鐵路企業土地評估和授權經營的研究與實踐

邊頭保 上海鐵路局土地房產管理處

鐵路企業土地評估和授權經營的研究與實踐

邊頭保 上海鐵路局土地房產管理處

根據國發33號文鐵路生產經營性劃撥土地可采取授權經營方式配置的有關意見，結合上海鐵路局實際，分析鐵路企業開展土地評估和授權經營工作可能面臨的問題，提出實施過程中應把握的幾個重要環節以及具體工作措施，以進一步提升鐵路用地資產效益和價值，促進鐵路企業長遠、可持續發展。

鐵路用地；授權經營；重要環節；實施途徑

2013年8月，國務院出臺《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國發〔2013〕33號，以下簡稱國發33號文），提出了“中國鐵路總公司作為國家授權投資機構，其原鐵路生產經營性劃撥土地，可采取授權經營方式配置，由中國鐵路總公司依法盤活利用”，對盤活利用鐵路用地，顯化鐵路用地資產價值，優化配置土地資源具有重要作用。2014年以來，上海鐵路局按照中國鐵路總公司的部署，組織開展了鐵路土地清查、評估和授權經營等相關工作，取得了階段性成果。

1 鐵路用地授權經營的概念和意義

1.1 概念

《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》第四條指出：國有土地使用權授權經營，是指國家根據需要，可以一定年期的國有土地使用權作價后授權給經國務院批準設立的國家控股公司、作為國家授權投資機構的國有獨資公司和集團公司經營管理。被授權的國家控股公司、作為國家授權投資機構的國有獨資公司和集團公司取得授權經營土地使用權后，可以向其直屬企業、控股企業、參股企業以作價出資（入股）或租賃等方式配置土地?！秶衅髽I改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》的出臺，首次明確了國有企業改制涉及的劃撥土地使用權可以采取國家授權經營方式進行處置。

根據國發33號文精神，作為國家劃撥取得土地使用權的鐵路用地，鐵路用地授權經營可以理解為國家以一定年期（一般為50年）的土地使用權作價授權給中國鐵路總公司，中國鐵路總公司可以在鐵路系統內部各直屬企業（鐵路局），或者在鐵路控股、參股企業中進行作價出資（入股）或出租。

1.2 重要意義

（1）貫徹落實國家支持鐵路發展戰略的重要舉措。2013年以來，國務院先后下發了《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》、《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》，實施鐵路用地授權經營，有利于提高鐵路用地資產收益，改善企業經營管理水平，促進鐵路發展。盛光祖總經理在關于土地評估和授權經營有關工作的批示中明確，“要盡可能把所有能納入的土地經營權確定下來，不要遺漏。按此要求，爭取國土資源部的支持，盡可能多地完成授權經營工作”。

（2）有利于全面摸清鐵路企業土地資產狀況。通過開展土地清查，可以全面摸清鐵路用地的數量、質量和狀態，集中解決土地權屬、確權領證等方面存在的問題，促進鐵路用地管理的規范化。

（3）有利于提高鐵路用地資產經營開發水平。通過授權經營，鐵路企業具有較大的土地資產自主處置權，為土地綜合開發創造有利條件，在鐵路系統內部重新配置土地或者向鐵路參股企業、控股企業租賃并收取土地租金。

（4）有利于顯化鐵路用地價值，降低鐵路負債率。長期以來，在鐵路企業資產統計中，并不包括土地資產。按照國家財務制度規定計入企業無形資產的土地使用權，則一直沒有進行評估。鐵路企業土地資產長期處于一種靜止的狀態，既然未形成資產，就根本談不上保值增值。根據有關數據顯示，截至2014年9月末，中國鐵路總公司總資產5.45萬億元，負債3.53萬億元，負債率高達64.77%。通過授權經營方式，國家一次性注入一大筆資本金，降低鐵路企業資產負債率，對優化資本結構、增強鐵路企業市場競爭力具有重要作用。

2 鐵路用地授權經營實施過程存在的主要問題

2.1 以授權經營方式取得的土地使用權法律依據不足

現行《土地管理法》明確的土地使用權取得方式為劃撥和出讓，《土地管理法實施條例》規定的土地有償使用方式包括出讓、租賃、作價出資（入股），而土地使用權授權經營方式只是在原國家土地管理局8號令和國土資源部433號、44號等文件中作了規定。也就是說，土地管理法律、行政法規規定的土地使用權取得方式只有劃撥、出讓、租賃、作價出資（入股）等四種，以國家授權經營方式取得土地使用權只在國土資源部的部門規章中作了明確，從而使授權經營土地使用權的取得顯得缺乏法律依據。

2.2 對以出讓方式為主體的土地市場形成一定的沖擊

土地使用權授權經營賦予國家授權投資機構以非出讓方式獲得相當于出讓土地的使用權和收益權，而目前國家授權企業在公司制改革中普遍采取授權經營方式處置土地資產的做法，實際上減少了采取出讓方式處置土地的行為，對以出讓等有償使用的土地市場造成了一定的沖擊。由于與企業之間存在利益沖突，在企業改制實踐中，一些地方政府對授權經營工作比較抵觸，往往造成企業改制后難以及時辦理用地手續。

2.3 鐵路企業和地方國土部門缺乏授權經營實際操作經驗

中國鐵路總公司作為新的國家授權投資機構，在土地使用權授權經營方面案例不多。目前，全路已實施鐵路企業改制的只有兩家，其中廣深鐵路采取土地作價入股的方式配置土地，大秦鐵路則是全國唯一以授權經營方式配置土地的鐵路企業。不僅僅是鐵路企業，大多數地方國土資源管理部門也缺乏授權經營方面的實際操作經驗，土地授權經營的辦理要求和辦理程序，都是一個全新而陌生的領域。

2.4 以銅九、浙贛電化鐵路等為主的建設用地未確權領證

上海鐵路局管內銅九、浙贛電化鐵路開通多年，由于地方政府應付征地費用沒有落實到位，致使整個工程用地尚未組卷向國土資源部上報審批。上海鐵路局曾先后多次向安徽、浙江省人民政府發函，要求落實土地資金，盡快形成建設用地報件，但都進展不大。另外還有宣杭復線杭州段、上海南站、閔行貨場、阜陽站改等工程項目（不含合資鐵路項目）由于用地手續不全無法領取土地證，影響了鐵路用地授權經營的范圍和數量。

2.5 合資鐵路利用既有鐵路用地資產界面不清晰

在上海鐵路局管內，新建高速鐵路與既有鐵路并行或交叉的區段較多，合資鐵路利用既有鐵路用地的情況比較普遍。按照原鐵道部有關規定，合資鐵路利用既有鐵路用地可采取作價入股、評估補償或租賃等方式進行資產處置，但由于涉及鐵路設施搬遷和房屋拆遷安置等多方面原因，目前管內所有新建合資鐵路利用既有鐵路用地資產均未納入建設項目設計內容，造成國鐵與合資土地資產界面不清晰，也就意味著既有鐵路用地權屬存在瑕疵，勢必影響所涉及的這部分既有鐵路用地的授權經營工作。

3 應把握的幾個重要環節

3.1 準確掌握實施授權經營鐵路用地的條件

授權經營的鐵路用地必須同時滿足：（1）劃撥用地；（2）土地使用權人為中國鐵路總公司100%的產權單位，即上海鐵路局土地證應該登記在“上海鐵路局”或上海鐵路局各直屬非運輸企業名下，并且與企業營業執照名稱一致；（3）鐵路運輸生產用途的土地。以出讓等其他方式取得的土地、合資鐵路用地、非生產用地等均不能納入授權經營。

3.2 鐵路用地權屬必須清晰無糾紛、登記規范無瑕疵

鐵路用地的土地證必須滿足“權屬合法、界址清楚、面積準確”的要求，達到地方國土局初審和國土資源部審批的標準。一是擁有縣級及以上人民政府頒發的土地證。人民政府派出性機構（包括各類開發區、管委會）無權辦理土地登記手續。二是土地證登記用途必須符合國土資源部頒布的《土地利用現狀分類》（GB/ T21010-2007）一級類“交通運輸用地”或者二級類“鐵路用地”。三是土地實際使用單位必須與土地證證載使用權人保持一致。四是土地證附圖面積與證載面積保持一致。五是無權屬爭議土地可先進行確權登記，存在權屬糾紛的土地暫時擱置。

3.3 認真配合做好土地評估現場勘察

土地現場勘察是保證土地評估結果真實性的重要前提，土地評估人員根據《土地清查表》，對每一宗納入授權經營處置或評估范圍的土地進行現場勘察，對土地位置、面積、四至、宗地形狀、權屬狀況、地上建構筑物和周邊土地利用條件等進行資料收集和調查，并對土地處置分類進行確定，準確評估鐵路用地價值。

3.4 準確把握授權經營與土地綜合開發的區別與聯系

很多人容易產生鐵路用地授權經營等同于土地綜合開發的誤解，以為鐵路用地授權經營就是想怎樣開發就怎樣開發。實際上，土地綜合開發的概念更大、范圍更廣，包括采取改變用途、協議出讓、合作入股等多種方式，特別是國辦發37號文明確了鐵路土地綜合開發的方式和途徑，而鐵路用地授權經營具有不能改變現有使用用途、向路外單位配置必須辦理出讓手續等諸多限制條件。應該說，鐵路用地授權經營為綜合開發創造了一定的條件，但兩者之間并不能完全劃等號。

3.5 高度重視與地方土地管理部門的溝通協調

授權經營土地報批主要涉及國土資源部及各市（縣）土地管理部門兩個層面，分為四個階段，通常稱為“兩上兩下”。一是土地總體處置方案核準階段（“一上”），在取得國務院批文后，中國鐵路總公司向國土資源部提交土地總體處置方案的核準申請。國土資源部部長會議討論通過后，復函同意采用授權經營方式處置土地。二是地方初審或備案階段（“一下”），取得“一上”批準文件后，中國鐵路總公司下屬單位正式向土地所在市、縣土地管理部門提交土地權屬及評估結果的初審申請。地方土地管理部門局長會議審批通過，出具初審意見。三是土地具體處置方案報批階段（“二上”），在取得全部地方初審意見后，中國鐵路總公司向國土資源部提交土地具體處置方案審批和評估報告備案的申請。國土資源部審核并經部長會議審批后，復函同意采取授權經營方式處置宗地的范圍，由中國鐵路總公司向財政部辦理轉增國家資本金手續并報國土資源部備案。四是土地證變更登記階段（“二下”），在取得國土資源部處置批復后，中國鐵路總公司下屬單位向宗地所在土地管理部門申請土地證變更登記，將土地取得方式由“劃撥”變更為“授權經營”。四個階段的工作都離不開地方土地管理部門，地方土地管理部門的支持力度將直接影響授權經營工作的實施進度。必須加強與土地管理部門的溝通協調，主動匯報存在的各類問題并及時解決，爭取最有力的支持和最優惠的政策。

4 工作措施

4.1 加強組織領導，統籌推進土地授權經營

土地授權經營工作政策性強，與地方政府和國土部門涉及較多，路局層面成立土地授權經營工作領導小組，負責統籌推進全局土地資產清查、評估和授權經營工作。其中，土房處負責收集掌握授權經營相關政策，組織開展土地清查、評估、權屬完善等相關工作；經開處負責協調非運輸企業土地清查、評估和授權經營等相關工作；建設處負責協調建設用地確權領證工作；企法處負責協調合資鐵路利用既有鐵路用地的資產界面處理問題；財務處負責指導解決土地授權經營工作中發生的相關費用。各土地管理單位成立相應的工作小組，具體負責與各相關市、縣人民政府及國土部門進行溝通，積極爭取支持政策，做好土地評估現場勘察和土地權屬完善、地籍測繪、變更登記等相關工作。

4.2 開展土地清查，摸清全局土地資產底數

一是明確土地清查工作目標。全面摸清土地位置、土地性質、資產歸屬、使用情況等，土地、房屋、資產相互匹配，做到土地數量清、分布清、技術要素清。二是科學制訂土地清查工作方案。重點做好房地匹配和土地處置分類，按照土地清查填表、土地證復印掃描、資料裝訂等工作步驟和要求，有序組織推進，建立全局統一規范的土地基礎資料，確保信息真實、準確、完整。

4.3 開展現場勘察，制定土地資產處置方案

對每宗土地進行現場勘察，既是土地評估的必要環節，也是全面掌握土地現狀的重要時機。一是要合理制定土地現場勘察工作方案，由地區土房所牽頭組織各單位與土地評估機構對接，共同商定現場勘察工作方案。土地管理單位指派熟悉現場情況的人員，配合土地評估機構做好現場調查、拍照、指界等工作。二是提供現場勘察便利條件，安排必要的交通工具，攜帶地籍資料參加勘察，并按規定做好上道安全防護工作。三是準確提出土地處置分類方式。根據土地現場勘察情況，結合土地證有關內容信息，準確提出土地處置分類方式，按照“現狀授權經營、完善后授權經營、只評估不處置、不處置不評估“進行分類。

4.4 完善土地權屬，滿足土地授權經營條件

完善土地權屬的目的是取得合法、規范的土地證（或房地產權證）。一是認真梳理需要權屬完善的宗地范圍。召集地區土房所、土地管理單位進行逐宗梳理，列出需要權屬完善的宗地，主要包括土地證載使用權人不符合要求、宗地未辦理測繪、生產生活用地混用、用途登記不規范或有爭議的宗地。二是發揮路局整體合力，開展土地權屬完善工作。制定責任展開表，定期指導督促，及時協調解決存在的各類問題；加強與地方政府部門的溝通協調，通過采取主動上門對接、利用地方涉鐵項目捆綁商談等多種途徑，全面推進土地權屬完善工作。

4.5 合理配置土地，提高土地綜合開發效益

一是通過開展土地評估工作，將鐵路用地資產價值在財務賬面進行反映，降低鐵路企業負債率。二是將取得授權經營的土地在鐵路系統內部直屬企業進行合理配置，或者在鐵路控股、參股企業中進行作價出資（入股）或出租，取得土地收益，真實反映出土地價值，提高土地綜合開發效益。三是積極探索鐵路土地綜合開發的有效途徑和方式，通過協議出讓并補交出讓金等方式，改變鐵路用地劃撥性質后用于商業性綜合開發，形成規?；?、集約化效益，實現土地綜合效益最大化。

責任編輯：萬寶安

來稿日期：2015-04-20