核，從中選出最合適的承接者。最后，政府與中標的社會組織簽訂公共服務購買合同。第三步，項目實施、監督管理。作為承接者的社會組織應嚴格按照合同的相關規定進行公共服務的生產。

（五）建立完善的評價監督體系，做到“放管”有收

首先，建立政府購買公共服務的績效評價體系。績效評價體系主要包括以下兩個方面：一是購買公共服務的效率評價體系。效率評價體系主要是對政府購買公共服務的效率進行評價，即評價購買一定數量的服務所付出的成本是否最少。二是購買公共服務的效果評價體系。效果評價體系主要看公眾對社會組織所提供的服務是否滿意，以此來檢測政府購買公共服務的效果。其次，建立嚴格完善的監督機制。針對立項的購買項目，建立事前、事中、事后以及服務供需方、購買方相互制約的監控機制，形成內部監督、財政監督、審計監督以及社會監督相結合的監督體系。建立準入和退出機制，有關職能部門加強對購買服務機構和項目的日常監督和年度評估，嚴格服務標準，嚴格資金監管，規范工作程序，確保服務質量。

總而言之，政府購買公共服務是創新政府提供公共服務方式，能有效提高公共服務質量，是惠及人民群眾、深化社會領域改革的重大措施，又是加快服務業發展、擴大服務業開放、引導有效需求的關鍵之舉，也是推動政府職能轉變，推進政事、政社分開，建設服務型政府的必然要求。但是，由于我國還處于探索實踐階段，經驗匱乏，要形成完善的政府購買公共服務體系，不可能一蹴而就，還需要政府以及社會敢于轉變思想觀念，積極引入市場競爭，認真積累經驗，制定切實可行的規章制度，建立完善的評價監督體系，堅持不懈地努力才能真正為社會提供良好滿意的公共服務。

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