高新區“鎮改街道”問題探究

□宋明爽 王小磊

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高新區“鎮改街道”問題探究

□宋明爽 王小磊

高新區在其設置和擴展過程中，將其周邊鄉鎮納入管轄范圍，由于高新區的城市特性，所以收編的鄉鎮就要變成城區，實現所謂的“鎮改街”。高新區“鎮改街”具有主體特殊、內容綜合、必然性等特點，是城鎮化的重要途徑，有利于促進區域經濟發展，和基層社會治理的新變化。同時高新區“鎮改街道”存在矛盾易發、就業等問題等，需采取措施積極應對。

高新區；鎮改街道；原因；問題；對策建議；

我國高新區經過二十余年的發展，在促進經濟發展、科技創新等方面發揮重要作用，同時也在城鎮化中發揮著重要作用。高新區管理的鄉鎮出現“鎮改街道”現象，其原因為何，具有哪些特點，存在怎樣的問題？本文試圖予以分析和解答。

一、高新區的設置

(一)高新區的概念

高新區是高新技術開發區的簡稱，一般來說主要是指“以科研和技術成果為基礎，以國家的土地、稅收、金融等方面的優惠政策為依托，有計劃有步驟地形成的區域性的高新技術開發基地。”[1]高新區是“一種通過加速高新技術研制及其成果推廣應用、服務于本國或本地區工業現代化及其開拓國際市場的需要而設置的新興產業開發基地。它是秉著開發高新技術、開拓新產業為宗旨，促進科研、教育和生產三者相結合的綜合性基地。”[2]高新區是“一種以智力密集為依托，以開發新技術和開拓新產品為目標，促進科研、教育與生產相結合，推動科學技術與經濟、社會協調發展的綜合性基地。”[3]

以上關于高新區概念的分析，著重于高新區的技術與經濟發展的功能，把它僅僅看成是這一功能發揮的載體或基地。但是從高新區現實發展的實踐來看，必須給高新區賦予全新的含義。高新區是以高新技術發展為特點的經濟社會發展綜合試驗區，因此高新區是一個新的城區，是一個準地方區劃，承擔著多方面的政府職能，可以看成是準政府，而且各地都給予了更高的級別。

(二)高新區的設置

中國的高新區孕育于20世紀80年初期、誕生于20世紀80年代末期，自90年代初期開始，不同層級的高新區大量出現并迅速發展，21世紀以后則進入新的發展階段。高新區是我國改革開放的試驗區，是我國經濟發展的新探索，也是我國城市化發展的內在推動。

1.高新區與我國經濟發展

高新區與我國經濟發展密切相關。首先，高新區以發展高新技術產業、促進科技成果轉化和產品生產等為基本目標，是我國高新技術產業的重要載體，極大推動我國高新技術產業的發展，實踐著以科技促進經濟發展的理念；其次，高新區推動高新技術產業發展的集聚，形成產業集聚、服務集聚、治理集聚等，產生巨大的發展能量。“2013年，中國114家國家高新區共實現工業總產值19.7萬億元，實現增加值5.8萬億元，占全國GDP比重達10%以上，工業增加值占同期全國第二產業增加值比重16%，出口創匯占同期全國外貿出口總額16.9%，上交稅額1.1萬億元，出口總額3700億美元”[4]。山東淄博高新區的功能玻璃特色產業、先進陶瓷特色產業集群，濰坊高新區的半導體發光產業集群等，努力實現特色產業的集聚；再次，促進區域內經濟結構調整、經濟轉型升級、經濟增長方式轉變。發展高新技術產業、現代服務業(外包服務、總部經濟)等實現區域內經濟結構調整、經濟轉型升級等。設置高新區推動高新技術經濟發展必然帶來城市區域的擴張和城市化的發展。

2.高新區與我國城市化發展

高新區與我國城市化的發展密切相關。首先，我國城市化發展，城區面積急需擴張，原來建在城區的企業必須外遷，因此高新區的設置為城區企業“出城入園”提供了空間和發展載體。

其次，高新區的發展為區域城市化的實現創造了條件。這種條件性的表現有：一是高新區招商引資等需要具備良好的基礎條件，包括水、電、暖、交通、通信、天然氣、排污等“七通一平”是高新區城市化的基礎條件；同時因為高新區的集聚效應，促進勞動、資本、技術、人才等生產要素的高度富集，成為高新區城鎮化的必要基礎；農業生產力、生產效率的提升，現代農業的發展等，促進非農經濟的發展，帶動區域產業結構的調整，為高新區城鎮化提供內生動力。

再次，高新區的城鎮化促進區域城鎮化率的增長。這種促進主要表現為高新區的擴張和城市基層管理體制的轉變。高新區的擴張主要指高新區管轄面積的擴張、數量的增長和層級化。高新區管轄面積擴張的實現途徑是通過委托管理一定數量的鄉鎮和街道，作為高新區規劃區之外的發展空間和預留區，高新區納入城市規劃，極大擴大城市面積；高新區的數量增長與層級化密切相關。高新區成立的20多年里，各類高新區遍地開花，依據行政區域和所屬等級，出現了國家級高新區、省級高新區、市級高新區和縣級高新區等不同層級。到2014年8月，我國國家級高新區的數量從1991年的首批37家，增加到114家，23年間年均增長3家多。目前，山東省的9家國家高新區中威海高新區和濟南高新區是首批國家級高新區，其余7家在2010年以后陸續升級為國家級高新區。城市基層管理體制的轉變主要是指隨著高新區面積的擴大和城鎮化，其管轄的鄉鎮出現“鎮(鄉)改街道”和“村改居”，從管理體制上實現農村基層管理體制向城市基層管理體制的轉變。

3.高新區運行與政府管理

首先，高新區是一種政府管理。從各地高新區運行模式來看，高新區實行一級政府的管理。各地高新區一般都設置了黨群機構、政府機構和法院、檢察院機構。因為沒有設置人大和政協機構，所以本文稱之為準政府機關。高新區以發展高新技術經濟為主要任務，但是區域的劃定、企業的入駐、大量工作的人口、高新技術發展的特殊政策的執行等肯定需要政府的管理，所以高新區實行政府管理是必要的。

其次，高新區的差異性與管理主體。在我國，高新區具有顯著的差異性，這種差異性的表現有層級的差異性、產業結構的差異性和管理體制的差異性等。

高新區的層級性與管理主體的層級性。如前文所述，我國的高新區根據行政區域和所屬等級可以分為國家級高新區、省級高新區、市級高新區和縣級高新區等不同層級。高新區的層級性不僅促進城鎮化，而且也促進管理主體的層級性。管理主體的層級性影響著不同層級高新區管理體制的選擇。在我國，高新區的管理模式主要以政府主導型管理模式為主，而根據管委會管理權限、財稅體制和政企關系不同，又可以將其分為政府派出機構型、與所在行政區合一型和獨立行政區型三種。[5]高新區管理主體的層級性決定擁有管理權限的種類和數量，管理權限的種類和數量、管轄區域的面積與管理主體的等級呈現正向相關，管理主體的等級越高，所在高新區越趨向于采取獨立行政區型和與所在行政區合一型管理體制，相對應的是增設直屬機構和部門、一定數量的管轄鄉鎮、街道和村居，管理主體與一級政府趨同甚至合一，成為一級準政府機關或政府機關。

高新區管理體制差異性。高新區管理體制差異性的表現主要有管理服務機構設置的差異性、權限設置的差異性等。以山東省泰安高新區、濰坊高新區、濟南高新區為例，其各自的管理服務機構數量分別為47、19、56(數據來自于高新區官網)；管理機構涉及稅務、交通、國土、行政執法、社會事業、工會、公安等，既具有共性，也具有很大的差異性。高新區管理體制差異性的原因是多方面的，包括高新區的層級性、缺少相應法律規范、高新區產業狀況等，其中缺少相應的法律規范是重要原因。因為缺少國家層面的法律規定，一些省市根據自我制定的《高新區條例》實行管理，管理體制的差異性就在所難免。

二、高新區與“鎮改街道”

(一)“鎮改街道”及其類型

1.“鎮改街道”

對“鎮改街道”內涵的界定仍以實務操作層面的理解為主，缺少取得一致認可的普遍性概念，這也是由其強烈的實踐屬性決定的。“鎮改街道”是“一種將鎮(鄉)政府撤銷后改為街道辦事處的社會現象、社會活動的簡稱，其核心內容：一是管理者由鎮政府變為街道辦事處；二是管理對象為城鎮建成區內已轉為城鎮居民戶口的村民；三是原來的村委會變為社區居委會。”[6]從狹義上理解，“鎮改街道”可以認為是在某一行政區內行政管理主體由鄉鎮一級政府轉變為政府派出機構街道辦事處的過程，并且伴隨管理權限調整、管理對象變更。實質上“鎮改街道”是由于經濟發展、城市化發展而推動的我國基層政府區劃管理體制或基層治理體制的變革。

2.“鎮改街道”的類型

“鎮改街道”的劃分關鍵在“鎮”，對鄉鎮不同類型的劃分決定“鎮改街道”的類型。劃分的標準主要有地理因素標準和動力來源標準。

首先，根據地理因素的差異，可以分為駐地型、近郊型。駐地型，主要是指市轄區政府、縣(縣級市)政府所在地因屬于城市范疇，必須建立相應的城市基層治理單位；近郊型，主要指鄉鎮距離城市相對較近，屬于城市發展的預備區，隨著城市擴展和城區規模的擴大而改設街道辦事處，實現基層治理單位的變更。

其次，根據動力來源的不同，可以劃分為主動型和被動型。主動型指出于區域長遠發展或是鄉鎮領導收益等因素而主動申請變更基層治理單位屬性，撤銷鄉鎮一級政府，設立新的街道辦事處；被動型，又可以稱為規劃型，指因為城市總體規劃、行政命令等而進行的城市基層治理體制的變革。

(二)高新區“鎮改街道”

高新區“鎮改街道”就是高新區管轄的鄉鎮一級政府經由法定程序撤銷而設立街道辦事處，實現城鄉基層治理單位管理體制轉換的過程，內容上具有“鎮改街道”的共性。“鎮改街道”后，高新區管轄的農村集體土地相應轉為國有建設用地，所轄居民由農民轉為市民，進一步實現高新區的城鎮化；同時基層管理體制與高新區管理體制相適應，構成高新區行政管理體系的重要組成部分。

1.高新區“鎮改街道”的原因

首先，與現有的城市規劃相適應。高新區向城區轉化是一大趨勢，被納入城市總體規劃的高新區管轄的街道是市區建設的重要組成部分。撤銷鄉鎮、改設街道辦事處，有利于區位優勢的發揮和資源進一步整合，促進高新區基礎設施建設等的完善，統籌城鄉發展，加快高新區城鎮化的實現。

其次，促進區域經濟發展的需要。高新區經濟的發展，在貢獻經濟增長的同時，必然伴隨著體量的增長和規模擴張，需要動用預備區來擴展企業園區發展空間；同時，基層治理單位的轉變也會改善鄉鎮既有工業布局，從而實現與高新技術開發區產業規劃的銜接，促進區域二、三產業的發展；且由于兩種基層治理單位功能設置差異，“鎮改街道”有利于改善經營環境，促進集聚效應的發揮。

再次，建立新的行政管理體系的需要。高新區的發展使得其逐漸承擔更多的社會事務，這種變化要求高新區行政管理體制改革。撤銷鄉鎮，改設街道辦事處，使基層治理單位職能向宏觀管理和公共服務轉變，實現組織機構設置優化，理順與高新區管理主體關系，以適應經濟社會事業發展需要。同時也是基層行政管理體制的改革，是高新區行政管理制改革的重要組成部分。

2.高新區“鎮改街道”的特點

首先是主體的特殊性。主體的特殊性主要是指高新區對鄉鎮、街道辦事處的管理來自于鄉鎮、街道辦事處的上級政府的委托。因高新區對鄉鎮的管理屬委托管理、高新區是一級政府的派出機構，“鎮改街道”中的鄉鎮需要向委托管理的上級政府(如縣級政府)請示，然后逐級上報，由省級政府批準后方可。此時街道辦事處將以委托管理的上級政府(如縣級政府)派出機構委托高新區管理。

其次是內容的綜合性。“鎮改街道”作為由鄉村治理單位向城市治理單位的轉變，由內向外首先體現為管理體制的改革、相關部門的調整、工作人員的調整等，進而涉及到“村改居”；同時還會涉及上級管理主體的關系理順、戶籍管理、土地管理問題、失地居民生活與社會保障、城市管理與建設、村(居)干部管理等，高新區管理鄉鎮作為重要的基層單位，“鎮改街道”涉及的改革內容具有廣泛性和綜合性。

再次是被動性和必然性。“鎮改街道”的實施與人口規模、城鎮化水平、GDP、財政收入、產業結構等前置條件密切相關。說高新區“鎮改街道”具有被動性，是因為高新區多作為城市規劃的重要組成部分，其要符合高新區發展建設全局、符合城市總體規劃的要求，高新區向城區的轉變要求其管理體制的變革；此外，這種被動性也體現在農村“村改居”中村民的被動接受與適應。高新區“鎮改街道”的必然性，主要是指高新區的集聚效應等使得其具備改革的前置條件。

第四是過程性。高新區“鎮改街道”的過程性主要是指改革內容的廣泛性、綜合性使得各項內容的進展不同，存在差異性。尤其農村“村改居”，其涉及到土地、資金、基本管理體制轉化、園區擴張等諸多因素的影響，是“鎮改街道”的重要內容，需根據相關條件進行逐步推進。

三、高新區“鎮改街道”面臨的困境與對策建議

(一)面臨的困境

1.矛盾的易發性

“鎮改街道”的過程是矛盾多發的過程，這種矛盾的多發性是由利益調整引起的，體現在多個方面。一是“鎮改街道”引致的機構調整、崗位變動、人員調整容易激發矛盾；二是作為“鎮改街道”的重要組成部分，“村改居”中土地等村集體資產的權屬、分配、經營與處置等問題的處理都是矛盾的激發因素；三是居住形式轉變引起的生活方式、生活習慣、生活成本等改變都容易滋生不安定因素，尤其是高新區“鎮改街道”中農村居民“城鎮化”的被動性，將使矛盾顯性化且更易爆發。

2.就業問題

“鎮改街道”伴隨著農村到市民的身份轉變，其就業、再就業問題是保障農村權利的核心問題。但是制約其就業再就業的因素仍然存在：一是農村居民自身年齡偏大、技能不足、學歷不高等都是制約其就業再就業的不利因素；二是園區企業就業帶動有限性，這種有限性一方面是因為高新區產業結構、產業布局等導致企業對勞動力素質的高要求，另一方面是因為崗位供給數量的有限；三是就業培訓的不足，培訓成本、培訓需求、培訓能力等都是造成就業培訓不足的原因。

3.公共服務、公共物品供給問題

公共服務、公共物品供給問題主要表現為供給的有限性。這種有限性，主要是因為高新區管轄的街道辦事處的特殊性。一方面街道辦事處和高新區管理主體均為上級政府的派出機構，這就使得在供給上或因財力有限，存在向重點項目和區域傾斜的情況，覆蓋率有待提高；或是權力有限，需要通過上級政府統籌協調。另一方面，作為高新區的基層組織，職能與高新區的經濟發展相協調，難以做到經濟發展、公共服務的協調。

(二)對策建議

1.扎實工作，化解矛盾

針對“鎮改街道”過程中的矛盾多發性，應該通過扎實工作化解矛盾。一是要有綜合性改革方案，針對“鎮改街道”過程中涉及到機構調整、崗位變動、人員調整等可能出現的矛盾，采取應對措施，將其解決在萌芽狀態；二是要加強村級組織建設，重視其在“村改居”中的重要作用，引導其采取村集體資產股份制改造等方式妥善解決村集體資產的權屬、分配等問題，尊重村民意愿，化解矛盾，讓群眾滿意；三是引導和扶持新社區、居委會等基層組織建設，通過舉辦多樣文化活動、完善基礎設施、改進社區服務等方式，促進生活方式、生活觀念等轉變；四是促進社區集體經濟的發展，鼓勵將集體財產收益按比例用來改善福利狀況，降低生活成本，讓百姓安居。

2.多措并舉，促進就業

針對“鎮改街道”過程中的就業問題，應采取多種措施促進就業和創業方式的多元化。一是要因地制宜，宜農則農、宜商則商，通過土地流轉、特色農業等扶持社區專業合作社、家庭農場等新型經營主體，促進現代農業的發展。同時鼓勵社區服務業的發展，通過餐飲、農貿市場等的發展轉移勞動力、促進就業；二是鼓勵企業提供工作崗位；三是通過企業培訓、政府培訓、政府購買培訓項目等方式，提高社區居民的就業再就業能力。同時加強就業創業服務，培育中介服務組織，多措并舉促進就業、創業。

3.促進公共物品、公共服務有效供給

基于街道辦事處在高新區中的地位和作用，其應該采取必要措施：一是平衡經濟發展、社會管理和公共服務之間的關系，促進公共產品和服務的供給，尤其在高新區內經濟基礎較差的區塊；二是優化公共服務、物品供給方式，積極探索購買公共服務的模式，培育相關組織，促進公共服務、產品供給的多元化，充分發揮市場作用；三是積極與上級協調，爭取相關公共服務的配套，增加有效供給，彌補權限不足引致的供給不足。

[1]馮娜.高新技術產業開發區行政管理體制改革研究[D].太原：山西大學，2010.

[2]孫飛.合肥高新區行政管理體制研究[D].合肥：安徽大學，2011.

[3]李輝.我國高新技術產業開發區發展研究[D].天津：天津大學，2003.

[4]王昊飛.中國國家高新區已達114家[DB/OL].[2014-08-02].http://news.xinhuanet. com/fortune/2014-08/02/c_1111908920.htm

[5]李華,祁智宏,代帆等.我國高新技術產業開發區管理模式創新探討[J].科技進步與對策，2001,(1).

[6]肖雪蓮.“鎮改街”后昆明市街道辦事處職能定位研究[D].昆明：云南大學，2013年.

2014-11-16

山東農業大學文法學院，山東 泰安，271018

宋明爽(1960- )，男，山東省榮成市人，山東農業大學文法學院院長、教授，研究方向：公共政策。

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1008-8091(2015)01-0023-05