論食品安全犯罪的現狀與刑法再完善

龔亭亭（廣東司法警官職業學院安全保衛系，廣東 廣州 510520）

近年來，中國的食品安全問題層出不窮，各種涉嫌食品安全犯罪的案件屢見不鮮。食品安全問題不僅僅是一個危害公眾身體健康的問題，它還直接影響到國家的安全和社會的穩定。如果中國相關主管部門不重視從根本上解決食品安全問題，將嚴重阻礙中國社會主義現代化的進程。盡管近幾年來，中國加強了立法，出臺了《中華人民共和國食品安全法》、《農產品質量法》等法律法規，但是，相關部門未能系統地進行制度設計，無法從根本上消除食品安全犯罪。如何才能根除食品安全犯罪問題，已經成為學界研究的一個重點課題。

1 中國食品安全犯罪控制的現狀

1.1 食品安全的含義

《中華人民共和國食品安全法》第99條，“食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。食品安全，指食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。”該法明確對各類食品提出了安全和具有營養價值的要求。美國學者Jones［1］曾提出將食品的安全性分為絕對安全和相對安全。所謂絕對安全性是指確保不可能因食用某種食品而危及健康或造成損害的一種承諾，也就是食品應絕對沒有風險［2］。所謂相對安全性，被定義為一種食物或成分在合理食用方式和正常食量的情況下不會導致對健康損害的實際確定性［2］。筆者認為，食品安全自古以來只有相對的安全，沒有絕對的安全。人類對食品安全的認知將會隨著自身科技的提高和文化的變遷而不斷變化。傳統的長期食用的所謂安全食品，完全可能因為科技的進步而使其被劃歸不安全食品的種類。由于食品安全與否的標準是一種動態變遷的標準，因此，自然界沒有任何食用風險的“安全”食品實際上是不存在的。

1.2 中國食品安全犯罪控制的現狀

有關數據［3］顯示，中國每年食物中毒報告病例數約為2～4萬人左右，事實上專家估計這個數字還不到實際發生人數的10%，也就是說中國每年食物中毒數至少在20～40萬人左右。近幾年來，重大食品安全犯罪事件的頻頻發生，嚴重摧毀了公眾對食品的信賴，造成了遍及全社會的食品安全恐慌。鑒于中國近幾年來，有關食品安全的犯罪處于高發狀態，有必要認真審視現行的監管制度和相關法律法規。筆者認為，現行的監管制度和相關法律法規主要存在如下兩個方面的問題。

1.2.1 中國現行刑法對食品犯罪的規定還有待于進一步加強 目前，中國危害食品安全犯罪呈現出遍及地域廣、出現頻率高和根治艱難的特點。從打擊犯罪的角度來看，單純依靠行政手段很難根治。為此，加強刑法立法工作很有必要。但是，現行刑法對危害食品安全犯罪的規定存在明顯不足，主要表現在以下幾個方面：

（1）主體范圍太窄，不利于打擊犯罪。中國現行刑法在第143條和第144條分別規定了生產、銷售不符合衛生標準的食品罪和生產、銷售有毒、有害食品罪。前者屬于危險犯，犯罪主體為一般主體，不存在過失犯。后者則屬于行為犯，犯罪主體也是一般主體，過失不構成本罪。中國刑法分則還規定了生產、銷售有偽劣產品罪，該罪亦不存在過失犯。以生產和銷售作為主要規范范圍的刑法規制，顯然范圍過窄。初級農產品的生產和加工實際上是近幾年來食品安全問題頻發的重要源頭，現行刑法忽略了這一點。

（2）從前述3種犯罪的犯罪構成來看，都強調主觀方面存在犯罪故意。但在實踐中，司法機關很難證明犯罪嫌疑人是否存在犯罪主觀故意，這就為犯罪嫌疑人逃脫處罰提供了條件。從很多案例來看，犯罪嫌疑人基本都堅持自己不知情，不存在主觀犯罪故意。由此可見，該規定不利于打擊犯罪。

（3）從中國刑法第143條、第144條和生產、銷售偽劣產品罪所規定的罪行的量刑來看，都規定了主刑和附加刑。但是，量刑明顯不足以對日趨增多的危害食品安全犯罪形成有效震懾。具體來說，三罪的處罰不僅過輕，還忽略了對持有危險食品行為的刑事處罰。事實上，持有危險食品，無論其動機如何，已經對社會構成了潛在的威脅。中國刑法沒有對持有危險食品的行為進行法律規制，不僅致使刑罰的預防和威懾作用完全消失，刺激了犯罪嫌疑人的犯罪欲望，還增加了司法機關取證的難度。

（4）缺少實際可行的罰金刑規定。現行規定沒有具體的處罰標準和具體數額，容易導致法官濫用自由裁量權。

（5）忽視了資格刑的作用。剝奪政治權利和驅逐出境在預防許多食品安全犯罪中，可以起到十分有效的震懾犯罪作用。但是，現行刑法沒有對其進行規定。

1.2.2 缺少有效的食品安全監管制度 監管制度的缺失主要表現在：

（1）沒有統一健全的體系化的安全檢測標準，現有的標準缺失嚴重，遠遠低于國際標準。不成體系的分散的安全檢測標準不僅導致評價標準的多樣化，還導致各種標準之間的相互沖突，從而使監管部門和消費者陷入無法判斷食品是否合格的困境。現行的標準項目太少，許多領域不僅沒有標準，還存在現有標準未能與時俱進的現象。標準體系的缺失使監管部門不斷面臨執法尷尬。

（2）缺少具有實際可操作性的有效的食品檢疫制度。從近幾年來中國諸重大食品安全問題的發生來看，現行的食品檢疫制度尤其是食品免檢制度存在明顯的缺陷。現行食品免檢資質的取得太過容易，在實踐中不僅沒有起到提高效率、增加安全保障的作用，反而成為不合格產品流通上市的捷徑。現行食品免檢制度不僅為企業不合格產品打開方便之門，還為腐敗的滋生提供了土壤。這種主要依靠企業自律的食品檢疫制度，在誠信普遍缺失的社會，顯然會淪為制度擺設。

（3）從現行體制來看，現行的多頭執法、九龍治水式的監管體制實際上導致了各個部門互相推諉，爭相逃避監管責任，從而導致監管義務無法落實。

2 國外防治食品安全犯罪的現狀與啟示

2.1 美英防治模式

在美國，為了提高食品安全犯罪的防治效率，采取了與聯邦政體一致的三級防治模式，即建立從地方政府到州政府到聯邦政府的一體化防治體系。為了有效防治食品安全犯罪，美國還建立三級食品召回制度，并有專門的向公眾完全公開信息的網站。三級食品召回制度將危害食品安全分為重大危害、一般危害和可能危害三個等級。為了有效打擊危害食品安全的犯罪，美國設立犯罪調查署，專門負責打擊該類犯罪。犯罪調查署（office of criminal investigation，OCI）是美國食品藥品管理局（FDA）的下屬機構，對食品安全犯罪的查處是其職責的一部分，其主要任務是對違反《聯邦食品藥品化妝品法》、《聯邦反篡改法》以及其他相關法律的違法犯罪行為開展調查［4］。美國的《聯邦食品和藥品法》和《聯邦食品藥品與化妝品法》明確了危害食品安全的類型及刑事處罰，為預防和打擊危害食品安全犯罪提供了刑法支持。

早在1875年，英國就制定了《食品與藥品銷售法》。作為一個判例法的主要國家，該法的制定成為預防和打擊食品安全犯罪典范，它對世界各國的食品安全立法產生了深遠的影響。該法強調保護食品安全應堅持從食品原料到餐桌的原則。該法側重于提高危害食品安全犯罪的犯罪成本，使犯罪嫌疑人不敢或不愿意從事此類犯罪。為了制定全國統一的食品安全標準，英國還頒布了《食品安全法》，該法從原材料的生產到食品送入口中之前的各種食品都制定了詳細的質量標準，并且全國一致。該法還將行政處罰與刑事處罰相結合，形成了嚴密的處罰體系。英國還設立了單獨的監察委員會，負責審核和監督食品安全標準認證機構所獲得的各種經費，從而確保相關技術鑒定結論客觀公正。英國的衛生部門主要負責查處各種危及食品安全的犯罪。一旦經查處的罪行屬實，被告人不僅將被沒收犯罪所得的財產和入監獄服刑，還將被終生剝奪從事食品生產行業的資格。

2.2 歐盟防治模式

歐盟的食品質量安全法以“從農場到餐桌”一體化過程為基礎，為統一并協調內部食品安全監管規則，30年來陸續制訂了《通用食品法》、《食品衛生法》等20多部食品安全方面的法規，形成了強大的法律體系。根據聯合國食品標準計劃，歐盟及各成員國設立了官方檢測檢驗與監管機構。歐盟委員會于2002年初正式成立了歐盟食品安全管理局，對食品從農場到餐桌的全過程進行監控［5］。該局將歐盟成員國的全部食品監管工作一體化，并建立了從初級農產品加工到消費的監管網絡。歐盟對食品安全的監管主要體現在風險評估和危機預警方面，預防是監管工作的重中之重。預防被作為監管工作的重點，歐盟為此建立了“食品和飼料快速預警系統（RASFF），并確保成員國之間快速互通信息。

為了有效預防和打擊危害食品安全犯罪，歐盟還建立了危害食品安全犯罪刑事責任可追溯制度。歐盟對危害食品安全犯罪的刑事責任的追究主要通過成員國國內法來確定。以德國為代表的歐盟成員國多數將危害食品安全犯罪納入了刑法典，且將其放在“危害公共安全犯罪”類中的國家比較多，過失犯罪也被納入刑罰的范疇，罰金刑也為歐盟大多數國家所使用。歐盟成員國對危害食品安全犯罪多規定于單行特別刑法中，并將對社會構成風險威脅也納入刑罰的范疇。歐盟成員國雖然對危害食品安全犯罪的刑罰并不重，但是，犯罪嫌疑人一旦被認定罪名成立，則其可能還會被終生剝奪從事食品行業的資格。歐盟通過食品行業組織來加強對食品原材料的危險防范，并輔之以嚴格的追查制度。

2.3 日本防治模式

自2001年的“瘋牛病”事件后，日本加強了對食品安全的監管。仿效歐美建立了“身份管理”制度，以實現對任何食品安全犯罪的可追溯。食品安全委員會還設立了“優良農產品認證制”，保障消費者的知情權。日本監管機關在實施監管過程中，比較重視聽取公眾的意見，注意保障公眾的知情權。

日本對危害食品安全犯罪的刑罰主要采取附屬立法形式，即在相關行政與經濟法規中規定涉嫌犯罪應承擔的刑事責任，如《日本食品衛生法》中就有許多有關如何懲處危害食品安全犯罪的規定。為了有效防治危害食品犯罪，日本還在《健康增進法》、《對策特別措施法》、《肥料管理法》、《禽類處理法》、《家畜傳染病預防法》、《牲畜屠宰場法》、《農藥管理法》、《詞料安全法》、《牛肉生產履歷法》以及《引進支持法》等法律中明確了涉嫌危害食品犯罪應當承擔的法律責任。這些法律都規定了罰款與有期徒刑可以并處。日本還將危害飲用水的犯罪納入刑法典，除可以判處有期徒刑之外，還可以處以高額罰金。日本刑法典規定過失犯罪也要追究刑事責任。

從以上幾個國家關于食品安全監管的方法來看，它們普遍都比較重視預防與懲治相結合，成立專門的機構對食品安全進行從農田到餐桌式的監管。在監管過程中，注重保障公眾的知情權。在打擊危害食品安全犯罪時，除追究其刑事責任外，還充分利用行政與經濟手段，提高犯罪的成本，并將過失犯罪也納入追求刑事責任的范疇。在懲治犯罪嫌疑人時，除判處有期徒刑外，還可以單處高額罰金。這些措施都有效保障了監管工作的順利進行，可以為中國構建食品安全防治體系所借鑒。

3 中國防治食品安全犯罪的具體路徑

3.1 加強刑事立法工作

（1）參考國外的做法，結合生產、銷售不符合食品安全標準的食品罪和生產、銷售有毒、有害食品罪的犯罪構成，考慮到它們都危害了公共安全，且主觀方面都存在危害公共安全的故意，將它們歸屬于危害公共安全罪一類中更有利于打擊犯罪，也符合國際潮流。

（2）將明知且為生產不符合安全標準的食品的犯罪嫌疑人和生產、銷售有毒有害食品的犯罪嫌疑人提供便利行為的以共同犯罪進行處罰。

（3）將罰金刑的底限提升到1萬元以上，且上不封頂。在1萬元以上設定幾個等級。根據犯罪的具體情節可以將其處罰幅度分為：顯著輕微（1萬元以上5萬元以下）、輕微（5萬元以上10萬元以下）、嚴重（10萬元以上500萬元以下）、特別嚴重（500萬以上）。

（4）擴大資格刑的具體適用范圍。對情節輕微以下的危害食品犯罪，可以設定為10年內不得從事食品行業的生產和銷售。對情節嚴重的或特別嚴重的危害食品犯罪，則需規定為終生禁止從事食品行業的生產和銷售。資格刑的適用還應將單位納入刑罰的范疇，這是因為單位犯罪較自然人犯罪，社會危害性更大。

（5）保留危害食品安全犯罪最高可以處死刑的規定。有學者［6］認為，死刑不符合當今世界刑罰輕緩化的潮流，應當廢除。筆者認為，危害食品安全的犯罪對社會的危害極大，從中國頻頻發生的食品安全案例來看，所造成的人員傷亡和財產損失以及社會負面影響是巨大的，如果廢除死刑，不足以震懾犯罪嫌疑人。況且，危害食品安全犯罪常常能給犯罪嫌疑人帶來巨額利潤。面對巨大的經濟利益，且又無死刑的威懾，只會刺激犯罪嫌疑人鋌而走險。因此，危害食品安全犯罪的刑罰不僅不能廢除死刑，反而應當在今后相當長一段時間內繼續保持。

（6）增加食品流通領域的罪名，將過失犯罪納入刑法規制的范疇。鑒于現行危害食品安全犯罪僅將生產和銷售兩個領域納入防治的范疇，可以將提供食品原材料、儲存、運輸、包裝等領域的危害食品安全行為納入刑法規制的范圍。從國外的成功經驗來看，將過失犯罪納入危害食品安全犯罪的范疇顯然有利于防治危害食品安全犯罪，也有利于提高食品行業從業人員社會責任感的提高。

3.2 建立缺陷食品召回制度

中國危害食品安全犯罪頻頻發生的一個重要原因就是缺陷食品召回制度的缺失，而且中國現行的行政法與刑法都沒有涉及到缺陷食品召回，因此，有必要建立全國性的缺陷食品召回制度，并輔之以刑法和行政法的保障。從刑法的角度來看，可以考慮增加“拒絕召回缺陷食品罪”，并可以作為結果加重處罰。理由是，缺陷食品雖然有時候只是存在輕微瑕疵，并不影響到消費者的身體健康，但是，這種帶有瑕疵的缺陷食品在包裝、運輸、儲存等過程中，其瑕疵可能會發展為有毒有害食品。這種潛在的有毒有害食品仍然對公眾的健康和生命安全造成威脅，如果不對其進行刑法規制，一方面，會給犯罪嫌疑人制造逃脫懲罰的借口；另一方面，沒有刑罰的震懾，會鼓勵或刺激食品生產者為了降低生產成本而故意生產或加工出瑕疵食品。中國《刑法修正案（八）》雖然增強了危害食品安全犯罪的處罰力度，但是，考慮到此類犯罪給犯罪嫌疑人帶來的巨額利潤以及給社會公眾身體健康和生命安全造成的巨大威脅，有必要進一步增強處罰力度。增強處罰力度應堅持讓犯罪嫌疑人深切感覺到“不敢犯、不想犯和不必要犯”的原則。

從實踐中來看，幾乎所有危害食品安全犯罪的犯罪嫌疑人在犯罪前都會考慮到犯罪成本的問題。因此，只有在立法上，加大刑罰力度，震懾犯罪嫌疑人，才能有效防治危害食品安全犯罪行為的發生。盡管有學者［7］認為，加大危害食品安全犯罪的刑罰會有悖于現代刑罰輕緩化的國際潮流。但是，筆者認為，刑法的本質是預防和懲治犯罪，刑罰輕緩化固然能體現保障人權，但如果不考慮中國國情以及國內危害食品安全犯罪日趨增多的現實，盲目堅持刑罰輕緩化，顯然存在教條主義的嫌疑。只有具體問題具體分析，根據危害食品安全犯罪在中國的實際情況，加大打擊力度，才能充分發揮刑罰的功能，才能有效防治此類犯罪的頻頻發生。

3.3 完善監管和配套制度

監管缺失既有制度方面的缺失，也有監管人員責任心不強或存在瀆職行為的原因。為了有效提高監管效率，應參考國外的一些成功經驗，設立專門的負責監管食品安全的機構，避免“九龍治水”所造成的互相推諉、無人監管的局面。考慮到監管人員傳統的惰性，有必要從刑法的角度完善現行的“食品監管瀆職罪”。現行法條規定的“發生嚴重后果”本身是一個含糊的說法。何為嚴重后果？在實踐中，公眾和執法人員的看法存在巨大的差異。在公眾看來，后果已經很嚴重的事情執法人員可能認為是一件小事。為此，筆者建議，此罪應以危險犯來追究監管人員的瀆職行為更有利于提高監管人員的工作責任心和積極心。在追究食品安全監管人員的瀆職責任時，應當將徇私舞弊作為加重刑罰的重要考量因素。此外，中國的食品安全監管之所以失控，其主要原因之一在于缺少相關配套制度，諸如食品安全標準的缺失以及專業檢測認證機構的缺乏等。為此，可以仿效國外的一些作法，建立符合中國國情的食品安全專業檢測機構，并統一制定適用全國的食品安全標準。配套措施與制度的完善有利于監管機關更好地履行職責。

4 結語

食品安全問題關系到中華民族的生存安危，危害食品安全的犯罪行為不僅嚴重損害了廣大人民群眾的身體健康和生命安全，還給社會穩定造成了極大的挑戰。可喜的是，新的《食品安全法》自2015年10月1日頒布實施。這部被稱為“史上最嚴”的《食品安全法》針對“九龍治水”、“監管鏈條斷裂”、“小攤小販仍處監管真空”等熱點問題給出了積極回應，對現行的食品安全監管體制做了一個重大調整。原來是分段監管，分別由質檢、工商和食藥監部門對食品生產、流通和餐飲服務實行分段監管。新的監管體制把分段監管調整為由食藥監部門對食品生產經營活動進行統一監管。同時，相較于老法，新食品安全法加重了食品安全違法犯罪行為的刑事、行政、民事法律責任。一旦出現食品安全問題，執法部門先要對違法行為進行判斷，如果屬于刑事犯罪，直接由公安部門進行偵查，追究刑事責任。如果不構成刑事犯罪，才由行政執法部門進行行政處罰。為強化對違法犯罪分子懲處的力度，新法還有兩條規定：① 對因食品安全犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的，終身不得從事食品生產的經營管理工作；② 新增了行政拘留的處罰。除了對違法行為進行嚴厲的處罰，此次新法還增設了對監管部門負責人約談的問責制度等。

對食品安全犯罪的預防與控制仍任重而道遠，新的《食品安全法》的諸多亮點讓我們看到了國家對于食品安全問題的重視，對危害食品安全犯罪打擊的決心，也希望這部新法的實施，能給廣大人民群眾創造一個安全、和諧的消費環境。

1 王艷林.食品安全法概論［M］.北京：中國計量出版社，2005：34.

2 張濤.食品安全法律規制研究［M］.廈門：廈門大學出版社，2006：24.

3 杜海嵐.安全事件層出不窮食品安全迫在眉睫［N］.法制日報，2001—08—16（004）.

4 左袖陽.美國食品安全警察制度及借鑒［J］.中國人民公安大學學報（社會科學版），2013（2）：121～126.

5 姚水瓊.歐美國家食品安全檢驗檢測與監管的特點與啟示［J］.食品與機械，2011，27（1）：67～68.

6 藍艷.危害食品安全犯罪刑法規制的反思與重構［J］.行政與法，2010（3）：77.

7 江暉.我國危害食品安全犯罪刑事立法的轉型［J］.現代商貿工業，2012（7）：161.