大學依法治校的意義、問題與路徑

李茂林+劉玉威

摘 要：目前，我國高校進入了集中制定和貫徹大學章程的“建章時代”。以大學章程為基本依據，大學依法治校比以往更加重要和迫切。必須明確依法治校對貫徹落實大學章程的重要意義，厘清大學實施依法治校中存在的突出問題，提出實施大學依法治校的合理路徑。

關鍵詞：依法治校;意義;問題;路徑

2013 年9月，教育部發布了《中央部委所屬高等學校章程建設行動計劃（2013—2015 年）》，明確了各個類型高校章程制定的具體步驟和先后順序安排，提出“到2015年年底前，教育部及中央部門所屬的114所高等學校分批全部完成章程制定和核準工作”。作為響應，中國人民大學等第一批6所高校的大學章程于2013年11月正式公布，這標志著我國大學章程的建設工作取得了積極進展。截至目前，已有包括清華大學、北京大學、復旦大學、北京師范大學、北京外國語大學等在內的47所高校獲準發布了自己的大學章程，這標志著我國大學章程的建設工作邁出了實質性的步伐。這種對大學章程制定工作的重視力度和嚴格要求是以前沒有過的。由此，我國高校進入了集中大規模制定大學章程的時期，也進入了“建章立制”的時代。同時，黨的十八屆四中全會確定了依法治國的基本執政方針，提出了建設中國特色社會主義法制體系和社會主義法治國家的總目標。作為大學的基本“憲法”，大學章程的地位和作用凸顯。全社會對大學依法治校也提出了更高的要求。大學依法治校應以章程為基本依據，推進綜合治理，提高整體發展水平。

依法治校對貫徹落實大學章程的重要意義

1.依法治校有利于明確大學章程的“憲法”地位

《高等學校章程制定暫行辦法》中指出，“章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則”，在整個依法治校的進程中發揮著類似于“憲法”的根本性作用，是“政校分開、管辦分離、依法辦學、社會參與”的現代大學制度的集中體現。從這個意義上來講，大學要實現依法治校，首先就是要明確大學章程的“憲法”地位，貫徹落實大學章程中的各項規定。在依法治校過程中，章程是“根本大法”和“總依據”，是依法治校的“抓手”和“著力點”。“如果以大學為界分為外部制度和內部制度的話，那么大學章程就是連接大學內外制度的紐帶。”[1]它對上承接國家的法律、法規和規章，使國家的法律法規校本化，對下統領大學各方面的規章制度，使之合法化，在國家制度和學校制度的對接中發揮著重要作用。大學的依法治校就是在章程的框架下制定其他規定和細則，以章程為準繩，構建適應學校發展的規章制度體系，提高大學整體工作的法治化水平。

2.依法治校有利于推動大學章程的建設步伐

十八屆四中全會提出全面推進依法治國。具體到高等教育領域，就是要大力推進高校依法治校，使高等教育的整體工作在正確的法律框架下進行，保證高等教育各項工作的有序推進。在我國，雖然《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）和《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）都明確規定高校應“有組織結構和章程”，并應“按照章程自主管理”，但關于大學章程的建設在改革開放前的很長一段時間里處在停滯狀態;直至改革開放后，在依法治國和建立現代大學制度的背景下，大學章程建設才被重新提上日程。2005年以后，先后有吉林大學、揚州大學、黑龍江大學等高校制定了自己的章程。這是我國較早制定大學章程的一批高校。我國內地現有普通高校2，300多所，分屬不同的地區、部門，體制機制不同，辦學歷史、文化和發展特色有很大差異。[2]目前具備大學章程的高校，不論是否在教育部備案，還未占到我國高校總數的一半。相對龐大的高校基數而言，這一比例仍然只是少數。雖然章程是高校依法治校的根本大法，但通過強化高校依法治校，可以反過來促進眾多高校大學章程的建設步伐。這是實現大學依法治校的首要步驟，相信隨著這一步驟的加快，我國高校對大學章程的認識和推動會不斷加強。

3.依法治校是建設高水平大學的重要渠道

首先，依法治校符合我國高校建設高水平大學的價值追求。現代大學精神崇尚學術自由與人文關懷，強調兼容并包和服務社會，而依法治校無疑為這一理想目標的實現提供了最可靠的法律保障。其次，依法治校有助于提高大學管理效率和水平。大學內部治理結構主要體現為三個層面的關系：黨委與行政的關系、學術與行政的關系、學校與學院的關系。依法治校以法律條款的形式對各行為主體的責權利作出了明確規定，這就防止了各主體之間因責權利不清而導致的各種利益糾紛，最大程度上減少了內部消耗對管理效率的影響，對于學科建設、人才培養、學校內部學術權力與行政權力的合理分配等都具有重要意義。最后，依法治校有助于提高學科建設水平和人才培養質量，是建設高水平大學的重要保障。從本質上講，依法治校是綜合運用法律、法規等手段來實現對于大學全方位、高水平、科學化的管理，它既不同于“以法治校”的簡單化，也不同于“以罰治校”的庸俗化。依法治校所確定的各項標準，既明確了我國高校建設高水平大學的發展方向，又為各高校推進具體工作的落實提供了可靠的制度保證。

當前我國大學依法治校面臨的突出問題

1.大學的章程建設進度緩慢，大學的根本大法未真正普遍建立

長期以來，我國大學章程制定工作的推進力度不夠，步伐相對緩慢。如前所述，正在制定或已經制定發布了大學章程的高校僅占我國全部高校的少數，部分高校仍然沒有啟動此項工作。在已經制定大學章程的高校中，存在一部分高校為了完成教育部下發的任務而倉促上馬的情況，進而導致大學章程本身的形式化與過場化，質量根本無從保證。學校治理無法可依、隨意性強的現象依舊大范圍存在。部分民眾和高校管理者依然缺少法治意識，認識不到依法治校對于建設現代化高水平大學的重要意義。此外，我國大學章程存在內容千篇一律、特色不突出的情況，體現不出各個高校獨有的歷史特點和文化底蘊。即便是已經公布的部分大學章程中，在“學校功能”“組織和結構”“教職工和學生”“經費、資產和后勤管理”等方面的內容多有雷同。一些高校在規定黨委和校長的權力與職責時，則是部分或完全照搬《高等教育法》中的相關條款，實踐性和應用性不強，沒有體現出大學章程各自應有的特色。從以上情況的分析來看，我國大學章程這一大學“根本大法”的建設工作還遠遠沒有完成。

2.法制規章的執行力不強，“人治”的現象仍然存在

政策的制定，關鍵在執行。如果政策制定了之后就被束之高閣，不去執行，或者執行不到位，那政策本身就成了空頭支票，就會喪失人們對于它的公信力。樹立法律至上的思想觀念是依法治校的前提。但長期以來，我國大學治理中一直存在“人治”現象，學校領導的民主決策、公開決策和依法決策的意識不強。人們習慣于由書記、校長或者其他黨政領導拍板決定關于學校治理的重大事宜。即便召開學校領導的專門會議，也存在有法不依、法制規章執行力不強的情況。部分領導喜歡當家長式的人物，把個人等同于組織，重大決策既不科學又不民主，搞“一言堂”。高校領導以言代法，既違背法治精神，又破壞法治秩序。“一言堂”往往只是大學領導一人的意見和看法，難免會使其作出的決策有所偏頗，而“失之毫厘，謬以千里”，最終導致的結果有時是難以預估的。大學的學術委員會、學位委員會的作用在很多高校還沒有真正發揮。這既有學校管理傳統的問題，也有社會文化背景的問題，但學校自身推進此項工作的積極性不高是主要原因。大學依法治校，首先就是要變“人治”為“法治”，按照規章制度辦事，學校領導和各部門的決策都應依照相關的規章行事。

3.大學內部的法制體系不健全，存在法制體系的空白和漏洞

首先，由于部分高校大學章程的缺失，導致高校內部治理的混亂，一些大學的內部制度規章和上行法律存在抵觸情況。在我國發生的多起學生起訴學校的案件中，無一例外都是學校因程序不合法而被判敗訴，比較典型的有劉燕文訴北京大學學位委員會案和田永訴北京科技大學案等。以前者為例，1996年，北京大學學生劉燕文因未通過學校學術委員會的論文答辯而被拒絕授予博士畢業證和學位證，只授予其博士結業證書。因對學校學術委員會的決定不滿，劉燕文于1999年將北京大學及其學位評定委員會送上了法庭。結果，作為被告的北京大學因拿不出對自己有利的法律依據或校內相關法制規章與上行法律存在抵觸等原因而敗訴。上述問題的發生，除了因為我國《教育法》《高等教育法》以及《普通高等學校學生管理規定》等法律沒有對處分學生的具體程序作出規定外，更主要的還是因為高校自身的法律體系不健全和法治水平不高造成的。很多高校內部的法律規章制定和大學章程相脫節，沒有形成完備的法律規章體系。

大學實現依法治校的合理路徑

1.通過科學、民主的程序制定、實施和監督大學章程，做到有法可依

作為一項事關根本和長遠的基礎性重要工作，各級教育主管部門應將大學章程建設提高到制定法律的高度來認識，主動參與高校的章程制定工作，并結合各地經濟和社會發展等情況提出意見，以增強大學章程的嚴肅性和權威性。各高校應成立大學章程制定工作領導小組，結合國內外相關高校開展大學章程制定的工作經驗，按照相關要求盡快啟動本校的大學章程制定工作。大學章程的制定應充分體現公平、公正和公開的原則，廣泛接受校內師生員工和社會公眾的監督，吸納各種意見和建議。起草工作完成后，還應依照法定程序向社會公布，并根據反饋意見進行修改和完善，以使章程本身體現出最大的代表性。要注意章程執行的有效性，防止形式化和走過場，切實將章程作為學校的根本大法來看待，保證大學章程的嚴肅性和神圣不可侵犯，使學校的各項工作和決策在遵照章程的前提下進行。章程的生命力在于執行，高校管理者腦中要時刻緊繃一根紅線，想問題、作決策、辦事情要牢記職權法定，嚴格遵循章程，自覺接受監督和承擔法律責任，從而保障大學章程真正發揮作用。[3]同時，在已經制定并被核準發布的大學章程中，很少有提到責任追究的。如果按照對于一部嚴格法律的要求而言，大學章程對于相關人群的約束力明顯偏弱。這也就意味著，即使頒布了大學章程，一些大學的行政一把手依然有可能把控最重要的權力資源，并據此而架空章程。所以，需要盡快建立大學章程的監管機制。

2.進一步細化章程中各項法律法規內容，健全大學的整個法規體系

如上所述，大學章程的后續法制體系建設進度緩慢。大學章程本身作用的發揮，需要借助于一系列后續法制規章的輔助，否則，大學章程就成了無源之水、無本之木。目前，一些高校的內部法制體系建設不系統、不完善，無法支撐大學章程作用的有效發揮，有的在一定程度上還起到相反的作用。基于此，加快完善校內各項規章制度，盡快建立起系統化、科學化的校內法制體系就成為當務之急。目前，大學章程的上位法概念已經存在，后續要盡快完善各類配套的法制規章，結合對學校原有各項法制規章的整合，形成體現各大學辦學歷史、文化和發展特色的法律法規體系，以更好地服務于大學的長遠發展。在以大學章程為核心的學校法制法規體系中，應充分體現大學自主辦學和自我管理的特色，完成學校治理結構的根本性轉變。法律體系應明確大學舉辦者、辦學者的權利邊界和職責義務，對黨委與行政、行政與學術以及學校與學院之間的關系作出明確界定。另外，在推進以大學章程為核心的法制體系的建設過程中，要明確各項任務具體完成的時間表和相關部門的主體責任，建立責任追究機制，以保證大學法規體系建設過程的科學性。

3.加強高校法律法規的監督機制，做到執法必嚴，違法必究

依法治校目標的實現，最終要靠各項具體法律法規的落實才能實現。在推進依法治校的過程中，各級教育主管部門應開展對大學落實依法治校情況的監督檢查，調動各個高校按照大學章程依法治校的積極性和主動性。同時，要在各高校內部和全社會營造法律法規施行的良好氛圍，使依法辦事、有法必依成為人們普遍接受的行動指南和行為準則，愿意主動地按照相關要求開展工作。雖然部分高校已經發布了大學章程，但體現出的問責意識不明顯，應通過附則等形式強化問責，明確對于違反大學章程人員和主體的責任追究。另外，應探索建立相應的監督及懲戒機制，保證依法治校在正確的軌道上穩步前進。應在建立和完善校務委員會、學術委員會、學位委員會、監察委員會、教職工代表大會和學生自治組織的基礎上，增強各組織和成員對學校各項決議的監督作用。要完善學校內部的問題反饋渠道，通過座談會、信箱、校領導開放日等形式廣泛聽取各類代表對于學校建設和發展的意見建議，充分發揮好他們在大學依法治校各項工作中的監督職能，切實增強大學章程的執行力和實效性。

參考文獻：

[1]黃愛成，譚杰.論大學章程在依法治校中的作用[J].法治與社會，2014（3）：247.

[2]姜斯憲.變革中的大學章程[N].光明日報. 2014-8-4.

[3]劉川生.依法治校有大學問[N].人民日報. 2014-11-27.

（作者單位：李茂林，北京外國語大學高等教育研究所; 劉玉威，北京信息科技大學理學院）

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