社會組織促進就業創業研究

孫 錄 寶

(山東省創新管理研究院，山東濟南250002)

社會組織促進就業創業研究

孫 錄 寶

(山東省創新管理研究院，山東濟南250002)

社會組織促進就業創業作用主要體現在：直接提供就業崗位，提供培訓和咨詢服務，保障就業創業權益，搭建溝通、聯系的平臺，促進就業創業相關政策制定。當前我國社會組織就業創業存在的問題包括社會組織內部原因和外部原因，內部原因有內部治理不完善，資金匱乏，專業人才缺乏；外部原因有法律法規不健全，與政府的關系不明確，社會認可程度低。社會組織促進就業創業的對策應包含以下方面：轉變觀念，重視社會組織就業創業能力；完善法律法規，增強社會組織就業創業保障；加強宣傳，營造社會組織就業創業的良好環境；理順與政府關系，加強社會組織就業創業支持力度；加強自身建設，提高促進就業創業的實力。

社會組織；就業；創業

一、社會組織促進就業創業的背景與意義

(一)社會組織促進就業創業的背景

我國人口數量龐大，就業問題是社會發展中的突出問題，如何促進就業創業成為政府和社會十分關心的大事。當前，我國勞動力就業問題十分復雜，呈現總量和結構矛盾的情況。從總量上看，我國勞動力每年的增長數量多，而滿足就業的崗位卻不足；在結構上看，主要體現在傳統行業就業人數大規模縮減，而大量的勞動人口，尤其是農村剩余勞動人口向城市轉移，對我國的就業形勢造成了很大的壓力。再加上國企改革、產業技術升級等造成一大批人員下崗、失業，使我國結構性就業矛盾愈發尖銳。

改革開放以來，尤其是黨的十八屆三中全會以來，我國社會組織不斷發展壯大，一方面，社會組織自身的數量、規模發展，解決了一部分人口就業問題。截至2013年底，全國共有社會組織54.7萬個，比上年增長9.6%；吸納社會各類人員就業636.6萬人，比上年增加3.8%；形成固定資產1496.6億元；社會組織增加值為571.1億元，比上年增長8.7%，占第三產業增加值比重為0.22%；接收各類社會捐贈458.8億元。[1]2014年第4季度《社會服務統計季報》顯示，截至2014年底，我國社會團體數量為30.7萬個，民辦非企業單位數量為28.9 萬個，基金會數量為4044萬個，[2]共計社會組織數量約60萬個，比上年增長9.7%，社會組織數量逐年增長比例穩定。按照2013年社會組織吸納就業人口的增長比例計算，截至2015年底，我國社會組織吸納就業人口將突破660萬人；若按動態計算，每年促進就業人數比上年增長的比例依次遞增，則相應的社會組織促進就業的人數就在同比增長。因而，大力發展社會組織，可以成為促進就業的一條重要渠道。

另一方面，目前社會組織已成為除了政府、市場以外的第三大社會治理主體，其在促進社會和諧穩定、經濟發展、科技文化建設等方面發揮著重要的作用，同時，社會組織的發展也為促進就業創業做出了貢獻。黨的十六屆六中全會提出“健全社會組織，增強服務社會功能”；黨的十七大提出“重視社會組織建設和管理”；2011年“十二五”規劃綱要指出“堅持培育發展和管理監督并重，推動社會組織健康有序發展，發揮其提供服務、反映訴求、規范行為的作用”。2012 年黨的十八大強調“引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”。2013年黨的十八屆三中全會提到“創新社會治理，激發社會組織活力”。國務院總理李克強對2015年工作進行總體部署時，報告中8處內容涉及社會組織管理改革。由此可見，在黨和政府的培育扶持下，我國社會組織未來的發展趨勢良好，無論是在提供就業崗位還是在提供就業創業服務方面，社會組織都將發揮越加重要的作用。

(二)社會組織促進就業創業的作用和意義

1．直接提供就業崗位

社會組織自身一般可以直接提供就業崗位促進就業。隨著我國經濟和社會的進步，社會組織也如雨后春筍般迅猛發展，這些社會組織涉及的領域涵蓋科、教、文、衛各方面，需要的工作人員也是多層次、多樣化的。可以認為社會組織已為社會創造了可觀的就業崗位，是一條不可忽視的就業渠道。同時，應該注意到社會組織為了自身更好地發展，在提供就業崗位時，應多吸納素質高、專業水平強的大學生。大學生加入社會組織，一方面用其熱情和專業知識為社會組織提供新鮮血液，提升組織的發展空間和服務質量；另一方面，社會組織吸納大學生能有效緩解當前的就業壓力，適當降低社會不安定指數。

2．提供培訓和咨詢服務

社會組織還可以通過提供培訓和咨詢服務來促進就業創業。社會組織能為社會再就業者提供就業創業服務的基地。我國《就業促進法》第九條規定：“工會、共產主義青年團、婦女聯合會、殘疾人聯合會以及其他社會組織，協助人民政府開展促進就業工作，依法維護勞動者的勞動權利。”[3]法律的明確規定，讓我國社會組織成為促進就業創業的中堅力量。部分社會組織主要從事勞動就業服務，其功能涵蓋了職業介紹、就業指導、就業培訓、就業信息提供等方面，可以滿足不同求職者的多樣化需要，擴寬了求職者、創業者的就業范圍和領域。另一些社會組織主要從事教育培訓方面的服務。通過開辦培訓學校、培訓機構以提高求職者的就業能力為目標。此外，社會組織依據自身公益性、民間性、非營利性、專業性等特征，廣泛收集相關就業信息，形成一套完整的咨詢服務體系，對有意向的人員開展專業咨詢和就業創業指導，針對就業創業難題給予咨詢與解答，協助相關人士掃清就業創業道路上的障礙。

3．保障就業創業權益

我國憲法明確規定“社會組織是特定群體公民的利益忠實代表，維護特定群體公民的權益既是其權利，也是其義務、職責”。由此可見，社會組織在保障公民權益方面具有法律責任，具體在就業創業方面就要求社會組織能夠保障公民的基本權益。當求職者遇到就業難題時，如勞動合同方面權益問題、就業歧視問題、欠薪問題等，社會組織有義務幫助求職者，監督用人單位的用工行為；當創業者在創業過程中遭受了不公平待遇、政策法規不清、受到同行惡性競爭等情況時，社會組織應該能夠為創業者提供法律咨詢服務，讓其能夠拿出法律武器保障自身的合法權益。另外，社會組織還可以根據自身領域來展開專門的研究與專項討論，致力于保障公民的就業創業權益，優化就業創業市場環境。

4．搭建溝通、聯系的平臺

社會組織為就業創業者提供了與外界溝通、聯系的橋梁和紐帶。一方面，社會組織與學校、企業等合作，為求職者、創業者提供信息平臺，在這個平臺上就業創業者可以充分了解企業的用工需求和創業的相關資訊，節約了大家的求職創業成本，實現了雙贏。另一方面，當就業創業者遇到難題時可以求助于社會組織，通過社會組織這一媒介讓就業創業者與企業進行良性的溝通與協調，促進勞資關系和諧，讓企業家為創業者提供指導，進而為就業創業者解決難題，促進其發展。此外，社會組織與學校開展緊密合作，促進大學生就業創業。根據大學生對自己未來就業創業的發展意向，社會組織可提供相關的培訓、咨詢、聯系服務，為大學生就業創業搭建便捷的交流平臺。

5．促進就業創業相關政策的制定

社會組織與基層聯系緊密，了解求職者、創業者的心理，能收集其反映和關注的問題，并將這些問題上報給有關政府部門，在一定程度上可以為政府制定、實施行業發展規劃，以及制定政策法規提供幫助。經過健全和完善勞動權益保護的調查、信息分析、預警機制等服務體制機制，社會組織促進了就業創業，保障了公民的權益，積極參與了國家勞動立法與政策的制定。社會組織反映了民眾的就業創業訴求，為決策者制定政策提供參考，在源頭上保障了民眾的勞動權益。

二、社會組織促進就業創業存在的問題

(一)社會組織自身原因

社會組織自身發展遇到困境，如社會組織內部治理不完善、資金匱乏、專業人才缺乏等問題，直接影響到社會組織促進就業創業功能的發揮。

1．內部治理不完善

社會組織內部治理不完善，阻礙了其更好地發揮促進就業創業的功能。當前我國社會組織中有相當一部分未形成規范、成文的規章制度，日常的工作遵循著口頭的規定；有的社會組織雖然已經設立了章程、規章制度，但是卻未將制度貫徹落實，不落實則組織就不發展；有的社會組織組織架構不健全，會員代表大會、理事會、監事會等組織形式缺失，且專職工作人員少，許多組織部門都形同虛設。社會組織內部治理不完善直接影響了其促進就業創業功能的發揮。有的社會組織內部治理不健全，造成其服務能力差，公信度不高，再加上自律機制的欠缺，社會責任感的缺失，使得社會組織自身的發展遇到嚴重的瓶頸，這些因素都間接制約了社會組織吸納就業效能的發揮。另外，有的社會組織受到市場逐利思想的影響，違背了自身的非營利屬性，在提供就業創業服務的過程中，出現“失信”“違規”等情況，這都制約了社會組織就業創業服務效能的發揮。

2．資金匱乏

社會組織經費匱乏、籌資渠道有限成為其促進就業創業的瓶頸。經費匱乏是困擾社會組織發展的一大問題。社會組織的經費主要來自三個渠道：國家財政補貼、社會捐款、項目服務收入。國家財政補貼的有限性、社會公益捐款的不穩定性、服務收入非盈利性造成社會組織內部資金來源單一且經費緊張，有限的經費有時僅僅夠基本辦公開銷，能夠雇傭的辦公人員有限，一些吸納就業人員的計劃只能擱淺，束縛了其促進就業的擴容力。此外，有限的經費也造成工作人員的薪酬、福利待遇跟不上，基本工資很難滿足社會組織急需的專業人才的需求，使得許多人才不愿意來社會組織就業，造成社會組織促進就業創業的能量難以充分發揮。

3．專業人才缺乏

由于經費來源不足，社會組織無法提供高質量的就業創業服務，而且無法吸納新的人員擴充自身隊伍，這就使得社會組織人員規模比較小，進而束縛了社會組織促進就業的能力；社會組織經費不足，使得其工作人員的薪酬相對較低，這也使社會組織難以引入、培養、使用專業人才。工作人員的專業化水平低，又缺乏系統的培訓，則在就業創業信息提供方面難以掌握、運用最新的網絡技術方法，使得就業創業服務水平低，發展滯后。

(二)外部原因

1．法律法規不健全

當前，我國法律法規不健全，關于社會組織的相關法律亟待完善。現有的社會組織法律法規少，行政機關制定的規范性文件多，法律效力偏低。現有的社會組織條例有《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》《外國商會管理暫行規定》等，還有一些政府和部門的規章。另外，還存在一些涉及到社會組織的法律法規，如《公益事業捐贈法》《信托法》《合同法》《民辦教育促進法》等，雖然這些法律、法規的效力等級較高，但它們僅有少量法律條文涉及社會組織。社會組織法律法規的不健全，使其缺乏明確的法律地位，也使得其促進就業創業缺乏必要的法律保障。

2．與政府的關系不明確

在政府職能轉變的影響下，社會組織得到了一定的發展空間。但是目前政府還存在著大包大攬社會事務，對社會組織的重視度不夠，忽視民間力量在社會服務中的重要作用等情況。政府的重視程度不足直接影響社會組織為社會公眾提供的服務，尤其限制其在就業創業方面工作的開展。具體說來，一是政府對社會組織吸納就業缺乏相應的政策扶持和政策宣傳，這直接限制了公眾對社會組織促進就業創業的認知程度。二是政府對社會組織仍實行嚴格的管理制度，并且隨著經濟社會的發展，政府現行的管理體制很難適應當前社會組織發展的需求，社會組織過高的登記門檻、復雜的成立審批程序，阻礙了部分社會組織的成立與發展，這也直接影響了其促進就業和提供就業創業服務能力的發揮。

3．社會認可程度低

在我國，目前社會上對社會組織就業創業問題的認可程度不高。當前社會大眾對社會組織的理念和運作模式不甚了解，對在社會組織就業存在一定的疑慮和不信任。再加上我國社會組織普遍規模小，資金匱乏，組織成員福利待遇低，這些因素降低了公眾對進入社會組織就業的認同感。認同程度的降低使得社會組織難以吸引優秀人才加入，限制了社會組織促進就業功能的發揮。另一方面，社會組織作為社會公益服務組織，其宣傳不足，服務水平低，造成社會公信力不足，這就使得求職者在需要幫助時很難會想到尋求社會組織的幫助，而多轉向政府下設的官方部門。此外，我國社會組織與政府間合作項目少，尤其是在就業創業服務項目方面，缺少政府的支持和宣傳，社會組織就更難得到社會的認可，這也使得社會組織自身的服務功能難以充分發揮。

三、社會組織促進就業創業的對策

(一)轉變觀念，重視社會組織就業創業能力

首先，政府應轉變觀念將社會組織促進就業創業的功能作為一項社會發展的中長期戰略，社會組織是當前時代發展與改革的生力軍，在經濟社會發展轉型的關鍵時期，社會組織能夠彌補政府失靈與市場失靈帶來的就業領域的不穩定，在促進就業、均衡就業、公平就業等方面發揮著不可替代的作用。政府需將社會組織促進就業創業納入戰略發展規劃之中，積累制度創新方面的經驗。其次，社會組織應成為吸納高校畢業生的主要渠道。社會組織的發展以及政府購買社會組織服務等方面均吸引了部分高校畢業生選擇到社會組織工作。再次，政府應樹立社會組織就業創業協調發展的思想，努力提升社會組織在就業創業方面的催化作用，與社會組織形成合作發展的伙伴關系，為社會組織就業創業功能的發揮提供制度保障和政策支持。

(二)完善法律法規，增強社會組織就業創業保障功能

社會組織促進就業創業需要政府制定針對社會組織的法律法規和相關政策。首先，政府要將社會組織促進就業創業納入法制軌道，為社會組織就業創業服務發展提供法律法規的支持，規范社會組織促進就業創業的法制化管理。國家相關部門及社會組織領域的專家、學者要加快對社會組織促進就業創業的調研、研究，借鑒發達國家社會組織的有益經驗，出臺相關的法律法規，以法律形式對社會組織促進就業創業作出明確規定，同時對社會組織吸納的工作人員給予合法的身份和地位保障，進一步推動社會組織在促進就業創業方面的作用。其次，政府要加大自身職能轉變的力度，將部分社會服務、社會管理的職能下放給社會組織，尤其是關于就業服務方面。這樣不僅能夠促進政府進一步簡政放權，提高效率，減少成本，也能提高服務的水平與質量，給予社會組織提供就業創業服務更多的資源支持，讓其有效發揮自身的功能，得到社會成員的認可與接受，收獲良好的社會公信力和口碑。再次，政府讓渡社會組織促進就業創業服務的發展空間，出臺扶持社會組織促進就業創業相關政策，為社會組織促進就業創業提供保障。

(三)加強宣傳，營造社會組織就業創業的良好環境

社會組織促進就業創業功能發揮需要公眾增強對社會組織的了解、認知與認可。因此，為了營造良好的社會氛圍，社會組織就需要加強自身的宣傳，為自身服務功能發揮營造良好的就業創業環境。一是利用新聞媒體來開展宣傳。大量新興媒體的出現為社會組織的宣傳提供了良好的媒介，社會組織也可以運用傳統的電視、報刊等宣傳方式來增強自身促進就業創業的號召力和影響力。社會組織將自身的組織性質、招聘信息、就業創業服務項目等消息通過新舊媒體開展宣傳，方便民眾多渠道地獲取就業信息、招聘消息和服務知識，為社會組織就業創業的發展帶來巨大的正面效應。二是社會組織加大自身宣傳也能吸引大學生等高素質人員進入社會組織就業。借助國家有關政策的扶持，社會組織為大學生提供落戶、職稱評定等利好政策宣傳，鼓勵大學生進入社會組織工作；社會組織還需為組織內工作人員提供完備的社會保障，基本的工資福利待遇，讓大學生進入社會組織工作無后顧之憂。三是社會組織聯系高校，開展創業就業指導培訓，在校園內對大學生開展就業創業指導，提高大學生的就業率。將大學生納入社會組織中，可以提升組織成員的整體素質，為組織注入新鮮血液；對大學生開展就業創業指導，提升其對社會組織服務的認知程度，也能為社會組織的服務進行宣傳，形成利于社會組織促進就業的良好社會氛圍。

(四)理順與政府關系，加強對社會組織就業創業支持力度

首先，政府要改革社會組織管理機制，適當地放寬社會組織準入門檻，尤其對從事公共服務、承擔社會服務職能的社會組織要放松限制，為社會組織的發展掃除行政障礙。政府對促進就業創業類社會組織應該考慮直接備案管理，準入門檻的降低可以促進越來越多的就業創業類社會組織成立，這也意味著從業人員在社會組織從業機會的增加。

其次，政府應制定提高社會組織從業人員工資福利待遇的政策和規定。政府應健全社會組織從業人員社會保障制度，扶持社會組織為工作人員建立合理的薪酬待遇、檔案管理、職稱評定、考核績效、培訓升遷等制度，把社會組織工作人員的社會保障納入國家社保體系，解決其生活、工作的后顧之憂；提高組織工作人員的身份認同和職業化水平，鼓勵社會組織招聘高素質的專業人才，增強公眾對社會組織的信任感，進而利于社會組織吸納更多的人才加入其中，一定程度上解決社會組織的人才缺失問題。

再次，政府要增加對社會組織的資金扶持力度。為了充分發揮社會組織促進就業創業的作用，政府需要加大對社會組織的資金支持。這樣能夠緩解社會組織資金匱乏的問題，讓社會組織有充足的資金來吸納專業人才，組織就業創業的培訓、信息指導、聯絡等工作。當前各地創業促進會的發展就是典型的政府扶持社會組織的例子。創業促進會屬于公益類社團，其運作資金主要來源于政府的支持，也不乏企業、社會的捐助，創促會為每個有創業夢的人提供了良好的平臺，統一的YBC模式，資金加導師的支持，真正實現了扶持創業、帶動就業的目的。

最后，政府要加大向社會組織購買就業創業服務項目的力度。政府購買社會組織服務，為社會組織提供開展項目的資金、資源，一方面社會組織有了富余的資金來擴充人員數量，吸納就業，促進就業；另一方面，政府的項目支持讓社會組織能夠提供高質量的公共服務，提高組織的公信力，讓組織獲得更多的社會認可。

(五)加強自身建設，提高促進就業創業的實力

社會組織促進就業創業不僅需要政府、法律、社會扶持，自身的實力建設也是不可或缺的。

一是社會組織應該拓寬自身籌資渠道，為促進就業創業提供充足的資金儲備。單純依靠政府的資金扶持、社會的捐贈并不能從根本上解決組織資金匱乏的難題，社會組織除了承接政府服務項目之外，還需建立多元化的籌資機制，如開展適當收費性服務項目來增加收入。資金的充足是保障社會組織吸納就業者、促進就業創業服務的基礎。

二是社會組織要完善自身內部治理結構，完善組織內部架構。社會組織需要制定明確的組織宗旨、章程、規章考核制度等，在日常管理、運行中嚴格遵守組織的各項規定，促進社會組織規范發展；社會組織要健全自身的組織架構，包括會員代表大會、理事會、監事會、職工代表大會等，完善的組織架構為組織的發展奠定了基礎；社會組織內部要實行民主決策、民主管理、人性化的管理機制，摒棄傳統的自上而下的管理模式，為員工提供合理的薪金福利和晉升條件。只有這樣，社會組織才能留住人才，得到長遠發展，為民眾提供更全面的就業創業服務。

[1]民政部發布2013年社會服務發展統計公報[EB/OL].http://society.people.com.cn/n/2014/0618/c1008-25165691.html.

[2]民政部.社會服務統計季報[EB/OL].http://files2.mca.gov.cn/cws/201501/20150129172 531166.htm.

[3]周學鋒，高猛.社會組織促進就業的功能與制度路徑[J].中國行政管理，2012，(11).

(責任編輯 楊 爽)

2015-05-18

孫錄寶，男，山東濰坊人，山東省創新管理研究院常務副院長，經濟學博士。

F24

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1672-0040(2015)05-0009-05