論我國食品安全監(jiān)管法律制度

艾尼玩·阿不都熱依木

（中國計量學院，杭州 310018）

2008年爆發(fā)的三聚氰胺奶粉事件，以及隨后發(fā)生的地溝油、一滴香、肯德基藥雞、塑化劑、南京小龍蝦等多種威脅公眾健康的食品安全問題屢見不鮮。隨著食品安全已經(jīng)成為全社會應(yīng)當共同面對的難題，國內(nèi)關(guān)于食品安全監(jiān)管法律制度的研究也逐漸升溫。本文以《食品安全法》為主要研究對象，就我國目前的食品安全監(jiān)管法律制度展開基礎(chǔ)研究。

一、食品安全監(jiān)管法律制度概述

現(xiàn)在廣泛認為，食品安全監(jiān)管制度是各種食品安全領(lǐng)域法律的總稱，涵蓋食品安全立法、食品安全監(jiān)管體制和食品安全監(jiān)管等幾項基礎(chǔ)制度，監(jiān)管者與被監(jiān)管者的法律責任規(guī)定以及食品安全信息制度等方面，這些法律法規(guī)構(gòu)成一個有機的、相互聯(lián)系的整體，任何一項都不可缺失。

《食品安全法》已成為我國食品安全法律法規(guī)的核心，涵蓋了食品安全領(lǐng)域的各項基本內(nèi)容。其規(guī)定了我國食品安全監(jiān)管機構(gòu)主要分為中央和地方兩類；食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)制度包括食品安全風險評估與風險監(jiān)測制度、食品信息追溯制度和食品召回制度五種；明確了監(jiān)管者和被監(jiān)管者的法律責任，并按照監(jiān)管主體、責任類型和懲罰手段作了細致的分類。

二、當前中國食品安全監(jiān)管制度存在的不足

（一）現(xiàn)行食品安全法律法規(guī)不夠系統(tǒng)規(guī)范

中國食品安全法律體系還不是一套完整科學的法律體系，無法充分發(fā)揮其他各級別法律以及規(guī)章制度的有效實施，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.《食品安全法》僅僅是對食品安全的相關(guān)制度作了原則性的規(guī)定，對食品檢驗、風險分析等并未列出具體可行的規(guī)章和措施。

2.現(xiàn)行的許多有關(guān)食品安全的單行法、法規(guī)以及部門規(guī)章之間相互沖突。

3.目前食品安全領(lǐng)域中許多相關(guān)法律規(guī)章制度還未及時制定，對新時期出現(xiàn)的食品安全各類問題缺乏執(zhí)法依據(jù)。

（二）監(jiān)管體制存在缺陷

1.分段管理的模式未有更替。現(xiàn)行的《食品安全法》實施分段管理的模式，要求各部門對不同的環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，這導(dǎo)致多個相關(guān)部門監(jiān)管職責相互重疊，不作為互相推諉責任，不愿主動監(jiān)管。①孫效敏：《論〈食品安全法〉立法理念之不足及其對策》，載《法學論壇》2010年第1期。

2.食品安全監(jiān)管綜合協(xié)調(diào)水平較低。《食品安全法》雖然明確規(guī)定設(shè)立食品安全委員會來綜合協(xié)調(diào)各部位平級機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)監(jiān)管，但卻未見明確的法律條款確立食品安全委員會這一機構(gòu)的法律地位，也未對其相應(yīng)的職能作出明確規(guī)定。

3.地方存在行業(yè)保護主義，地方政府對片面執(zhí)行食品安全監(jiān)管，往往無法確保執(zhí)法的力度和執(zhí)法的徹底性。

4.社會主體監(jiān)管流于形式。《食品安全法》雖然規(guī)定了食品行業(yè)協(xié)會等社會團體的權(quán)利，但仍主要以行政手段為主要監(jiān)管方式，社會主體的監(jiān)管屬于次要地位，社會主體參與食品安全監(jiān)管的具體手段也未得到明確。②舒波：《〈食品安全法〉實施后的若干法律適用問題》，載《中國食品藥品監(jiān)管》2009年第12期。

5.監(jiān)管理念較為落后。由于行政部門是安全監(jiān)管的主體，這使得監(jiān)管模式具有單一性、消極性。

（三）未有效堅持實施食品安全基本原則

由于全國各省地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不均衡，由此導(dǎo)致各地方食品安全監(jiān)管的水平和環(huán)境有所不同，諸多地方企業(yè)無法嚴格執(zhí)行《食品安全法》的規(guī)定。法律對食品召回制度主體的界定也過分狹窄，地方政府多進行事后監(jiān)督，對食品安全缺乏事前的風險分析。監(jiān)管部門之間信息溝通不夠順暢，執(zhí)法部門常常重復(fù)執(zhí)法，執(zhí)法標準不一。消費者對于食品安全問題的信息了解度嚴重不對稱，消費者對食品安全知識的了解度較低，政府對食品安全教育的投入力度不夠大，這導(dǎo)致民眾無法分辨何種食品為安全食品，讓不法企業(yè)有機可趁，利用虛假商標欺騙消費者。

（四）食品安全法律責任不夠完善

當前，中國還未形成切實有效的食品安全追責制度。在執(zhí)法實踐中，對監(jiān)管機構(gòu)各監(jiān)管人員的不作為或者瀆職行為追責不夠重視，處罰力度較輕，或者偷換法律概念來避免責任追究。再者，對部分生產(chǎn)經(jīng)營者的某些非法行為未明確相應(yīng)的處罰手段。監(jiān)管機構(gòu)對食品安全事故的處罰力度明顯偏輕，現(xiàn)行的食品安全法律法規(guī)未與刑法進行相關(guān)銜接，這使得觸犯刑律的違法者較少，以罰代刑的現(xiàn)象普遍存在，食品安全事故責任人可以輕易規(guī)避刑罰。

三、完善我國食品安全監(jiān)管法律制度的立法建議

（一）建立和完善食品安全監(jiān)管法律體系

1.加快建立全國統(tǒng)一的食品安全標準體系。國務(wù)院下屬的衛(wèi)生等其他行政部門應(yīng)當聯(lián)合制定食品安全國家標準體系，將地方食品標準改進為國家標準，避免國家與地方、地區(qū)或部門之間的執(zhí)法差異。①段蕙：《食品安全法律制度研究》，華東政法大學碩士論文，2008年。

2.積極參考社會公眾和媒體關(guān)于食品安全立法和建議和意見給予民眾充分交流和探討的渠道。允許公眾和社會團體參與食品安全的立法討論，保障消費者的合法權(quán)益。允許大中小食品企業(yè)參與國家標準的制定，避免出現(xiàn)大企業(yè)壟斷，使得各方利益均衡發(fā)展。

（二）建立健全監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管體制

1.建立品種監(jiān)管為主，分段監(jiān)管為輔的監(jiān)管模式。以品種監(jiān)管為主要模式可以減少監(jiān)管的模糊地帶，可以盡量減少由于分段監(jiān)管導(dǎo)致的協(xié)調(diào)和溝通問題。除了品種監(jiān)管等主要模式外，還應(yīng)當充分考慮行業(yè)各異的情況，以其他多種形式的監(jiān)管體制作為補充，這樣，可以有效避免地方保護主義，使得權(quán)責進一步被明確。

2.單獨由衛(wèi)生行政部門設(shè)立食品安全監(jiān)管機構(gòu)，將各部門的職能進行整合，加強其在地區(qū)和部門間的綜合協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督能力。

（三）建立和完善食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)制度

1.扎實推進風險評估與風險監(jiān)測制度、食品召回制度、可追溯制度，按照地區(qū)、行業(yè)進行分階段實施。此外，在推進基本制度的建設(shè)過程中也應(yīng)當時刻注意分階段進行，要根據(jù)自身的特殊情況加以變通，制定合理的監(jiān)管體制和制度。

2.建立統(tǒng)一的食品安全信息發(fā)布平臺。國務(wù)院應(yīng)當聯(lián)合各部委和衛(wèi)生行政部門建立統(tǒng)一的食品安全信息發(fā)布平臺。平臺發(fā)布的信息應(yīng)當涵蓋地方政府部門之間的信息交流內(nèi)容和向公眾發(fā)布的食品安全信息。地方政府也應(yīng)當建立相應(yīng)的信息發(fā)布平臺，保證各監(jiān)管部門之間信息順暢交流。

3.明確監(jiān)管部門發(fā)布食品安全信息的責任，對于不及時發(fā)布重大食品安全信息、瞞報漏報、玩忽職守的行為要追究相應(yīng)的法律責任。地方政府應(yīng)當積極監(jiān)督信息發(fā)布，社會團體和個人有權(quán)利要求監(jiān)管部門公開食品安全信息。②楊永華：《國外食品安全法律監(jiān)管對我國的借鑒》，載《甘肅理論學刊》2009年第2期。

（四）明確制定有效的法律責任制度

1.對生產(chǎn)經(jīng)營不安全食品的行為加大打擊力度。應(yīng)采用多種手段聯(lián)合處罰，如累計加倍處罰的方式。

2.對消費者受損利益賠償?shù)臉藴室m度提高。如此，使得企業(yè)違法生產(chǎn)經(jīng)營的成本加大，可以間接抑制企業(yè)制假售假的行為，保證食品行業(yè)的安全生產(chǎn)經(jīng)營。

3.完善對監(jiān)管者的問責機制。應(yīng)進一步明確監(jiān)管部門的問責機制和程序，提高政府和監(jiān)管人員監(jiān)管不力的風險成本，促使政府和監(jiān)管機構(gòu)主動進行食品安全監(jiān)管。通過設(shè)立專門的食品安全監(jiān)管部門，加大對監(jiān)管不力行為的處罰和問責力度，提升中國食品安全的水平。

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