法治政府建設視閾下勞動監察問題研究

曹緒紅，徐 偉

(山東理工大學法學院，山東淄博255049)

法治政府建設視閾下勞動監察問題研究

曹緒紅，徐 偉

(山東理工大學法學院，山東淄博255049)

法治政府要求政府行為法治化，使政府接受社會公眾的監督。勞動監察是法治政府建設中的重要內容。在法治政府建設中，我國勞動監察面臨諸多問題：勞動監察立法不健全，執法機制不完善，組織體系不順暢等。為實現法治政府建設目標，應當科學設置勞動監察范圍，增設強制措施，重構組織體系，提高依法執政執行力，促進和諧勞動關系的構建。

勞動監察；法治政府；行政執法

黨的十八屆四中全會提出“各級政府必須堅持在黨的領導下，在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”，到2020年實現“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成”。從現在起到2020年，還有五年的時間，在法治政府建設過程中還存在許多難點問題。近年來爆發的群體性勞資事件、重大礦難事故、農民工年底討薪、勞動者過勞死等情況時有發生，究其原因，無一例外均可歸結于勞動法律法規的執法不嚴明。而經濟發展與政治穩定的雙重訴求，使勞動監察面臨無法擺脫的困境。發揮勞動監察應有功能，是法治政府建設的重要舉措。本文就勞動監察中面臨的困境及出路提出淺見，以期對法治政府目標的實現有所裨益。

一、法治政府建設中勞動監察的功能

當前，我國正處于經濟社會轉型時期，勞資矛盾和勞資沖突時有發生。作為協調經濟社會發展的有效工具，勞動監察在維護勞動關系雙方合法權益、保持社會和諧穩定方面起到不可替代的作用，而在當前法治政府建設中，勞動監察尤為重要。

(一)勞動監察：市場經濟中法治政府的行政執法行為

勞動關系是市場經濟中的基本社會關系，其穩定與否直接影響市場經濟的繁榮和發展。作為市場經濟體系中的重要要素市場——勞動力市場，其勞動力資源的市場配置同樣需要政府的外在監管。而本質上屬于國家勞動行政部門的行政執法行為，勞動監察實施的過程就是促使勞動基準法律規定的權利從應然轉為實然的過程。我國《勞動法》《勞動合同法》《勞動爭議調解仲裁法》等已經建立了相對完善的勞動法律制度，這些文本上的權利從應然轉向實然只有借助相關國家行為進行控制與推進才能得以實現。勞動監察通過國家專職部門的監管活動對用人單位遵守勞動基準法法律法規的情況進行監督，從而保障勞動者基本權利，維護社會公共利益。

(二)勞動監察：勞動關系社會化中國家公權力介入對基本人權的保護

市場經濟條件下勞動關系具有勞資自治的性質，雙方通過簽訂勞動契約形式規范相互間的關系，而勞動關系社會化這種自治并不是無底線的完全自治，而是在國家勞動基準法限定標準之上的自治和國家勞動監察執法監督之下的自治。國家利用立法手段，對最低工資、最高工時、勞動衛生等勞動基準設置底線控制，同時將勞動權這一生存權形式的基本人權作為優位保護對象，用勞動監察為勞動關系中的勞動者設置國家力量的保障機制，成為保護勞動者的“社會警察”。

(三)勞動監察：資強勞弱現實中利益平衡勞權保障的國家矯正

由于勞資雙方實際經濟地位和社會地位的差別，資強勞弱的現實關系中力量博弈失衡是必然現象。勞動者的勞動報酬權、休息休假權、人身權等各項權利受到侵害也時有發生。勞資關系的平衡單純憑借資方的良心發現是不現實的，需要一種外在強制力進行干預，對失衡的關系予以矯正，以達成法律的公平和社會的正義。法治政府以社會利益為出發點，通過勞動監察保護勞動者的合法利益，協調勞資雙方利益差異，矯正勞動關系事實上的不平等進而實現法律的實質平等。

二、當前勞動監察面臨的問題

勞動權利救濟有勞動監察、勞動仲裁和勞動訴訟等不同途徑。與后兩者相比，勞動監察具有經濟且快速便捷的優勢。然而，在法治政府建設過程中，勞動監察并沒有發揮應有的作用，執法過程常陷入種種困境。

(一)勞動監察立法不健全

1.勞動監察對象規定不一致，容易形成執法不統一的混亂局面。我國勞動法第85條僅將用人單位作為監察對象，要求縣級以上各級人民政府勞動行政部門依法對用人單位遵守勞動法律法規的情況進行監督檢查，而在《勞動保障監察條例》中則確定用人單位、勞動者以及事業單位或中介機構(包括社會保險經辦機構、職業介紹機構、職業技能鑒定機構等)三類主體為勞動監察的對象。一些地方性法規對勞動監察對象的規定也不相同。如根據《黑龍江省勞動保障監察條例》規定，對醫療保險定點醫療機構、醫療保險定點藥品零售店、工傷保險協議醫療機構實施勞動保障監察。《天津勞動與社會保障監察條例》規定，人力資源社會保障行政部門應對勞動能力鑒定機構、醫療保險定點的醫療機構和藥店，進行勞動能力鑒定和執行基本醫療保險規定的情況實施監察。這種立法上的不統一，使得勞動保障監察機構面臨著執法混亂、執法不統一的局面。

2.勞動監察事項規定不一致，模糊了勞動監察的制度定位。勞動監察事項即勞動監察的內容。按照依法行政的要求，勞動監察的內容必須法定，否則就容易發生越權。由于各地對勞動監察認識不一致，對監察的具體內容規定就存在較多差異，甚至出現相互沖突的情況。例如，《勞動保障監察條例》與《勞動合同法》針對勞動合同監察事項的規定就不一致，前者只規定勞動監察機構須對勞動合同的訂立與履行實施監督，而后者則規定須對勞動合同的訂立、解除實施監督。在一些地方性法規中也對勞動監察事項規定不同范圍，有的地方性法規法律適用范圍僅限定于勞動合同的訂立，而有的地方性法規則既包括勞動合同的訂立，還包括勞動合同的履行、終止和解除等諸多事項。這些監察事項規定的不一致，模糊了勞動監察的制度定位，為勞動監察執法工作帶來一定的負面影響。

3.監察與仲裁受案范圍重合，造成了行政執法的資源浪費。作為勞動權利救濟的不同途徑，勞動監察與勞動仲裁本是勞動者在尋求救濟時的多種選擇，然而現行勞動立法在有關拖欠工資案件受理機構方面存在部分重合，勞動監察與勞動仲裁均有權受理，而勞動者不同選擇的結果會導致其維權成本和維權效果不盡相同，這樣給現實中的勞動關系調整以及勞動者合法權益的有效維護帶來一定的弊端，而這種不合理的制度設計同時也導致勞動監察執法資源的浪費。

4.部分法律規定失當，形成了勞動監察的真空地帶。2011年《社會保險法》正式實施，在該法頒布之前，涉及社會保險的行政救濟訴求均由各級勞動監察大隊依法進行處理。根據《社會保險法》相關規定，對用人單位未按時足額繳納社會保險費的情況，由社會保險費征收機構責令其限期繳納或補足。該法條規定社會保險費征收機構行使執法權，而勞動監察部門據此則無權處理社會保障行政救濟相關事宜。在現有的勞動法律法規中，關于勞動監察的受理時效、處理時效以及監察失職的追責條款均無具體規定，這也使得勞動監察缺乏必要監控，從而形成了勞動監察的真空地帶。

(二)勞動監察執法機制不完善

1.勞動監察被動防御，執法主動性不足。如上所述，勞動監察應當被界定為市場經濟中法治政府的行政執法行為，有著“社會警察”的積極作用。在勞資雙方發生勞資糾紛之初，或是用人單位不遵守勞動法律法規之前，勞動監察部門能夠迅速介入依法監督檢查，勞資矛盾或沖突就有可能降低到可控范圍。因此勞動監察應該以積極主動的預防為主，而不是僅僅停留在被動的事后監察上。

2.強制措施執法權缺失、監督趨于形式化。依照《勞動保障監察條例》和相關規定，在行政執法時勞動監察部門可根據不同情況對違法行為運用警告、當場責令改正、責令限期改正、沒收違法所得、罰款、吊銷許可證、取締非法組織等手段，這些措施大多為行政處罰，現行法律并沒有賦予勞動監察部門查封、扣押、留置等行政強制權。勞動監察部門手中沒有強制執行權這一利器，在案件調查取證過程中工作難以開展，違法行為人如果利用卷款逃匿、轉移贓物、毀損賬簿憑證、變賣隱藏贓物等手段逃避監督檢查，其逍遙法外也就在所難免了。這不僅損害勞動監察的公信力，而且勞動者合法權益也得不到有效保護，甚至可能升級為群體性事件，進而影響經濟發展和社會穩定。

3.執法自由裁量權幅度較大，執法尺度寬嚴不一。考慮到各地經濟發展不均衡，《勞動保障監察條例》賦予勞動監察部門一定執法自由裁量權，即在行政執法時針對不同案件可以做出不同程度的行政處罰。例如《勞動保障監察條例》第30條規定：有下列行為之一的，由勞動保障行政部門責令改正并處2000元以上2萬元以下的罰款……。該條款罰款的上下限相差十倍之多，又沒有相關配套法規或地方性法規對不同程度的違法行為做出相應輕重不同的處罰，就極有可能導致執法人員權力尋租，濫用自由裁量權，造成執法尺度寬嚴不一，損害法律的威嚴，損傷執法機關的威信等嚴重后果。

4.勞動監察缺乏必要監督，執法體制權責脫節。任何行政職權都是有限制的。行政主體實施具體行政行為時必須遵循權限要求，不越權執法。現實中勞動監察人員或濫用自由裁量權隨意執法，或超越權限越權執法，或忽視執法過程中的合法程序，而執法不嚴、越權執法缺乏必要監督，執法體制權責脫節。追責缺失，必然侵害行政相對人合法權益。

(三)勞動監察組織體系不順暢

1.監察機構地方化設置影響監察實施。各地勞動監察部門依照國家規定進行設置。地方政府思維不統一，在面對追求經濟增長還是協調勞動關系這一對相互矛盾的公共管理目標做出選擇時，地方政府的天平自然朝向經濟增長傾斜。勞動監察人員的編制、執法活動資金地方政府較少撥付，往往需要依靠勞動監察機構自己努力和爭取，勞動監察工作只能采取突擊整治和事后處理的被動方式。

2.監察人員整體素質偏低影響監察效果。勞動監察是一種重要的執法手段，高效的監察能保障勞動者合法權益，促進勞動力市場的發育和完善，能維護穩定和諧的勞動關系，維護社會穩定。由于我國勞動監察沒有相應的培訓體系，勞動監管執法隊伍進入相對“門檻低”，執法人員執法能力低，執法手段簡單粗暴，維護勞動者合法權益的意識差，經常出現濫用職權、執法程序違規等現象，嚴重影響監察效果。

3.多頭執法、雙重領導影響監察職能。我國的勞動監察職能目前由勞動監察、安全監察、衛生監察和質量監察四個部門共同管理，職業衛生監察由衛生部門管理，安全生產監察管理部門主要承擔工礦企業安全生產監督管理責任。職能的重疊造成執法上的多頭管理或無人管理，常常出現勞動者因合法權益受損而向有關部門投訴時，或行政執法機關互相推諉，或勞動者投訴無門。在我國的勞動監察體系中，對監察機關的領導通常采取雙重領導體制。在雙重領導體制中，地方政府掌握著監察機關人事任免、財政撥款和組織領導等各項權力，監察機關相關職權的行使也在很大程度上受到地方政府的影響。為保障本地區經濟發展，盲目放寬執法力度，把嚴格執法與招商引資優化發展地區經濟簡單對立，可能嚴重影響監察職能發揮。

三、解決勞動監察問題的路徑選擇

(一)完善勞動監察立法機制

從法律性質上看，勞動監察應屬于行政執法，是國家公權力介入社會主體私權益領域的勞動行政執法行為。由于公權力的社會稀缺性及其行使過程中的強力特質極易導致執法機關與執法者行政權尋租現象發生。科學設定勞動監察機制，確保勞動監察機關真正能夠依法辦事，切實維護勞動者的生存權、生命健康權、人格尊嚴權等基本人權，構建和諧穩定的勞動關系。

1.發揮勞動監察功能。在現代市場經濟中，勞資關系是社會生活中最基本也是最重要的社會關系。這就使得在現代法治社會中，處理勞資關系不僅僅屬于勞資雙方私權范圍，而且涉及公共利益。無論在經濟實力、信息掌握、資源占用還是在社會力量對比等各方面，衡平資強勞弱的不均衡狀態，客觀上要求勞動立法需要通過授權勞動行政機關相應的監察權和執法權，運用行政執法、監督檢查等手段介入勞資雙方，通過限制、懲罰、凍結等強制措施規制資方行為，維護勞動者的合法權益，使處于弱勢地位的勞動者能夠獲得與資方相抗衡的力量。勞動監察正是市場經濟中法治政府通過國家公權力介入勞資關系，實現對勞動者基本人權的保護，使資強勞弱現實中的利益相對平衡，實現國家對勞權保障的矯正。

2.界定勞動監察管轄范圍。勞動監察的管轄范圍應做合理界定，避免與勞動仲裁、勞動訴訟相混淆。作為國家公權力介入勞動爭議解決的行政執法行為，勞動監察如果運用不當，不僅破壞勞動契約履行的私益自治，還會影響政府公信力，因而，有必要對勞動監察的管轄范圍進行合理界定。在法理上和立法實踐中，對勞動監察范圍的界定有三種不同主張：一是只限于勞動基準法，即規定勞動條件最低標準的法律規范；二是包括全部勞動法律法規；三是僅限于勞動者實體權利的強制性法律規范。筆者認為，勞動監察的范圍應當限定在強制性法律規范和勞動基準法。這個范圍既體現國家行政機關代表國家行使勞動監察權，統一監察對象，明確監察事項，依法保護勞動者的基本權益，又使得勞動監察力量相對集中，避免與勞動仲裁的職能沖突，有利于加強監察效果。

3.嚴密法律規范之間邏輯聯系。任何法律規范均需嚴密的邏輯結構才能保持其完整性，勞動監察法律規范也如此。在我國現有的有關勞動監察法律規范中，或缺乏對適用對象的明確界定，或形成規制事項之間執法機關之間的沖突或空白，或對執法機關法律責任承擔存在缺失。法治政府要發揮規制作用，嚴密的立法不可或缺。在明確監察對象為用人單位等行政相對人基礎上，對勞動監察事項和管轄進一步界定，以避免出現執法沖突或空白。在法律后果上，既要規定違法行政相對人的法律責任，也要對勞動監察機構及其工作人員等執法主體的法律責任加以追究，全面落實行政執法責任制。

(二)完善勞動監察執法機制

1.建立勞動監察預警機制。勞動監察既要對勞資矛盾進行協調，更要對勞資問題加以預防。這就需要發揮勞動監察主動監察的職能。勞動監察機構不僅可以通過日常巡視、專項檢查、勞動保障書面審查等傳統的多樣化形式自行啟動監察程序，而且可以充分利用現代化的科技手段建立起用人單位信息數據庫，將其用工情況、工資發放情況、勞動安全衛生情況等收集錄入，實行網絡化管理，從收集到的信息排查用人單位違法線索，發現問題并及時查處，主動出擊。設置預警和應急機制，制定專門預案處置群體性突發事件，增強快速反應和及時應變的處置能力，及時消除危機隱患，避免事態擴大，減少社會不穩定因素。

2.增設勞動監察強制措施。勞動監察以國家公權力直接介入勞動關系，監察機構及其工作人員監察執法權力必須科學設置，要既能促使勞動監察機關嚴肅認真對待每一項行政執法行為，樹立監察執法權威，又要使每一項行政執法行為處于合理的監督之下，提高勞動監察效能，避免勞動監察形式化。為此，應當依法授權勞動監察機關發表勞動監察公報，將檢查結果向人大、政協及新聞媒體公開。在此監督之下，強化勞動監察執法權力，對調查權、調閱檢查審核權、請求協助權、查封扣押權、處罰權等執法權力設置相應法定程序，確保勞動者、用人單位和勞動監察機構之間形成法律上相對穩定明確的利益平衡機制。賦予勞動監察機構強制執行權，在當前勞資矛盾突出時期也是非常必要的。現實中，在嚴重威脅受益人正常生活等特殊情況下，授予勞動監察機關查封、扣押、責令停業、吊銷營業執照、封閉工廠等強制性措施，切實維護勞動者利益，促進勞動關系健康發展。

3.完善“三方協商機制”預防勞資矛盾。市場經濟國家實施三方協商機制已經成為世界性的趨勢。在歐洲，三方協商機制不僅存在于行業一級和國家層面，而且通過歐盟形成了國際層面的三方協商。“如果只有勞動立法而沒有勞動監察，(那勞動立法)只是一種道德運用，而不是具有普遍約束力的社會規則。”而“勞動監察隊伍是置于一個三方機構(如三方委員會)的領導下，尤其監督勞動監察機構、制定監察政策、監督政策執行、評估監察結果、分配資源，并對勞動監察機構的日常運作承擔總體責任”。[1]53在現階段，我國勞動關系勞資政三方存在著不平衡的關系，具體表現為強政府、強資本和弱勞方的現狀。為防止資本俘獲政府，完善約束權力的勞動監察程序性制度、問責制度是必不可少的。在確定與勞動有關的社會經濟政策時，需要“通過各個層級的勞資政三方有效的溝通和協商、共同參與政策的制定和實施、化解勞動爭議，從而達成共識、維護正常和諧的勞動關系”。[2]在勞資政的三方關系中，一旦勞資雙方矛盾加劇，政府不宜直接強勢介入到集體勞動爭議當中，以命令的方式強制進行利益分配。作為第三方的政府應當積極協調勞資雙方進入到締約談判的過程中，防止勞動者集體行動中發生與資方的非理性沖突，從而達成維持社會秩序的目的。

(三)重構勞動監察組織體系

1.設置垂直化管理的勞動監察機構。勞動監察職能分散而產生的多部門共管造成諸多弊端，有必要重新整合我國的勞動監察職能部門，建立一個統一的勞動監察組織，統一行使勞動監察職能。由我國國情所決定，我國應采用中央集權型的勞動監察組織模式，采取中央垂直管理體制 ，對勞動行政資源集約化管理，發揮勞動監察的整體效應。

首先，可將現有的安全生產監督管理部門、煤礦安全監察部門、衛生行政部門中的職業衛生監察機構、勞動行政部門中的勞動監察機構進行整合組成新的勞動監察機關。其次，可構建一個由中央垂直化管理的勞動監察組織體系。中央勞動監察部門作為中央直屬機構，在地方相應設立省、市、縣三級勞動監察機關，各級勞動監察機關受上級勞動監察機關的直接領導，不受地方政府領導。再次，梳理勞動監察與勞動仲裁等其他職能部門的關系，賦予勞動監察機關在勞動監察事務上的主導權。

2.建立高效能的勞動監察隊伍。堅持執法為民，使勞動監察的基本職責落到實處。充分發揮日常巡查、專項檢查、書面審查的作用，督促用人單位自覺守法。勞動監察執法人員定期培訓、考核，從執法技術、法律規定、職業規范、監察程序等方面開展培訓，努力提高勞動監察人員的依法行政能力，從而提高勞動監察保障綜合執法水平。面對現實中多重管理和地方保護的困局，加強勞動監察組織的獨立執法能力，通過建立中央垂直領導的勞動監察組織體系，加強勞動監察人員的職業道德和專業技能培訓，提高監察效能，保障勞動法律法規順利實施，才能切實保護勞動者的合法權益。

綜上所述，我國應制定一部專門的勞動監察組織法，對勞動監察機構的組織結構、勞動監察權的行使、職權范圍和執法程序等方面進行規范，嚴格執行勞動監察責任追究，保證我國勞動監察執法活動有法可依。面對當前復雜的勞動關系，多樣化的勞資矛盾，法治政府厲行法治、提高勞動監察效能的使命任重而道遠，期待本文能對法治政府建設增添微薄之力。

[1][德]沃爾夫根·馮·李希霍芬.勞動監察：監察職業指南[M].劉燕斌，等譯.北京：中國勞動社會保障出版社，2004.

[2]曹緒紅.集體勞動關系協調機制的構建[J].東岳論叢，2014 ，(10).

(責任編輯 楊 爽)

2015-03-28

曹緒紅，女，甘肅永昌人，山東理工大學法學院副教授；徐偉，男，山東淄博人，山東理工大學法學院教授。

D922.5

A

1672-0040(2015)05-0018-05