“五性五化”破解“申訴難”

文◎蔣世強

“五性五化”破解“申訴難”

文◎蔣世強*

針對刑事申訴檢察工作難的現實問題，可以通過改進案件辦理、審查形式、涉檢信訪、刑事賠償、刑事救助機制等方面工作，體現申訴工作的專業性、透明性、暢通性、嚴謹性和法定性，實現檢察辦案的全程化、公開化、法制化、效力化和最大化，切實破除“申訴難”。

五性五化 破解 申訴 難題

2014年10月以來，最高人民檢察院相繼印發了修改后的《人民檢察院復查刑事申訴案件規定》及《人民檢察院受理控告申訴依法導入法律程序實施辦法》、《人民檢察院司法瑕疵處理辦法》、《人民檢察院控告申訴案件終結辦法》等配套實施辦法，為完善申訴案件辦理、審查形式、涉檢信訪、刑事賠償、刑事救助機制，突出專業性、透明性、嚴謹性、合理性、法定性，實現全程化、公開化、法制化、效力化、最大化，形成統一、規范、嚴密、高效的刑事申訴檢察工作新格局提供了制度支撐。

一、全程化：完善辦案機制、突出其專業性

專業性要求辦理刑事申訴案件要符合申訴檢察職能；全程化則是指在辦理刑事申訴案件中要通過案件復查、再審建議、提出抗訴、首辦責任等形式，形成高效的辦案機制。在具體辦案中可以遵循二者的內在聯系，實現兩者的結合。

（一）案件復查專業性與實現復查全程化相結合

專業性要求審查刑事申訴案件是否符合條件，并對申訴案件進行分析研判，既包括對原案件的事實認定、證據體系、法律適用等內容的把握，又包括對申訴人的申訴要求、依據、理由的全面分析，還包括掌握是否向黨委、政府、法院等其他機關提出申訴及分析研判申訴人提出的申訴是否確實可能存在問題、問題的性質以及其訴求的核心。對辦理難度大的案件，需要在一體化申訴案件辦理模式下，依法合理調動上下級院分別擁有的實際權限和檢察資源，形成高效聯動的整體合力。

（二）再審建議專業性與實現建議全程化相結合［1］

再審檢察建議的適用條件是原生效刑事裁判確有錯誤，且符合抗訴條件，由辦案部門集體討論提出意見，經本院檢委會決定，向同級人民法院發出，并及時將《再審檢察建議書》及有關證據材料、新的證據材料等送達被建議的同級人民法院。同級人民法院應當立案復查，并將復查結果在一定期限內以書面形式回復人民檢察院。申訴部門應負責跟蹤監督同級人民法院對檢察機關所發檢察建議的接受、審查、回復；人民檢察院應當告知申訴人。例如，某區人民檢察院以李某強奸未成年人案，發出再審檢察建議監督法院改判一案，就是經查認為原判決認定事實清楚、證據確實充分，但量刑明顯偏輕，遂建議法院糾正，法院采納了建議，將原判有期徒刑四年零二個月改判六年零六個月。

（三）抗訴格局專業性與實現格局全程化相結合

對經復查提出抗訴的重大、疑難、復雜案件，規定同級檢察機關分管副檢察長、部門負責人均可列席法院審委會，就抗訴案件事實、證據、定性處理及善后息訴工作充分發表意見；通過聯合息訴、加強文書釋法說理，實現“抗息并重”。加強抗前、庭前、庭后、判前、判后五個環節以及承辦人之間、處（庭）負責人之間、院領導之間三個層面的個案溝通，堅持抗前會審、抗中溝通、抗后反饋，形成抗訴監督方法的綜合運用；設置審判監督“上提一級”的程序。例如，張某不服某區人民法院以故意損壞財物罪判處其有期徒刑七個月的判決，便逐級申訴至某市人民檢察院，經查發現原審判決認為事實不清、證據不足，張某的行為不構成犯罪；于是，向法院提出抗訴后，改判無罪。

（四）首辦責任專業性與實現責任全程化相結合［2］

對屬于本院管轄，并符合受理條件，移送本院相關部門辦理；屬于人民檢察院管轄，但不屬于本院管轄的，應告知申訴人向有管轄權的人民檢察院提出或將申訴材料移交有管轄權的人民檢察院處理；不屬于人民檢察院管轄的，應告知申訴（信訪）人向有關機關申訴；對不屬于人民檢察院管轄又必須采取緊急措施的，應先采取必要的措施，然后移送有管轄權的單位。首辦申訴（信訪）案件涉及多個部門的，可由牽頭部門為主承辦，其他部門配合，盡力提高處結率和息訴罷訪率。

二、公開化：完善審查機制、突出其透明性

透明性是指刑事申訴部門采取公開聽證、公開示證、公開論證、公開答復的形式，對刑事申訴案件進行審查；公開化是指對刑事申訴復查的形式、內容、程序、制度進行全面公開，實現全新的審查機制。可以通過如下途徑實現二者的結合：

（一）審查形式透明性與實現形式公開化相結合

針對原案承辦機關、申訴審查機關、申訴人、聽證員等多方參與、流程環節較多的特點，預測應對可能出現的各種情況、確保準備到位；重點對不服批捕、不服不起訴，不服法院生效刑事裁判的申訴案件進行公開審查，對申訴人的申訴理由，制定詳細的答復方案，確保基礎工作到位；邀請人民監督員、特約檢察員、人大代表、專家學者等作為聽證員，確保外部監督到位；給予申訴人充分表達意見的機會，確保知情權到位。例如，某市人民檢察院受理的被害人唐某不服某區人民檢察院對犯罪嫌疑人張某作出的維持不訴復查決定的申訴，市人民檢察院經過公開聽證，結果認為某區人民檢察院作出維持復查決定是正確的，最終申訴人自愿息訴。

（二）審查內容透明性與實現內容公開化相結合［3］

公開審查應包括開展檢察工作的具體情況、重要作法、存在問題、積極作用、申訴理由、認定事實、事實證據、處理意見、適用法律、要求質詢事項；把當事人思想偏激、協調溝通難度大、纏訪纏訴、處理分歧大，經反復釋法析理后仍對原決定不服的申訴（信訪）案件作為公開審查的重要內容。對擬進行公開審查的案件，案件承辦人必須準備詳實的案件材料，并提前將案件資料送人民監督員、特約檢察員、律師；案件承辦人必須向參會人員全面客觀地介紹案情并主動出示各種證據；充分尊重人民監督員、特約檢察員、律師的意見，并將形成的決定及時反饋通報。例如，某市人民檢察院申訴部門在辦理被害人王某不服檢察機關對犯罪嫌疑人作出不批捕決定的申訴時，發現申訴人王某系多年纏訪老戶，決定赴某縣舉行公開聽證會，通過聽證，申訴人主動息訴罷訪。

（三）審查程序透明性與實現程序公開化相結合

公開告知權利義務、提示申訴風險、公開辦案程序、辦案期限、辦案部門及辦案人員信息等流程，充分保障當事人知情權。根據申訴公開聽證的特點，針對聽證的議題和內容，既可選擇人大代表、政協委員、民主人士，又可直接確定檢察機關聘請的人民監督員，涉及專業方面內容的可邀請上級領導及有關部門的專業技術人員參加聽證；聽證主持人由檢察官擔任，負責組織和協調聽證活動；由參會代表對議題進行投票表決，當場公布表決結果，并對案件處理結論意見予以公開。例如，某區人民檢察院決定對被害人李某不服起訴的申訴采取公開答復的形式進行，通過審查，認為某區人民檢察院作出的不起訴決定是正確的，申訴人當場表示心服口服，不再申訴。

（四）審查制度透明性與實現制度公開化相結合

將公開審查制度與人民監督員制度相結合、律師參與制度與涉檢疑難信訪案件制度相結合、檢務公開制度與工作機制相結合，增強執法透明度。要保障公開審查主持人的獨立地位，突出公開審查的公正性、客觀性，除必須具備豐富的工作經驗、較高的組織、指揮、協調能力外，還必須與公開審查事項及爭議雙方之間沒有任何利害關系，并得到雙方的認可。檢察機關應提供一定數量的聽證員名單供申訴人選擇，可以允許申訴人自行聘請與案件沒有利害關系的人出任聽證員；公開審查刑事申訴案件，可以在多方互動的過程中，滿足申訴人的表達權、參與權和知情權，實現“看得見”的公平公正。

三、法制化：完善信訪機制、突出其嚴謹性

嚴謹性是指在辦理信訪案件中，盡量減少阻力，暢通信訪渠道，保護信訪人依法進行信訪；法制化是指在辦理信訪案件過程中，依法落實源頭治訪、風險防控、互動化訪、創新接訪等制度，完善信訪機制，規范信訪工作。實現二者緊密結合的途徑如下：

（一）源頭治訪嚴謹性與實現信訪法制化相結合

為了破解涉法涉訴信訪“導入難”的問題，應落實地位平等、保護平等、處斷平等，形成辦案規范、考評細則、獎懲辦法在內的“管控分離”的案件管理格局。通過新聞媒體公開干警違法違紀舉報電話、設立舉報信箱，實施涉檢信訪事項、網絡實時查詢，實現當事人能夠通過電話、網絡實時查詢申訴的受理、流轉和辦案流程信息。例如，張某不服某區人民法院以盜竊罪將其判刑一年零六個月的生效判決，向某區人民檢察院申訴，該院復查發現，原審判決認定事實不清、證據不足，遂向法院提出抗訴后被改判無罪，從源頭上預防錯案發生。

（二）風險防控嚴謹性與實現信訪法制化相結合

為了解決實踐中“糾錯難”的問題，應對監督自身辦案執法活動進行規范，將權利義務告知清、法律規定講清、程序流程談清、案件事實查清、處理結果解釋清。細化排查評估和預警操作流程；對涉眾型經濟犯罪案件、群體性事件所涉案件、司法機關意見嚴重分歧的案件和擬撤案、不立、不捕、不訴、不抗等八類案件，進行風險評估。例如，某區人民檢察院在辦理刑事申訴人周某等人不服對犯罪嫌疑人張某不捕的申訴時，針對被害人眾多的情況，及時與案發地黨委政府溝通協調，幫助賠償被害人損失，并聯合公安、法院開展釋法說理和穩控工作，及時消除集體訪隱患。

（三）互動化訪嚴謹性與實現信訪法制化相結合

為了解決“終結難”的問題，要求接訪辦案人員對告急訪要立即辦，對可能導致集體訪的要重點辦，對嚴重侵犯群眾利益的要優先辦，對事后難以調查取證的要及時辦；加強檢群互動、內外互動，甄別情況妥善化解初信初訪。規定凡上訪事由涉及本院所辦案件的，原辦案部門與承辦人需要與申訴接訪人員一同接訪，形成接訪、處訪工作合力。把好“入口”環節、“辦理”環節、“出口”環節。例如，某區村民黃某、李某因高速路復線征地拆遷問題，帶頭將拆遷工人打傷后被逮捕，該村村民不服向某區人民檢察院提出申訴，該院立即派員進村就相關政策、法律進行宣講，終于成功消除了200多名村民擬于國慶期間進京集訪隱患。

（四）創新接訪嚴謹性與實現信訪法制化相結合［4］

要落實崗位責任制，拓寬檢察機關的信息源，縮短基層群眾與檢察機關的距離，提升涉檢信訪工作效率，由“權力”向“責任”轉化。推行全天候、多層次接訪工作機制，方便群眾表達訴求；建立預約接訪制度，提前公開接訪值班表和接訪人員信息，創新設立應急接訪制度，制定落實信訪應急預案，由“單一”向“全面”轉化。定期深入街、鎮、鄉、村、重點企業、民工聚集地以及社區、看守所等地開展巡回接訪活動；對重大涉檢信訪案件，主動深入申訴人住所、單位等地聽取意見；在易引發信訪問題的重點鎮街、村委，派出資深檢察官駐訪，受理申訴，由“上訪”向“下訪”轉化。

四、效力化：完善賠償機制、突出其合理性

合理性是指辦理刑事賠償案件過程中，要堅持客觀公正，既不過寬、也不過嚴，依法處理刑事賠償；效力化是指辦理刑事賠償案件中，通過價值目標、機制合力、形式靈活、方法多樣等方式進行，完善賠償機制，發揮刑事賠償的作用。可以通過下列途徑實現二者的結合：

（一）賠償目標合理性與實現賠償效力化相結合

積極采取書面審查、調查核實等多種方式，嚴格依法、有理、有據地向人民法院賠償委員會提出重新審查意見。根據刑事賠償協商處理程序的特點，協商的雙方或多方，都可以有獨立性意見，并有一定的共識基礎，基本符合協商各方的愿望和要求。注意精神損害條件，必須是主體人身自由權、生命健康權受到侵犯的精神損害事實，且必須達到嚴重程度。例如，劉某對區人民法院將其無罪羈押570天提出賠償請求，逐級申請至某市人民檢察院，經某市人民檢察院復議決定，賠償請求合符法律規定，最后法院一次性給予精神損害撫慰金30萬元，有效地化解了社會矛盾。

（二）賠償機制合理性與實現賠償效力化相結合

下級檢察院應享有一定的初查權；對于需要補充調查的案件，如果由下級人民檢察院調查更為適宜的，上級檢察院可以指令下級檢察院進行。檢察院國家賠償工作辦公室在辦理刑事賠償案件及刑事賠償監督案件中發現有涉嫌瀆職行為和貪污、受賄行為的，應及時將相關材料移送職務犯罪偵查部門；職偵調查核實后，及時將結果向本院國家賠償工作辦公室回復，以便決定是否提出重新審查意見和向相關人員進行追償。例如，某區人民檢察院受理的王某不服起訴申請賠償案，經辦案人員多次接待、約訪賠償請求人，達成一致意見，支付3萬元精神損害撫慰金，賠償請求人自愿息訴罷訪。

（三）賠償形式合理性與實現賠償效力化相結合

刑事賠償監督的對象是法院賠償委員會的決定，檢察院對法院及其賠償委員會決定實施監督，原則上以刑事被害人的訴求為主要依據。下級人民檢察院受理申訴的，及時報告有權啟動法院重新審查程序的上級人民檢察院；上級人民檢察院及時審查，對符合條件的，在申訴無效的情況下，及時通過監督權啟動法院重新審查程序；對于不應啟動法院重新審查程序的，應當要求賠償義務機關撤回申訴、及時執行。例如，某區人民檢察院受理的李某被錯誤羈押申請國家賠償案，因公安機關“因事立案”，未撤銷原案，該案不符合賠償立案條件，檢察機關主動向公安機關提出“因人立案”的建議，促使賠償申請得以順利進行。

（四）賠償方法合理性與實現賠償效力化相結合

對重特大案件提前介入，引導偵查人員全面及時收集、固定、鑒定、保存證據；刑事申訴檢察部門要加強與偵查部門、偵監部門、公訴部門的協作，形成指控合力，相關業務部門主動調整工作思路和辦案方式，健全執法過錯責任追究制度，實現從辦案源頭防控刑事賠償案件的發生。在辦案流程上變結果監督為過程監督、變事后糾錯為過程糾錯；通過對案件執行程序的情況進行考評，對違法程序及有關辦案紀律規定的問題，提出檢察建議；建議法院盡快制定靈活的刑事賠償標準，使刑事賠償標準與國家機關及其工作人員的主觀狀態相適應。

五、最大化：完善救助機制突出其法定性

法定性是指辦理刑事救助案件，要嚴格法定條件，保護刑事救助人依法獲得救助；最大化是指在辦理刑事救助案件中，采取救助措施、救助方式、救助時機、救助保障等辦法，完善救助機制，最大限度地對刑事救助人實施救助。二者結合的具體途徑：

（一）救助措施法定性與實現救助最大化相結合

通過對被害人開展生活救助，通過支持起訴、量刑建議、協助被害人及其親屬提起附帶民事訴訟、幫助申請法律援助等方式，為被害人及其家屬提供力所能及的法律服務。對案件事實及適用法律存在較大爭議或有較大社會影響的刑事申訴案件，認真傾聽被害人或家屬意見，再實施被害人救助。跟蹤了解救助金使用情況，將案件的依法處理與解決被害人及其近親屬實際困難相結合，提高救助工作效率。［5］例如，某區人民檢察院在辦理被害人李某不服法院刑事判決的申訴時，就對其進行心理疏導，并在充分釋法說理后實施司法救助，促成其自愿息訴罷訪。

（二）救助方式法定性與實現救助最大化相結合

對釋法說理要達到百分之百說理、說理百分之百、百分之百息訴，并將此作為檢驗辦案人員責任、辦案質量的標準。落實“市內申訴必經見面、市外申訴盡量見面、省外申訴爭取見面”的“三個見面”制度；針對纏訴鬧訪、越級上訪、進京上訪的申訴案件，推行聯合接訪工作機制，由刑事申訴檢察部門牽頭、會同原案件承辦人及申訴部門接訪員，與申訴人面對面地開展釋法說理工作。例如，某區人民檢察院在辦理被害人唐某家屬不服起訴一案時，因被害人死亡，且被告人無力賠償，生活陷入困境，該院及時為其家屬申請了3萬元司法救助資金，為其解決了燃眉之急。

（三）救助時機法定性與實現救助最大化相結合

刑事申訴檢察部門與相關業務部門要建立定期通報、備案制度，重點針對不批捕、不起訴案件中涉及人身傷害賠償案件，深入了解被害人情況，聽取相關部門對實施被害人救助的意見建議。主動爭取黨委政府對被害人救助工作的支持，積極與司法、民政、婦聯、工會等部門的聯系協作，建立司法救助與社會保險、民政救助、城鄉低保、法律援助、就讀幫扶等相銜接的工作機制，從優撫、救助等多種基金中解決刑事救助資金來源，保證刑事被害人得到全方位救助。例如，某區人民檢察院對因被男友潑硫酸致其嚴重殘疾的刑事被害人王某積極開展救助，除申請專項資金外，還募集社會捐款30多萬元，資助其順利完成整形手術，幫助其走出心理陰影和生活困境。

（四）救助保障法定性與實現救助最大化相結合

通過審查法律文書、調閱卷宗、實地調查等形式，查清救助對象是否屬于救助規定的救助類型。主要包括：刑事被害人已窮盡訴訟等救濟途徑而無法得到相應賠償或補償的；刑事被害人對損害結果的發生無故意或重大過失的；刑事被害人或者救助對象能在案發后積極投訴，提供證據線索，配合司法機關行使職權，在一定期限內提交賠償申請。在專項救助基金構成中，考慮到我國存在地區差異而賠償標準不一，專項基金可考慮由國家財政和地方財政分級承擔，但是為了避免因地方財政差距懸殊導致救助基金難以落實，應以國家投入為主，其余則由省（市）、區（縣）各級財政按照當地具體情況分擔。

注釋：

［1］程曉璐：《檢察機關刑事再審檢察建議的適用》，載《人民檢察》2009年第21期。

［2］全理明：《落實控告申訴首辦責任制“三要”》，載《人民檢察》2010年第1期。

［3］羅禹平：《宜建立涉檢申訴訴訟公開聽證質詢制度》，載《人民檢察》2011年第18期。

［4］唐柱宏：《秉承“四個理念”做好信訪工作》，載《人民檢察》2008年第12期。

［5］任孔全等：《檢察機關刑事被害人救助工作實踐分析》，載《人民檢察》2014年第3期。

*重慶市人民檢察院偵查監督處檢察員［401147］