偵監部門介入生產安全事故調查的制度構建

文◎王東海

偵監部門介入生產安全事故調查的制度構建

文◎王東海*

當前，生產安全事故頻發，但其中普通刑事案件卻難以成立，原因之一是檢察機關偵監部門在事故調查中缺位。偵監部門的缺位還導致了司法調查獨立性不足、參與調查人員對普通刑案關注不夠等問題。對此，應在立法和制度設計層面授權偵監部門同步介入事故調查，以監督相關行政部門及時移送案件,指導公安機關固定證據，使涉嫌犯罪的行為人依法受到應有的審判和處罰，促使相關人員嚴格遵守安全生產法律法規，切實保障從業人員權利。

生產安全事故調查 缺位 同步介入 制度構建

［案例一］2012年9月4日，黃某在C市洪恩大道一建筑工地上，在無地面指揮工的情況下操作塔吊進行翻山吊運貨物時將曾某從2.7米高的二樓撞到地面，曾某頭部著地受重傷，經搶救無效死亡。C市J區安監局接報告后，立即通知區公安分局、城鄉建委、監察局等單位組成事故調查組展開調查，邀請區人民檢察院參加。區人民檢察院指派偵監等部門干警參加后，偵監干警立即指導公安機關調取了塔吊操作規程、項目部的規定、培訓記錄等相關書證，列出詢問提綱指導公安機關收集證人證言，并督促公安機關對死者進行了尸體檢驗。后查明黃某無塔吊操作證書，在進行翻山吊時無地面指揮工，該兩項均違反相關規定。區人民檢察院建議事故調查組將該案移交區公安分局立案偵查。2013年1月3日，區人民法院以重大責任事故罪判處黃某有期徒刑一年。

［案例二］2013年10月15日，C市K建筑勞務有限公司羅某等人在C市太陽城A1-2區項目3號樓做護壁工作，羅某途經3號樓一層管道井口尋找鋼筋等材料時，踩翻井口覆蓋的木蓋板跌落至負一層受傷，經搶救無效死亡。C市J區安監局接到事故報告后，通知區公安分局、工會、監察局、城鄉建委安管站等部門，對該事故進行調查，邀請區人民檢察院參加。區人民檢察院偵監部門干警到達現場后，向區公安分局民警提出對洞口、墜落現場進行現場勘查、拍照、測量，提取洞口覆蓋物，對死者進行尸檢等建議。經查，井口大小為220cm×54cm，搭設方法為以四根木枋做肋、再用3塊木板釘在肋上，無防護圍欄，洞口未設置安全警示標志。在聯系會上，偵監部門建議將該案移交公安機關立案偵查，但區公安分局以責任人不明確為由遲遲未立案，區人民檢察院對此進行了立案監督。公安機關雖然立案，但該案因未對死者進行尸檢這一關鍵證據缺失等原因未能進行下一步的刑事程序。

［案例三］2014年4月27日，S省榮城勞務有限公司員工鐘某在C市某公租房項目工地對20層樓外墻面磚進行清潔作業時，作業主繩靠樓頂檐口處斷裂，致鐘某從20層墜落至地面死亡。C市J區安監局接報告后，組織相關部門組成調查組展開調查，但未通知檢察機關。后期聯系會上，檢察機關偵監部門提出，應對鐘某使用的錦綸繩斷裂的原因、錦綸繩是否符合安全標準、是否經過檢查和驗收、是否在有效的使用期限內等事項進行調查。但一周后區安監局和區公安分局反饋，涉案錦綸繩已滅失，多方查找未果。

一、偵監部門缺位生產安全事故調查的問題解析

從上述案例一、二可以看出，檢察機關偵監部門同步介入生產安全事故調查，能夠對事故調查組特別是公安機關的調查取證進行有效指導。相反，從案例三可以看到，在偵監部門缺位的情況下，事故調查組往往側重于事故原因的調查和行政處罰證據的收集，對相關人員是否涉嫌刑事犯罪的調查沒有足夠的重視，雖然說案例三只是眾多事故中的冰山一角，但卻是不注重證據收集的真實寫照。從C市J區的實踐來看，偵監部門同步介入生產安全事故調查可以督促行政機關依法及時移送刑事案件，監督、指導公安機關及時全面收集固定證據，有利于防止有案不移、以罰代刑情況的發生，能夠嚴厲打擊安全生產領域的犯罪行為。

然而，根據《生產安全事故報告和調查處理條例》、《關于加強行政機關與檢察機關在重大責任事故調查處理中的聯系和配合的暫行規定》、《人民檢察院〈關于加強行政機關與檢察機關在重大責任事故調查處理中的聯系和配合的暫行規定〉的實施辦法》等規定，檢察機關參加事故調查的落腳點是查辦職務犯罪，相應的，參加的部門就成了瀆職侵權檢察部門，偵監部門沒有參與的法律依據。生產安全事故調查中偵監部門缺席的運行機制，暴露出了一系列問題：

（一）社會層面

從社會層面看，事故頻發，安全生產責任事故犯罪卻難以成案。［1］據統計，2009年至2013年，我國共發生各類安全生產事故170余萬起，死亡37萬余人，［2］這還不排除一些地方的瞞報、少報或“漏報”。［3］面對頻發的事故所帶來的嚴重破壞安全生產秩序、危害人民群眾生命財產和國家利益的情況，檢察機關深挖事故背后的職務犯罪，從2008年至2013年，全國檢察機關共查辦各類事故所涉職務犯罪案件4085件5484人。［4］從實際情況來看，生產安全事故的發生，大多是事故單位主管人員和直接責任人員不遵守安全生產有關法律法規，甚至違法生產等原因造成，依法應當追究刑事責任。但是現實中事故單位主管人員和直接責任人員被追究刑事責任的屈指可數。雖然沒有國家安全監督管理總局等部門移送刑事案件數量及全國公安機關查處安全生產責任事故犯罪數量的統計，但從局部地區的數據來看，公安機關查處的安全生產責任事故犯罪案件的數量較少、比例較低。［5］大量的生產安全事故的責任人被處以行政處罰，未納入刑事處罰的視野。如上述三個案例中，只有案例一的相關人員受到刑事追究，案例二、三均是以行政處罰結案。

（二）機制層面

從機制層面看，司法調查被淹沒在技術調查之中，無獨立地位。雖然公安機關為調查組成員之一，但是公安機關屬于行政機關，且其參與事故調查主要承擔搶險救援、善后安撫和維穩工作。檢察機關只是受邀請單位，并非調查組成員，而且要接受調查組的統一指揮。當然，在生產安全事故調查中，事故調查組也在對事故責任單位和責任人進行責任追究，“甚至成為了事故調查的最終目標。”［6］但追究的是行政責任而非刑事責任。事故調查組一般是政府或者政府授權的部門成立的，“當行政部門組成的事故調查組事實上主導了司法調查的方式和進程時，檢察機關是難以作為一個執法辦案部門獨立進行調查取證的。”［7］可以說，事故調查的司法調查依附于技術調查，如上述三個案例中以及實踐操作中，均是安監部門等行政機關在主導事故調查，檢察機關處于被指揮的地位。

（三）操作層面

從操作層面看，人員專業性不強，且關注點不在普通刑事犯罪追究。首先，行政執法機關人員將相關責任人的行為是否涉嫌犯罪的判斷交給了公安機關，過度依賴公安機關人員。而公安機關則往往把自己定位于一般行政執法機關，其關注的重點是搶救生命、維護穩定和善后安撫；［8］特別是實踐中，公安機關參與事故調查的人員多為治安部門或經濟文化保護部門人員，對涉嫌刑事犯罪證據收集的意識不強。如上述案例二、三所反映出來的問題，特別是案例三中，公安機關本應對相關的器材進行鑒定，以確定事故方提供的設施設備是否符合安全標準，進而判斷是否需要追究刑事責任，但是因為證據意識不強而導致證據滅失。實踐中，檢察機關基本是瀆職侵權檢察部門人員參與，其關注的重點在于事故背后的職務犯罪。其次，對事故傷亡者家屬來說，受經濟水平較低和法律知識匱乏的制約，多數人關注的不是追究相關人員的刑事責任，而是注重相關單位的賠償，很容易被責任方用錢擺平。而且，自古以來中國就有“死者為大”、“入土為安”的殯葬傳統，加之受“身體發膚，受之父母，不敢毀傷，孝之始也”觀念的影響，多數家屬反對進行法醫學鑒定。在法醫學鑒定是追究刑事責任重要依據的證據體系中，缺乏這一證據往往不能確定死因，也就導致刑事案件難以成立。如上述案例二中，沒有進行法醫學鑒定的原因有很大一方面是死者家屬的反對。

二、偵監部門介入生產安全事故調查的制度構建

面對生產安全事故頻發卻難以成案的現狀，在通過宣傳教育，增強全社會對人的生命給予高度重視的同時，更要強化法治治理。“只有將安全生產事故治理的機制法治化，發揮司法的作用，嚴肅查處各類危害安全生產的行為，毫不留情，不留死角，才能讓各種僥幸心理無處遁形。”［9］而“法治的精髓就是制約和監督國家行政機關及其工作人員”。［10］因此，檢察機關偵監部門應同步介入事故調查，增強對行政執法機關的監督。

（一）法律授權介入

應當通過法律法規，對檢察機關偵監部門介入生產安全事故調查進行明確授權，以進一步拓展“兩法銜接”的廣度和深度，并加大力度。通過同步介入，強化對“公安機關、安監部門的事故調查行為的事前監督”，［11］使檢察機關更好的履行法律監督職能。

授權應當明確，權力項目應形成完備的檢察權力體系，［12］且具有操作性。一是知情權。事故發生后，政府相關部門接到事故報告后應及時通知檢察機關，對于政府部門主導的事故調查組邀請檢察機關參加的，瀆職侵權檢察部門和偵監部門要積極介入，嚴格依法開展司法調查。對于政府部門沒有組成調查組或是沒有邀請檢察機關介入的，檢察機關瀆職侵權檢察部門和偵監部門要主動與政府部門協調溝通，及時介入調查。事故調查組調查的有關材料，特別是公安機關在事故調查中形成的有關材料，應及時分送檢察機關參與事故調查的偵監部門人員。二是調查權。在生產安全事故發生后，對于責任人員可能涉及生產安全事故犯罪的，檢察機關偵監部門可以決定是否調查、何時調查以及如何調查。決定調查的，除指導公安機關及時全面收集證據外，根據需要，可以借閱和復制事故調查組的有關材料和卷宗，可以接觸與事故調查有關的人員，向其詢問和了解有關情況。事故調查組和各有關部門應當予以協助和配合。三是執行權。偵監部門發現相關人員涉嫌刑事犯罪而事故調查組不移送或者逾期未移送的，可以建議事故調查組進行移送，事故調查組應當立即移送，并將有關材料及時抄送檢察機關偵監部門；事故調查組不移送的，偵監部門應當將有關情況書面通知公安機關，公安機關應當根據檢察機關的意見，查詢案件，必要時直接立案偵查。在事故調查組移送案件后，公安機關不立案的，事故調查組的其他成員單位可以建議檢察機關進行立案監督；檢察機關經審查認為公安機關的不立案理由不成立的，應當向其發《要求說明不立案理由通知書》、《立案通知書》等，監督公安機關立案偵查。

對上述授權，應以對應的懲罰措施保障實施。通過案例二可以看出，在沒有相應的懲戒措施的情況下，事故調查組可能對偵監部門提出的建議置之不理或“陽奉陰違”。懲戒措施可具體設計為：人民檢察院發現行政執法人員不移送涉嫌犯罪案件，公安機關工作人員不依法受理、立案，需要追究行政紀律責任的，應當將可以證明違紀違法事實的材料移送監察機關，由監察機關依紀依法處理，監察機關受理后，應當及時將處理結果書面告知人民檢察院；涉嫌犯罪的，應當依法追究刑事責任。

（二）司法調查獨立

生產安全事故調查中的技術調查和司法調查應當分離，技術調查只涉及事故的技術原因，司法調查則對職責和責任予以認定。

當然，受人員數量、人員知識素質、制度機制的制約，在現階段推行生產安全事故調查中司法調查完全獨立存在困難。在目前的框架中，可以考慮司法調查相對獨立。一是公安機關參與生產安全事故調查的部門，除經濟文化保護或治安部門參與外（在上述三個案例以及C市J區的事故調查中，一直以來都是經濟文化保護部門民警參與），應當由刑事偵查部門參加，且進行較為明確的分工，由經濟文化保護或治安部門負責現場保護、救援、人員疏散、以及必要時的現場治安管制，善后工作中的社會穩定等；而刑事偵查部門則專門負責進行事故現場勘查，確定死因，對事故責任人員是否涉嫌刑事犯罪的情況進行調查。二是檢察機關在瀆職侵權檢察部門參與的情況下，應當再增加偵監部門的參與，兩個部門按照各自的專業領域和關注事項開展工作，且應當明確，公安機關的刑事偵查部門在事故調查中，應當接受檢察機關偵監部門的監督。如此設計，可以使公安機關刑事偵查部門和檢察機關偵監部門相對獨立的對事故進行司法調查，以及時收集固定證據，提高偵查質量和效率，為有效打擊犯罪提供保障。如案例一中，之所以追究了相關人員的刑事責任，與偵監部門指導公安機關依法調查是分不開的。

（三）利益主體回避

從制度規定和實際操作來看，事故調查組的成員單位主要為安監部門、公安機關、監察部門、工會以及事故單位的行政主管部門等。雖然說現有監管部門和主管部門合作調查的方式在專業性方面有一定的優勢，但是也存在明顯的缺陷：一是利益相關的行政機關介入調查甚至是主導調查，限制了調查的公正性和獨立性，也容易遭到公眾的質疑；二是安全生產監督管理部門參與事故調查，導致很難找出自身在日常監督工作中的不足和管理方面的漏洞；三是利益主體的參與，一定程度上導致安全生產責任事故犯罪及其背后的職務犯罪難以被查處。［13］因此，在生產安全事故調查中，為了消除地方和部門保護主義，應當推行利益主體回避制度。

但是，我國目前還沒有像發達國家一樣的獨立的事故調查機構，［14］基于這種狀況，利益主體的回避不是完全回避，宜限于如果存在或可能存在政府監管部門工作不到位、相關政府監管人員濫用職權、玩忽職守、徇私枉法、包庇縱容等涉嫌犯罪的情形的，相關的政府監管部門及其工作人員則應當回避。沒有自行回避的，檢察機關可以向同級政府提出建議，同級政府法制部門應當在3日內給出答復；對于不服同級政府法制部門答復的，檢察機關可以在5日內通過上級檢察機關向上級政府法制部門提出回避建議，上級政府法制部門亦應當在3日內給出書面答復。

此外，上級人民檢察院、公安機關應支持下級機關依法辦案，幫助排除干擾和阻力，研究解決辦案過程中遇到的重大疑難問題。對事故發生地人民法院、人民檢察院、公安機關辦理確有困難，或者責任人在當地具有雄厚的經濟基礎和廣泛的人脈關系，以致可能使偵查工作受到干擾的案件，上級人民檢察院、公安機關可以以上提一級、指定管轄、異地交辦的方式，排除干擾，確保司法調查的順利開展。

當然，上述措施只是權宜之計，從根本上來說，我國應逐步建立第三方事故調查機制，［15］以機構獨立、經濟財務獨立、職能獨立來確保事故調查的客觀真實。特別是事故單位的監管部門和行政主管部門應在司法調查中回避，以保障司法調查的客觀、公正。

三、代結語

通過上述論述及對三個案例的分析可知，生產安全事故調查中偵監部門是否介入、介入后力度的大小，直接影響到相關責任人能否被依法追究刑事責任。因此，應強化偵監部門同步介入事故調查，在充分有效利用“兩法銜接”工作機制的同時，建立聯席會議、情況通報、信息共享等機制，與公安機關和其他行政執法單位一道，形成嚴厲打擊各類生產安全事故犯罪的合力，促進安全生產責任落實，遏制事故發生，以有效維護安全生產秩序，維護廣大人民群眾的生命財產安全和國家利益，維護黨和國家形象。

注釋：

［1］文中“安全生產責任事故犯罪”，是指失職瀆職等職務犯罪之外的、屬于公安機關管轄的刑事犯罪。

［2］數據來源于國家安全生產監督管理總局官方網站，系年度統計分析中公示的數據。http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/aqfx/aqfx_ndtjfx.htm，訪問日期：2014年9月5日。

［3］從媒體的報道來看，瞞報、少報或“漏報”的現象普遍存在，且屢禁不止，參見王冬梅：《瞞報謊報現象為何屢禁不止？》，載《工人日報》2012年8月21日；王冠星：《同一煤礦同類事故同樣瞞報》，載《中國煤炭報》2012年9月5日。

［4］戴佳：《檢察機關將全力查辦責任事故所涉瀆職等職務犯罪案件》，載《檢察日報》2014年4月26日。

［5］如2007年至2011年4年間，在上海市閔行區發生的重大責任事故中，公安機關立案追究相關人員刑事責任的比例不足2.6%。參見楊慧亮、張祚勛：《重大責任事故背后瀆職犯罪難以成案原因及對策》，載《河南警察學院學報》2012年第3期。從對C市J區的調研情況看，2008年至2013年共發生生產安全事故131件，死亡144人，公安機關立案并追究刑事責任的7件9人，比例僅為5.3%，且其中的3件5人系在檢察機關偵監部門介入的情況下成案。

［6］薛瀾、沈華、王郅強：《“7.23重大事故”的警示——中國安全事故調查機制的完善與改進》，載《國家行政學院學報》2012年第2期。

［7］吳祥義、王宏平：《檢察機關介入重大責任事故調查模式重構設想》，載《人民檢察》2011年第21期。

［8］葉彬、孟慶鑫：《如何完善檢察機關介入重大責任事故調查機制》，載《檢察日報》2011年1月3日。

［9］宣海林：《安全生產：警鐘本應長鳴》，載《中國審判》2013年第7期。

［10］張文顯：《法哲學范疇研究》，中國政法大學出版社2001年版，第166頁。

［11］李建國、張建兵：《檢察機關同步介入重大安全生產責任事故調查之思考》，載《中國檢察官》（經典案例）2010年第11期。

［12］姚來燕：《關于行政執法檢察監督的立法設想》，載《東方法學》2013年第1期。

［13］楊慧亮、張祚勛：《重大責任事故背后瀆職犯罪難以成案原因及對策》，載《河南警察學院學報》2012年第3期。

［14］如美國的NTSB、CSB，澳大利亞的ATSB，英國的AAIB、MAIB及RAIB，都獨立于企業組織、行業管理部門及安全監管部門。參見張玲、陳國華：《國外安全生產事故獨立調查機制的啟示》，載《中國安全生產科學技術》2009年第1期。

［15］曾輝、陳國華：《對建立第三方事故調查機制的探討》，載《中國安全生產科學技術》2011年第6期。

*重慶市江北區人民檢察院偵查監督副科長、重慶市檢察理論研究人才［400025］