電子監(jiān)控與公民隱私權(quán)保護

曲曉菲，張子禮,張 波

(1.中國人民公安大學法學院，北京100038；2.山東理工大學法學院，山東淄博255049)

電子監(jiān)控與公民隱私權(quán)保護

曲曉菲1，張子禮2,張 波2

(1.中國人民公安大學法學院，北京100038；2.山東理工大學法學院，山東淄博255049)

現(xiàn)代社會中，電子監(jiān)控系統(tǒng)的使用越來越普遍，它和公民隱私權(quán)有著緊密聯(lián)系。政府機關(guān)、有關(guān)組織等不適當?shù)氖褂秒娮颖O(jiān)控會對公民隱私造成不必要的干擾和侵害；健全對電子監(jiān)控系統(tǒng)治理方面的立法，規(guī)范對所獲取信息的使用和管理，是保護電子監(jiān)控下公民隱私的有效措施。

隱私權(quán);電子監(jiān)控系統(tǒng);公共場所;規(guī)制

自上世紀中期開始，在公共場所以及交通設(shè)施中開始大規(guī)模使用電子監(jiān)控系統(tǒng)。電子監(jiān)控系統(tǒng)在帶來方便的同時也給公民的個人隱私帶來了威脅，指責其侵犯公民隱私權(quán)的案例極為繁多，對這種現(xiàn)象有必要用法律手段進行規(guī)制。

一、公民隱私權(quán)與電子監(jiān)控系統(tǒng)

(一)隱私權(quán)概念

隱私權(quán)作為一個一直在發(fā)展的權(quán)利，它在不同時期內(nèi)容也不同。目前，對隱私權(quán)概念還沒有一致的認識。學術(shù)界對隱私權(quán)的界定有兩點是普遍認同的。第一，隱私權(quán)的權(quán)利主體是自然人；第二，隱私權(quán)保護的是個人信息與秘密，并且這種信息與公共利益無關(guān)。[1]24

公民有權(quán)根據(jù)自己需要決定怎樣保護自己的隱私，在多大程度上允許他人使用自己的隱私，以及在法律保護的范圍內(nèi)維護自己合法的隱私利益，在自己的隱私權(quán)利受到侵害時選擇怎樣的補救措施等。

(二)電子監(jiān)控系統(tǒng)的安裝與使用

電子監(jiān)控系統(tǒng)對維護公眾利益，保障國家以及公民的財產(chǎn)人身安全，有效預防和打擊違法犯罪行為有積極作用。電子監(jiān)控系統(tǒng)無聲的記錄下被監(jiān)視區(qū)域所發(fā)生的一切。通過電子監(jiān)控設(shè)備可以把犯罪過程全部或部分記錄下來，作為日后對案件處理的重要證據(jù)。安裝和使用電子監(jiān)控系統(tǒng)時，要在最小范圍內(nèi)減少對公民隱私權(quán)的侵害。

安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)要盡量征求相關(guān)公民意見，把對侵犯公民隱私的可能性降到最低。公民和政府思考的出發(fā)點是不同的，政府使用電子監(jiān)控系統(tǒng)是出于工作和維護公共安全需要，公民反對安裝是出于保護自己隱私的考量，在公民權(quán)利領(lǐng)域是“法不禁止即自由”，安裝電子監(jiān)控會影響到其自由的實現(xiàn)，感覺自己的一些行為受到監(jiān)視。在聽證與協(xié)商過程中，政府都是最終的決策者，都是自己決定是否要安裝電子監(jiān)控，怎么安裝，在哪安裝。

二、電子監(jiān)控侵害公民隱私權(quán)的現(xiàn)象分析

(一)公安機關(guān)公開電子監(jiān)控導致侵害公民隱私權(quán)

公安機關(guān)因為自身工作和維護公共利益的需要，掌握了有關(guān)公民某方面的信息資料，這些信息資料很可能是公民隱私權(quán)的核心內(nèi)容。因此，公安機關(guān)有在法定范圍內(nèi)為公民保守隱私以及合理使用的義務(wù)。在“人肉搜索”現(xiàn)象不斷發(fā)生的信息時代，若公安機關(guān)不當公開了安裝在公共場所的電子監(jiān)控器拍攝到的與公共利益無關(guān)的個人隱私資料，會給公民帶來不必要的麻煩。

如果在公開的行政信息中關(guān)系到公民的隱私信息正好與公共利益相關(guān)，依據(jù)公共利益優(yōu)先原則，對公民隱私信息的保護會受到限制，這時公安機關(guān)依法公開行政信息不被認為是侵犯了公民的隱私權(quán)。反之，公安機關(guān)及其工作人員因為自身判斷失誤或者受到外界干擾，誤將與公共利益無關(guān)的個人信息當成應當公開的行政信息加以公布，就可能給隱私權(quán)人造成傷害。

(二)各類主體隨意安裝與強制安裝電子監(jiān)控設(shè)備

隨著現(xiàn)代安防技術(shù)的日趨成熟，對電子監(jiān)控技術(shù)的使用也日漸增多，安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)的主體也日益多元化。之前，電子監(jiān)控系統(tǒng)的安裝主體是公安機關(guān)，現(xiàn)在安裝和使用的主體越來越多，如工廠、商業(yè)區(qū)、住宅小區(qū)、賓館、學校以及個人等。有的公民在自家門前甚至在私家車上也安裝電子監(jiān)控設(shè)備，如此普遍的安裝與使用電子監(jiān)控設(shè)備，使公民的隱私隨時可能暴露在公眾視野里，更多的隱私可能被侵犯。

近年來，為了建設(shè)社會安防體系，滿足打擊犯罪的需要，強制安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)的范圍呈擴大趨勢，強制安裝在法律上實際上是強加給權(quán)利人的一種義務(wù)。目前我國沒有統(tǒng)一的法律來規(guī)制不當安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)的問題，有些地方性、規(guī)范性文件中粗略的規(guī)定了關(guān)于從技防中獲取圖像等信息的使用、保存等，但是對于可以在哪些地方安裝電子監(jiān)控設(shè)備及怎樣規(guī)范安裝電子監(jiān)控設(shè)備等問題都沒有具體規(guī)定。

在目前的行政執(zhí)法中面臨的主要問題有：第一，哪些單位可以強制安裝？哪些單位可以自愿安裝？這兩個問題的關(guān)鍵在于規(guī)定了前者，自愿安裝的范圍就不言自明了；第二，可以在哪些地方和部位安裝？哪些地方不得安裝?強制安裝時為了安全需要，但在實踐中沒有意識到安全需要分兩個層次。[2]規(guī)范強制安裝和不適當安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)的問題要綜合考慮不同的安全需要。

(三)不適當?shù)氖褂秒娮颖O(jiān)控系統(tǒng)拍攝的圖像

安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)等是為了維護社會治安，打擊違法犯罪行為，為公安工作提供基本的技術(shù)支持，不是為了監(jiān)視公民的個人隱私生活。但是，現(xiàn)行法律對誰能安裝和使用電子監(jiān)控系統(tǒng)沒有明確規(guī)定，使得各種安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)的主體在其電子監(jiān)控取得的圖像使用方面處于無序狀態(tài)中，隨意使用這種圖像會侵犯公民的隱私。電子監(jiān)控系統(tǒng)使用不規(guī)范可能成為犯罪分子窺探他人隱私、獲取信息的方式，嚴重危及公民的隱私及人身安全。如公安機關(guān)在公共場所里安裝的監(jiān)控設(shè)備拍攝到情侶親熱等圖像都涉及到公民個人隱私，公安機關(guān)公開這些圖像時要作出合理判斷。

目前，我國對公共場所以及交通設(shè)施中使用監(jiān)控系統(tǒng)進行監(jiān)控還沒有統(tǒng)一的法律規(guī)制。在公共場所有很多電子監(jiān)控系統(tǒng)在運行，相關(guān)立法存在諸多漏洞，對公民隱私權(quán)的保護存在制度層面的缺失。有些地方出臺了關(guān)于管理電子監(jiān)控系統(tǒng)的規(guī)定，[3]雖然它們明確了政府在監(jiān)管系統(tǒng)方面的具體職責，但在信息采集過程中對公民隱私保護的規(guī)定還不明確，也沒有規(guī)定如果不當使用侵犯公民隱私權(quán)的有效補救措施。

三、完善電子監(jiān)控對公民隱私權(quán)侵犯的法律保護

(一)從法律角度進行完善

實際生活中，到處都可以看到公民隱私權(quán)被侵犯的現(xiàn)象，尤其是國家公權(quán)力的干擾應引起高度重視。電子監(jiān)控系統(tǒng)隨處可見，在銀行、機場、學校、大街小巷等重要場所都有公安機關(guān)或單位安裝的電子監(jiān)控系統(tǒng)。這說明個人隱私隨時可能因為公安機關(guān)違規(guī)公開技防的圖像而遭受侵犯，迫切需要法律規(guī)制和保護。

1.在具體部門法中規(guī)定對隱私權(quán)的保護

我國憲法只規(guī)定了對公民基本權(quán)利的保護，對各項具體基本權(quán)利沒有詳細規(guī)定，對憲法的應用也體現(xiàn)在部門法的應用中，在具體的部門法中應當對隱私權(quán)的保護、救濟途徑等做出具體可行的規(guī)定。

2.要制定隱私權(quán)保護的相關(guān)法律

目前我國對隱私的保護，民法有粗略規(guī)定，單獨的部門法保護還是空缺，有必要制定約束公權(quán)力的《隱私權(quán)保護法》，這可以在政府公開監(jiān)控信息方面形成有效監(jiān)督。目前《政府信息公開條例》已出臺并實施，《個人信息保護法》也在制定中，目前在對公民隱私權(quán)部門法保護缺位的情況下，對公民隱私權(quán)的公法保護顯得尤為必要。《個人信息保護法》的立法重點應放在對行政權(quán)力的約束。

3.完善公民隱私權(quán)的行政救濟制度

可以借鑒國外隱私權(quán)的立法成果，依據(jù)實際情況，建立符合我國國情的行政救濟制度。可以在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立獨立監(jiān)督委員會，設(shè)立公民申訴渠道。比如，借鑒美國州政府的“信息公開委員會”，設(shè)立監(jiān)督委員會，由有關(guān)部門的首長和專家組成，委員可以是非專職的，主要向復議機關(guān)提供咨詢以及直接處理公民申訴。

在隱私權(quán)領(lǐng)域，引入行政賠償制度。引入懲罰性的賠償，懲罰性賠償制度對侵權(quán)人和潛在的侵權(quán)人有一定的震撼作用。當公民的隱私權(quán)遭受國家方面的侵害時，可以申請行政賠償。引入懲罰性賠償可以增強對公民隱私權(quán)法律保護意識。

(二)從管理方面進行完善

電子監(jiān)控技術(shù)作為一種新型科技手段，成為現(xiàn)代社會的治安管理手段，在安防技術(shù)不斷更新、違法犯罪率居高不下的時代，應當尋求對策來解決隨意使用電子監(jiān)控對公民隱私造成的威脅。

1.健全對電子監(jiān)控系統(tǒng)治理方面的立法

針對電子監(jiān)控系統(tǒng)的安裝主體問題，應該有法律對具體情況作出分類規(guī)定，主要是看安裝的主體、安裝的目的、安裝的程序是否合法等。首先，國家機關(guān)、政府部門等出于自身職權(quán)和社會管理的需要，為了公共安全和公共利益的保護需要安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)是毋庸置疑的，但是安裝和使用過程中應遵循法治原則。其次，除了國家機關(guān)之外的其他具有社會管理職能的公共組織和單位，如在銀行、住宅小區(qū)等安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)需要經(jīng)過法律的授權(quán)或通過申請得到相關(guān)部門的批準才可以安裝。再次，其他私人安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)應當受到嚴格限制。需要根據(jù)具體情況和行業(yè)的具體管理制度等需要來判斷是否具備安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)的資格，這類私人主體即使安裝了也要嚴格遵守法定的程序和規(guī)定，要對公民的個人隱私嚴格保密，不能借此機會侵犯其隱私權(quán)。

2.規(guī)范電子監(jiān)控系統(tǒng)安裝的范圍

在安裝電子監(jiān)控系統(tǒng)的地方，要有明確、醒目、能識別的標志，提醒相關(guān)人該區(qū)域有電子監(jiān)控系統(tǒng)，以便公眾可以進行理性選擇：“到不到這些區(qū)域活動”、“活動時更加注意自我保護”,等等。如果在有告示或警示牌等明確提醒下，公民仍要進入電子監(jiān)控系統(tǒng)監(jiān)視的范圍，發(fā)生涉及個人隱私行為，則安裝主體不負相應責任。

對于電子監(jiān)控設(shè)備在什么樣范圍內(nèi)進行安裝，要遵循合理適度原則，由政府來決定對公共場所和關(guān)系到公共安全的安裝范圍。具體到各個單位和各個場所，則要結(jié)合單位、場所的不同情況，以及它們對監(jiān)控設(shè)備需求強弱的程度、地區(qū)安寧狀況及當?shù)匕l(fā)展水平等因素來綜合考量。[4]

3.規(guī)范對所獲取信息的使用和管理

各地公安機關(guān)組建統(tǒng)一的監(jiān)管部門，加強對獲取信息的合理規(guī)制，應當配備相應監(jiān)管人員，把獲取的信息納入日常管理工作中，并對監(jiān)管工作進行監(jiān)督和考評，使對獲取信息的管理和使用規(guī)范化，明確管理人員的職責。

針對電子監(jiān)控系統(tǒng)在全國隨處可見的現(xiàn)象，各地出臺了一些相關(guān)規(guī)定，地方立法中的規(guī)定各不相同，對電子監(jiān)控系統(tǒng)獲取信息的使用，規(guī)定不一。因此，有必要進行統(tǒng)一立法，以法律等規(guī)范性文件的形式，對監(jiān)控設(shè)備獲取的信息和圖像資料的保存時間、知情范圍、調(diào)取主體、調(diào)取權(quán)限、使用方式等，進行明確的法律規(guī)定。[5]此外，現(xiàn)有的地方立法中對監(jiān)控設(shè)施的圖像資料中使用侵犯公民隱私權(quán)的規(guī)定不全面，應增加相關(guān)內(nèi)容，如結(jié)合不同安裝主體和安裝范圍做出分類限制性規(guī)定，對公共視頻信息和非公共視頻信息通過不同要求和標準來規(guī)范其使用，如果發(fā)生泄露和侵犯公民隱私權(quán)的行為，應依法追究相關(guān)人員的法律責任。

[1]張新寶.隱私權(quán)的法律保護[M].北京：群眾出版社，2004.

[2]余凌云,謝永.論社會安全需求的層次性——兼談安防報警服務(wù)公司與公安110報警的銜接問題[J].中國安防產(chǎn)品信息，2004，(3).

[3]玖瑪草.關(guān)于電子監(jiān)控侵犯公民隱私權(quán)的案例分析[D].蘭州：蘭州大學，2011.

[4]王洪芳，廖建春.對四川瀘州安防系統(tǒng)安裝和使用狀況的調(diào)查與思考[J].中國安防，2007，(3).

[5]趙匹靈.技防圖像信息資料管理與使用中的法律問題[J].中國公共安全(綜合版)，2007，(10).

(責任編輯 魯守博)

2014-10-21

曲曉菲，女，山東泰安人，中國人民公安大學法學院碩士生；張子禮，男，山東濰坊人，山東理工大學法學院教授；張波，男，山東淄博人，山東理工大學法學院副教授。

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