有效提升農用土地資源開發利用率的對策

艾斯艾提·艾斯買提，張樂斌

（新疆維吾爾自治區國土資源規劃研究院，新疆 烏魯木齊830011）

1 農耕地的重要性

（1）生態保護功能。根據研究發現，農田生態系統是最重要的生態系統。農田生態系統在防止土地退化，保護環境和調節氣候等方面具有重要作用。

（2）經濟性和可持續發展功能。耕地具有多宜性，可以很容易轉化為別的用途，比如耕地可以很方便的變為園地、林地以及各種建筑用地，保護農墾資源可以為未來社會發展提供各樣土地需求的資源儲備，從另一個角度上看，保護農墾資源就會限制其他用用地特別是建筑的供應，土地資源取得難度的加大有利于建筑用地的節約。

（3）經濟性和可持續發展功能。我國是個農業大國，農民是社會重要組成人員，從數據上來看，耕地資源豐富的地區保證了該地區自身農民的農業產業就業，并沒出現大量農民進程的現象，這就表明保護農墾資源、促進農民增收是農業穩發展和維持社會穩定的關鍵。

（4）衡量國家實力的指標。國家的綜合實力不僅僅通過經濟、政治、軍事來表現，國家農業的結構狀況、農業文化是否興旺、農業科技的發展也是衡量一個國家實力的重要指標。特別是現在人口增加，農業如果跟不上會帶來一系列的糧食危機、生物保護難度加大乃至影響社會穩定。

2 我國農用土地資源現狀

（1）國土面積大但是耕地少。我國的國土總面積大約為9.6億hm2（144億畝），但是其中耕地面積只占全國總面積的13.9%，還不到1.33億hm2（20億畝）。雖然從總面積上看，我國的耕地面積排世界第四，但是因為人口眾多，第六次人口普查顯示，我國現在總的人口已經達到了13.7億，但是我國人均耕地僅有0.09 hm2，遠遠低于世界的人均耕地0.37hm2。特別是進入近現代以來，人口的急劇增加和經濟日益發展導致的非農業用地越來越多，讓土地資源形勢更加嚴峻。

（2）農用土地資源狀況。我國的土地資源總體質量并不高，有60%的耕地是在丘陵、高原和山區地帶，而且隨著人類在地球上的活動，水土流失、草場退化、土地沙化等進一步加劇，更是降低了我國土地資源的質量。在我國的環境狀況公報統計中可以看到我國的水土流失面積達到了356.9萬km2，還有其他受鹽堿影響的耕地面積等也在進一步擴大，由此可見，我國的土地資源狀況形勢嚴峻。

（3）地區差異比較大。我國雖然幅員遼闊，但是地形地貌氣候等自然條件比較復雜，形成了像高原、丘陵、盆地、沙漠等多種多樣的土地類型，地區的差異性很大。而我國耕地中就有60%以上是在高原、山區和丘陵地區的，另外盆地有19%，平原只有12%。在這些耕地中，有水源和灌溉保證的只占總量的40%，而受到了農藥化肥和各種廢水污染的耕地占20%，另外我國的優質耕地比較少，中低產的耕地占耕地總量的70%。由此可見我國土地資源分布不均衡已經耕地資源良莠不齊，上不同的地區有不同的差異。

（4）農用土地的后備資源少。過去一段時間里人們為了追求經濟效益，對環境作出了巨大的破壞，不斷掠奪耕地資源，使得耕地數量急劇減少，耕地總量大幅下降。然而我國的后備耕地資源不足，存在開發難度大等問題；存在大量“三廢”的污染低，荒地資源大部分是在土地貧瘠的偏遠地帶，導致開發利用的難度太大；后備土地資源的分布也不利于發展，耕地、水域、林地等大部分存在東南部地區，西北地區干旱，這樣的格局很不利于農業生產和發展。

（5）地方政府為經濟的發展對耕地的過度開采。為拉動經濟的發展，地方政府對土地的利用粗放，特別是土地的出讓金已經變成了很多地方的主要經濟來源，這些都導致土地資源被過度開發，耕地保護難度加大。根據資料顯示，我國土地資源的開發利用大約有680萬km2，達到了土地資源總量的70%。耕地面積大幅度減少，正在逐漸逼近1.2億hm2的耕地紅線。

3 提升農用土地資源開發利用率的對策

（1）平衡政策上的差異性。因為地方政府和中央政府在土地政策上存在差異和矛盾，所以要實施不同的地區劃分管理土地，既要保護好農墾耕地，又要節約建筑工業用地。研究在不同類型的土地上開發與之配套的政策，提高對土地資源的參與和調控能力，構建與金融、產業結構和財稅相結合的差別化土地調控政策系統。

（2）轉變對地方政府的考核指標。中央應該轉變政績考核指標，除了經濟指標之外，還應當環境資源、地區競爭力等綜合指標也納入政府考核，從政策上改變地方政府的唯“GDP”論，增加對土地資源的持續利用，減少為了地方經濟而過度開發土地從而保護農墾耕地。

（3）借鑒經驗創新土地集約利用。借鑒我國部分地區的創新土地集約利用經驗，比如我國浙江省對于低丘緩坡土地的開發、廣東省的“三舊”改造等經驗。一是做好用地的規劃，要在城市規劃的指導下實現城市化、現代化的綜合性建設這一復雜系統工程;二是要改造低效的用地;三是盤活現有的存量土地并且對其優用;四是加強對土地資源的整理和復墾;五是積極推行“零增地”引資。

（4）完善中央和地方的土地信息共享。在中央和地方的博弈中，地方政府之所以能與中央政府打游擊，就是因為信息不對稱。要改變這種現狀，必須減少信息的不對稱性，比如可以建立直屬制，中央可在地方建立獨立于地方的機構，這樣中央既方便了解地方土地集約利用的情況，又加強了對地方的監督。第二就是政府公開制，現在網絡發達，公開政府對土地集約的狀況、政策以及規劃等，減少暗箱操作。第三就是建立準確、及時、全面高效的管理信息系統。第四就是利用高科技管理，比如通過衛星技術對全國土地情況進行追蹤和監測。