城鎮化過程中農村轉移人口的農地問題研究

吳丹

（湖南省長沙縣縣委黨校，湖南 長沙 410100）

城鎮化過程中農村轉移人口的農地問題研究

吳丹

（湖南省長沙縣縣委黨校，湖南 長沙 410100）

城鎮化發展使農村人口轉移頻繁，農民和土地的關系也在改變。面對日益復雜的農地問題，應在嚴格保護耕地的基礎上，進一步明晰農村土地產權，適時推動土地產權轉移和退出，同時推進城鄉社保體系的對接轉換。既要力圖實現農地集約利用和農業現代化水平的提高;更要確保農村轉移人口享有與城鎮居民同等的福利保障和各項社會權利，使他們順利地融入城鎮社會安居樂業。

農村轉移人口；土地承包經營權；農民退出機制

1 農地問題

（1）農地粗放經營呈蔓延趨勢。改革開放以來，農村土地家庭承包經營制的實施，極大釋放了農村勞動生產力，優質農業勞動力的大量轉移,使農業勞動力女性化和老齡化，這不僅限制了對農業新技術的接受應用，也難以對農業生產投入更多的活勞動。由于農業勞動力的匱乏，粗放經營成為必然。如復種指數下降，在湖南、重慶等一些糧食主產區，傳統雙季稻被許多農戶改成了只種單季。一些青壯年勞動力外出務工的家庭，將耕地留給家里老人來耕種，由于老人體力有限，無法做到精耕細作，能收多少算多少。隨著農村轉移人口流動的增加,無論是自有承包地,還是贈與耕種的部分承包地,粗放經營已是一種普遍現象,且呈蔓延趨勢。

（2）農地拋荒現象日趨嚴重。隨著城鎮化的發展和農村社會流動的加劇，農地資源閑置與浪費現象日趨嚴重。耕地拋荒是農業比較收益過低導致的農業勞動力投入缺乏的直接結果之一。在農地不允許買賣的情況下，外出農民仍擁有農地承包經營權，于是農地轉租傾向于短期化或者干脆把農地無條件交給親戚朋友耕種，甚至直接撂荒。這不僅影響了農業土地資源的合理利用和規模經營、危及我國糧食安全，也阻礙了農村現代化建設。

（3）農地流而不轉問題日益凸顯。農地流轉是農民市民化過程中土地處置的一個重要手段。但農地流轉過程中出現的問題也日益受到關注。一是流轉機制不健全。眼下土地流轉尚處于初級階段，沒有形成規范化的市場化運作機制；基層政府和村沒有成立專門的服務機構和工作隊伍;沒有建立土地流轉檔案管理及建卡登記制度，使土地流轉工作不夠規范；沒有建立土地流轉矛盾糾紛排查制度，不能及時發現問題，并為農民和經營者搞好服務。二是流轉手續不規范。在農村不少地方，由于農民法律意識淡薄，私自流轉土地的現象十分普遍，流轉土地全憑一張紙、一句話，沒有明確雙方的責權利關系。加之土地流轉變更、鑒證登記備案制度沒有完全健立，致使鄉鎮、村組對土地流轉的真實情況難以掌握。一旦發生土地糾紛，不利于問題的有效解決。三是流轉期限短。從各地農地流轉情況看，農地流轉期限一般在 10年以下。

2 原因分析

（1）現有土地產權制度羈絆。新中國成立后，國家通過憲法和法律措施，賦予農民更大的人身自由，并致力于實踐“還地于民”政治主張。但是，到了1958年，為了加速工業化進程，我們走上一條“擴大積累，壓縮消費”的經濟發展道路，當年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》標志著我國城鄉分割的二元戶籍制度的正式形成。到1978年開始的家庭聯產承包責任制，使農民獲得一定程度的生產經營自主權和個人財產權，但沒有對農地承包權退出做出具體的制度設計。而國家一再強調農村家庭承包制度長期穩定，在某種程度上也強化了農民對土地的人身依附關系。正是由于現有土地產權制度所羈絆，對于絕大部分的進城農民工而言，盡管他們已經退出農村與農業領域，但是“離土不離鄉”或“離鄉不離土”始終成為農村人口流動的最主要形式。這種流動模式，使他們也無法在城市真正定居、沉淀下來。伴隨而來的是，經過30多年的市場經濟洗禮，對于中青年農民而言，土地不再是唯一的生存條件和經濟來，農民對農地的依賴性也在不斷降低，因而農地拋荒、資源浪費的現象也愈發嚴重。

（2）農民土地情結束縛。當前農村土地使用權流轉中惹人注目的兩種現象：一是土地使用權出現了賣方市場；二是大部分農民都迫切要求承包土地，真正自愿放棄承包權的農民幾乎沒有，寧可閑置、拋荒。因為，對于農民來講，土地依然發揮著重要的社會保障作用。雖然許多中青年農民對農地甚至沒有了依賴性，但在長輩的影響下對土地的情結沒有失去，家鄉有自已的一塊地心理踏實。

（3）農地流轉市場體系不健全。一是沒有中介服務及交易平臺。農戶即使有流轉意愿，也是“買的找不到賣的，賣的找不到買的”，影響和制約了土地承包經營權這一生產要素的合理流動和優化配置。二是沒有建立土地流轉價格評估機制。由于地域的差異，各地土地承包經營權流轉價格差異較大，沒有土地流轉價格評估標準體系，往往造成交易價格和真實價值的扭曲，容易產生糾紛。三是沒有建立糾紛調解仲裁機制。在產生土地流轉糾紛時，缺乏土地流轉糾紛調解仲裁機制，農民往往尋求的是訴訟途徑。這既增加了農民的負擔，也容易將矛盾擴大化。

3 對策建議

（1）建立永久性基本農田保護制度?；巨r田保護制度作為耕地保護政策體系的核心之一，承擔著保護耕地精華部分的重要職能。修改《農村土地承包法》，堅守“18億畝耕地紅線”，回歸農地本質功能。一方面，加強基本農地保護力度，嚴格控制基本農地非農化，降低一般農區基本農地非農增值預期；另一方面，加強永久農田利用中的撂荒監管，超過撂荒期2年的承包地，集體經濟組織應堅決收回，否則“按畝均收益”收取撂荒費。實施永久性基本農田保護制度是促進農村轉移人口承包地退出、保護耕地質量的又一有效做法。

（2）進一步明晰農村土地產權。我國目前農村土地產權制度中，之所以會出現上述的種種問題，歸根結底并非所有權和經營權到底應該統一還是分屬的問題，而是在于農民使用權、處置權的不清晰，沒有明確的法律憑證作為保障。要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，開創所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局。其一，積極推進農地確權工作，明確農民的土地權利主體地位，將權益明晰化、具體化，依法保障集體經濟組織享有農村集體土地所有權，農民享有土地承包經營權，通過確權頒證在法律層面保障農民應享有的土地權利。其二，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉，以及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。其三，加大土地確權的監管力度，嚴防有人以“村委會”或“村集體”的名義濫用農民土地權利，防止其借此成為“合法的”或一夜暴富的“新土豪”。

（3）構建農地流轉市場體系。由于中國土地產權制度的復雜性以及農民地位的脆弱性，在相當部分進城務工農民不愿意退地條件下，基于尊重農民的土地權益，在未來一段時間內仍然需要完善現有的土地流轉制度，構建和完善農地流轉市場體系，加速農村土地流轉速度，促進農地規模經營，推動現代農業發展。

（4）建立農地退出機制。推進農民市民化與城鎮化協同發展，加快農業現代化與城鄉一體化進程，是中國最終解決“三農”問題的根本途徑。目前農民市民化滯后于城鎮化發展的根本障礙在于農民對于土地的依附關系。因此，農民的土地承包經營權的退出，必然是中國農村土地制度發生變化的重要方向。

（5）完善城鄉社會保障體系。依賴于土地而形成社會保障功能雖然對于農民權益的維護具有一定程度上的意義，但是這種保障只是一種低水平的保障。同時肩負社會保障功能的土地不利于提高其利用效率，增加了流轉成本。

Research on FarmlandProblemsof the Rural Transferred Population in the Process of Urbanization

WU Dan
（Changsha County Party School，Hunan Changsha 410100，China）

Urbanization makes rural population transfers frequently，and relationship between the farmers and the land is changing.Facing the increasingly complicated farmland problems，based on strict protection of farmland，farmland property right should be further clarified，transition of farmland property right should be properly promoted，and transformation of urban-rural social welfare system should be promoted at the same time.In order to make farmers assimilate into urban society，the utilization of farmland and level of agricultural modernization should be improved.

rural transferred population；land contract and management right；farmer quitting mechanism

F321.1

A

2095-980X（2015）12-0077-02

2015-11-18

吳丹，講師，主要研究方向：區域經濟。