基于制度分析的跨行政區流域水污染治理績效優化研究

李 勝

(江西財經大學 財稅與公共管理學院， 江西 南昌 330013)

基于制度分析的跨行政區流域水污染治理績效優化研究

李 勝

(江西財經大學 財稅與公共管理學院， 江西 南昌 330013)

資助項目：教育部人文社會科學青年項目“跨行政區流域水污染協同治理機制研究”(11YJC630104); 國家社科基金青年項目“流域水資源配置與治理中地方政府協同治理機制研究”(13CZZ054)

第一作者：李勝(1983—)，男(漢族)，江西省銅鼓縣人，博士，講師，主要從事公共資源治理理論與實踐研究。E-mail:leesheng29@163.com。

摘要：[目的] 從制度是博弈的規則角度分析影響跨行政區流域水污染治理績效的癥結，旨在為提高流域水環境質量提供規則建議。[方法] 通過對《環境保護法》、《水法》、《水污染防治法》相關法律條款和水資源管理體制進行分析，以及對中國水環境質量狀況進行調查。[結果] 條塊分割，多頭管理，缺乏協調機制的流域管理體制及制度安排已難以適應污水排放量急劇增長和解決日漸頻繁的跨區域性流域水污染事件的需要,而環境法制執行力的缺失進一步使嵌入經濟和政治雙重競爭博弈的地方政府容易采取保護污染企業和轉嫁污染等惡性競爭手段,使流域陷入公地悲劇的非理性均衡。 [結論] 提高跨行政區流域水污染治理績效需要進一步完善博弈規則設計，提高制度執行力以承諾行動的方式提高中央政策的可信性和有效性,建立“河長制”，創新流域產權及完善異地開發補償制度。

關鍵詞：制度; 跨行政區; 流域; 水污染; 治理績效

流域水污染和水資源短缺是我國面臨的重要環境問題。受流域自然整體性和流動性的影響，某一行政區的污染通常可以通過水體向另一個或多個行政區轉移。水污染的跨區域性要求我們從全流域的角度對污染進行整體性治理，但根據《環境保護法》、《水法》和《水污染防治法》的規定，我國實行的是區域管理與流域管理相結合的水環境管理體制，形成了條塊分割、以塊為主、缺乏協調、多頭管理的碎片化式的流域管理體制。歷史經驗和現實表明，在污水排放量不大的農業社會和工業化初期階段，這種制度安排尚能使各地因地制宜的安排水資源的利用和污染治理，但隨著工業化的推進和污水排放量的急劇增長，尤其是在面對日漸頻繁的跨區域性流域水污染事件時，因為地方政府往往只注重本地區水資源的使用需求，而忽視對下游或鄰近地區的影響，從而難以適應對全流域進行綜合防治的要求。本研究從制度是博弈規則的角度分析跨行政區流域水污染治理的績效，并對我國一些區域在跨行政區流域水污染治理實踐中創造的具有代表性和典型意義制度創新進行理論總結，旨在為建立一個更加適應跨行政區流域水污染特征的治理制度體系提供理論依據。

1作為博弈規則的制度及跨行政區流域水污染的產生

博弈論是研究決策主體在面對一定環境條件和規則約束下，依靠所掌握的信息，如何進行決策及決策的均衡的理論和方法。“囚徒困境”博弈是解釋“流域公地悲劇”的有效模型，反映了個人理性和集體理性間的矛盾。

諾斯[1]認為制度是社會的博弈規則，是影響利益主體在經濟活動中權利和義務的集合，是人類設計的、制約人們相互行為的約束條件，它定義和限制了個人的決策集合，但參與人并不是僵化的適應博弈規則，一方面博弈規則限定了參與人的決策集合；另一方面參與人之間的博弈均衡也進一步強化或瓦解現有的博弈規則。青木昌彥[2]認為制度的本質是參與人關于博弈進行方式的共有信念：如果基于參與人個人信念所采取的決策沒有產生預期的結果，并且這種結果大量出現，就會產生普遍的認知危機，參與人就會尋找新的博弈策略，并產生新的信念，直到新的均衡路徑產生。這個過程就是舊信念瓦解和新信念建立的過程，同時也是制度變遷的過程。這種建立在共同認知基礎上的博弈均衡特征，決定了制度的客觀性和內生性：制度既是對參與人的外在約束，也是參與人的策略互動形成的均衡結果。

遵循諾斯和青木昌彥對制度的理解邏輯，制度在表現形式上可能是明確的、條文化的形式，如法律、協議，也可能是非明確的、約定俗成的規則和習俗，甚至是潛規則。更進一步的說，成文的法律和規則也未必能夠成為真正的制度。比如，法律規定企業不得違法排污，但如果企業都違法排污，而且政府也知道企業違法排污，但并不對此進行懲罰或懲罰的損失小于排污的收益，那么禁止違法排污制度就可能因不能得到執行而不能成為制度，違法排污反而成為制度了。這時禁止違法排污只是條文規則，而違法排污成為事實規則。對此，胡鞍鋼[3]曾言道：“中國有大量的環境立法……，但在正式立法之外還存在著大量的‘事實規則’，它們不同于正式規則，但有時候卻比正式規則更有效”。因此，對于沒有成文的實踐，只要參與人認可，就可視為制度，而當參與人對其可信性產生懷疑而使共有信念發生改變時，制度也就不再作為制度而存在。不能形成一種穩定的預期和能夠得到嚴格有效執行的環境保護規則是中國流域生態環境惡化的深層次原因，也是跨行政區流域水污染治理的最大制度困境。

2跨行政區流域水污染治理績效損失的制度分析

中國政府自把環境保護作為基本國策確定以來，無論是在污染治理投入還是制度建設上都取得了重大進展，在一些區域也一定程度上遏制了水質惡化的趨勢，但據水利部《2011年中國水資源公報》顯示，在被評價的1.89×105km的河流中，水質符合和優于地表水Ⅲ類標準的河流水質占總評價河長的64.2%，水污染嚴重的Ⅴ類和劣Ⅴ類占22.9%；在全國103個主要湖泊中，中營養湖泊有32個，富營養湖泊有71個。統計數據表明我國河流水質“局部改善、總體惡化”的趨勢并沒有得到根本改善，以區域管理為主的流域管理制度在面對跨行政區流域污染和按主體功能區管理方面存在的嚴重的績效損失[4]。既然制度是博弈的規則，而參與人的博弈均衡又影響制度的演化和變遷，因此厘清制度影響治理績效的原因則是改進制度和優化績效的基礎。

2.1　以塊為主、多頭管理的流域管理體制難以適應流域水污染跨區域綜合治理的需要

體制是國家機關、企事業單位的機構設置、隸屬關系和權利劃分等方面的具體體系和組織制度的總稱，其實質是制度及其實施問題[5]。《水法》第12條規定：“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作。國務院水行政主管部門在國家確立的主要江河、湖泊設立流域管理機構，在所管轄的范圍內行使法律、行政法規規定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監督職責。”《水污染防治法》第4條規定：“縣級以上地方人民政府應當采取防治水污染的對策和措施，對本行政區域的水環境質量負責。”同時第8條規定：“縣級以上人民政府環境保護主管部門對水污染防治實施統一監督管理。”由此可知，我國對水環境實行的是流域管理與區域管理相結合，但以區域管理為主的管理體制。從目前來看，這種只要求地方政府對本地水環境質量負責的管理體制已成為跨行政區污染愈演愈烈的重要原因[6]。

流域管理體制的缺陷不僅體現在區域沖突上，而且還體現在部門之間的職能交叉上。根據《水污染防治法》第八條規定，除環境主管部門外，交通、水利、國土、衛生、建設、農業、漁業等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構，在各自的職責范圍內均有對有關水污染防治實施監督管理的權力。多頭管理和職能交叉導致的部門職責不清成為水污染治理的又一障礙，而這又尤以環保部門與水利部門的矛盾最為嚴重。雖然《水污染防治法》第10條規定：“防治水污染應當按流域或者區域進行統一規劃”，但實際上流域管理缺乏配套的機構設置和有效的管理措施，各流域管理委員會的職責局限于水利開發、工程建設和防災減災，沒有對水量和水質的管理權力；而各級環保部門則隸屬于各地方政府，在環境問題的管理上受地方利益和部門利益的雙重制約[7]，其執法的有效性和公正性受到極大的限制，條塊分割的“碎片化”管理特征導致區域之間協同治理難度的增加和整個流域水資源環境的惡化。

2.2　以區域協商為主的原則性規定難以有效處理跨行政區流域水污染糾紛

流域的界限是自然形成的，但流域管理權力被各個行政區和部門所分割，如長江干流流經11個省級行政區，黃河干流流經9個省級行政區。與此同時，一個省級行政區也可能涉及幾個流域范圍，如河南省涉及黃河、淮河等多個流域。流域和行政區之間的這種彼此交叉性，使得一旦發生了水污染事件，則必然涉及到行政區之間協調治理問題。

為了更好地管理跨行政區流域水污染事務，《環境保護法》第15條規定：“跨行政區的環境污染和環境破壞的防治工作，由有關地方人民政府協商解決，或者由上級人民政府協商解決，作出決定”；《水法》第56條規定：“跨行政區的水事糾紛，應當協商處理，協商不成的，由上一級人民政府裁決”；《水污染防治法》第28條規定：“跨行政區域的水污染糾紛，由有關地方人民政府協商解決，或者由其共同的上級人民政府協調解決”。根據以上條文可知，國家寄希望于通過地方政府之間的協商或上級政府的協調解決跨行政區流域水污染糾紛問題。但從實踐效果看，對于多數水污染糾紛，政府很可能無暇顧及，或者即使政府參與協調，其結果也并不總是有效，且協商解決的隨機性強，缺乏法律效力和穩定性，沒有具體的處理跨行政區公共事務的法律法規對各方的權限和職責進行明確的規定[8]，以致在具體的操作層面上無法可依。

2.3　以GDP為核心的政府績效評估難以適應主體功能區劃對流域水資源管理的要求

政府績效考核的標準引導著政府官員的施政行為，在以經濟建設為中心的基本方針下，對政府官員的績效考核過于偏重經濟政績，導致下級政府想方設法向上級政府要“要項目、要資金、要政策”，以實現其在區域經濟和政治雙重競爭博弈中獲勝的目的，導致產業結構趨同、產能過剩、資源浪費、環境污染等社會經濟問題，在一些地方排污企業甚至與環保部門和地方政府形成利益共同體。考慮到這種惡性競爭的不良后果，中央政府在2004年提出實現發展觀念由“又快又好”向“又好又快”和“以人為本”轉變，試圖建立更為科學的績效考核指標體系。遺憾的是這些被冠以綠色GDP的考核指標，由于種種原因僅停留在理論層面的討論上，而沒有付諸實施。之后雖然在2010年通過《全國主體功能區規劃》上明確了優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區4類主體功能區的范圍、發展目標、發展方向和開發原則，同時在一些地區(如青海省三江源地區)不再考核GDP，而代之以對其生態保護和社會發展進行考核，但少數地區的改變并沒有帶動大環境的改善，多數地區對GDP的追求依然強勁。

2.4　環境法制執行力的不足使環境法制的有效性受到損害

環境執法有效性不足是當今中國環境法治存在的突出問題，環境法制的實際效能尚未達到人們的預期要求，保護和改善環境的立法目的沒有實現[9-10]。據環保部數據顯示，半數以上的被調查者認為《環境保護法》的相關規定無法保證環保部門和其他部門在開發資源的同時有效地保護生態環境[11]。立法上的缺陷嚴重影響了環境法制的有效性。以排污費的使用為例，據環保部環境統計數據顯示，全國排污費收入總額從2003年的73.1億元增長到2011年的212.49億元。以中國2 862個縣級行政區計算，則2011年平均每縣(區)征收的排污費達742.45萬元。按專款專用的原則，排污費應該用于污染防治，但排污費被挪用亂支的相關報道并不鮮見[12]。

除排污費未遵循專款專用的原則外，在環境執法的手段上，以罰代管的現象也很嚴重。據原環保總局環境監察局調查[13]，在環境執法的罰款、限期治理、警告、停產停業、吊銷證書和行政處分的6種行政處罰手段中，罰款使用的頻率最高，占到60%，以罰代管現象的突出使處罰的收益被部門化，嚴重影響到環境法制的績效。事實上，污染者破壞流域水環境的違法成本由其可能承擔的行政責任、民事責任和刑事責任三方面構成，但相關部門對環境違法的責任追究主要是實施行政處罰，而不重視其對環境損害的民事責任和刑事責任。盡管2006年新修訂的《刑法》專門增加了破壞環境資源保護罪，從立法上加強了對環境犯罪行為的刑事責任追究；2007年6月5日，環保總局、公安部和最高人民檢察院也聯合發布了《關于環境保護行政主管部門移送涉嫌環境犯罪案件的若干規定》，進一步規范了環境刑事犯罪的責任追究，但實際上環境犯罪制度并沒有得到嚴格執行。“違法成本低，守法成本高”的現實使得一些企業寧被罰款也不愿治污，使環境執法的效率大打折扣。

綜上所述，受體制障礙、區域協商制度、政府績效考核制度和環境執法效率的影響，跨行政區流域水污染治理存在明顯的績效損失，而區域利益沖突和信息不對稱又進一步使污染而非治理成為符合各行政區利益最大化的理性選擇，各行政區之間難以形成對污染的合作治理，使水環境無法得到整體的、根本性的改善，非理性的博弈均衡成為跨行政區流域水污染治理困境的制度性原因。

3跨行政區流域水污染治理制度的優化

從博弈論的角度理解跨行政區流域水污染治理的制度安排，意味著既有的博弈規則和博弈均衡并不是一成不變的。隨著人們對規則困境的認識，人們將會改變不適應現實的規則安排而設計新的規則，以適應跨行政區流域水污染治理的需要，這種規則的改變將有利于參與人形成合理的預期，達成在跨行政區流域水污染治理中的合作。

3.1　采取承諾行動，增強中央政策的有效性和可信性

承諾行動意味著中央政府須從流域整體需要出發，對地方只顧本區利益的行為采取可信的懲治措施，通過提高政策威懾力使地方政府加強流域水污染治理。在績效考核的壓力下，將經濟發展與環境保護相結合的區域限批政策是中央政府可以采取的一項有效措施。2007年1月10日，環保部(原環保總局)對長江、黃河、淮河、海河4大流域部分水污染嚴重、環境違法問題突出的區域實行區域限批，停止這些地區除污染防治和循環經濟類外所有建設項目的環評審批，使這些地方政府感到了很大的震動。為走出限批圍城，淮河流域的周口市在獲悉限批后立即召開市委常委擴大會議，“成立了9個工作組和6個檢查組，以15個被查的污染企業為突破口，每家進駐2名駐廠監管員，監管員、地方政府和企業法人三方簽訂責任書，企業環保不達標，追究三方責任，同時對372家‘掛牌保護’企業實施了摘牌”[14]。周口市經過努力終于在2007年9月11日拿到的環保部的解禁文件。

環保部區域限批政策的成功不在于其對違規企業的制裁，而在于觸動了地方政府的利益——如果地方政府不愿放棄污染企業的稅收，那么在其區域內就將有更多的項目無法啟動，而遭受更大的損失。限批之后各地對當地“土政策”的清理，成為其變相違反環境法律法規的佐證。區域限批政策使環保部不必再面對著一個個污染企業，提高了環保部在博弈中的地位和能力，使(限批，治理)成為環保部和地方政府在污染治理博弈中的均衡。

3.2　落實“河長制”，提高行政問責力度

“河長制”由江蘇省無錫市首創，是指由各級黨政主要負責人擔任“河長”，負責轄區內河流的污染治理，并對其進行行政問責的水污染治理制度[15]。“河長制”的起源背景是2007年太湖流域的藍藻爆發事件及太湖流域的水質持續惡化問題。2008年江蘇省政府決定在太湖流域借鑒和推廣河長制，該省15條主要入湖河流全面實行“雙河長制”，每條河由省、市兩級領導共同擔任“河長”，協調解決太湖和河道治理的重任。“河長制”的實施有效調動了地方政府履行環境監管職責的積極性，提高了環境法治執行力，使河流斷面水質明顯改善。以無錫為例，無錫行政區劃的79個考核斷面達標率從“河長制”實施之初的53.2%上升至2008年3月的71.1%，實現了“河長上崗，水質變樣”的轉變。

3.3　創新流域產權制度，化解污染的外部性

在經濟學家看來，大多數環境問題都與產權的不存在或不安全有關[16]。產權的意義不僅在于促進資源配置效率的提高，而且在于提供了一套行為規則的框架，界定了參與者之間不同的權利、義務和行為、收益邊界。根據《水法》第三條規定，水資源屬于國家所有。因此，流域在所有權性質上是國有產權。從這一點來說，流域產權是明確的，但國家是一個抽象的實體，層層委托形成的不同部門和區域的管理權力使流域水資源的產權實際上并不明晰。如前所說，制度是人類行為的規則，它給人類社會的行為帶來秩序和可預測性。如果稀缺資源被置于公共領域，人們就會傾向于競爭性的使用它，以增進私人利益，這樣資源就可能被破壞性的使用。鑒于此，克服跨行政區流域水污染的外部性，可以通過水權購買和排污權交易等方式通過建立明晰的、排他性的流域產權，使所有的利益相關者都能關心自己的環境權益，實現流域沿岸各個行政區水質的達標排放[17]，智利、墨西哥、美國西部部分州和澳大利亞達令—墨累河流域都已將可交易水權理論用于實踐，浙江省的“義烏東陽水權交易”即是可交易水權在中國的實踐。

流域產權創新的另一個途徑流域產權單元化。流域污染的自然地域性和區域管理解決措施的行政地域性人為阻礙了流域產權明晰化的實現，將流域而不是區域視為一個單元，可以有效避免由于產權分割而導致的權責不清。從現實意義上，實行流域產權單元化就是要明確中央政府對跨區域流域的治理職責，而不是實行區域管理。國家應當按照單元環境設立專門從事流域環境保護的機構，并賦予流域管理機構能履行其職能的權力。

3.4　完善異地開發補償制度，減少區域間的利益沖突

異地開發補償是指流域內不同區域之間通過自主協商及橫向的資源轉移，通過改變自然地理意義上的生產區位，實現激勵相容基礎上的流域產業布局優化，充分利用污染治理的規模經濟效應，從而減小單向負外部性，實現流域整體福利的改善[18]。以浙江省金華市金華江流域的異地開發補償為例，為解決金華江上游磐安縣(金華市所轄)在發展經濟時的污染問題，金華市政府決定在金華市工業園內建一塊屬于磐安縣的“飛地”——金磐扶貧經濟技術開發區，開發區所得稅收全部返還磐安，作為下游地區對上游水源區保護和發展機會損失的補償。同時要求磐安縣拒絕審批污染企業，并把治污不達標的企業關閉以保護上游水源區環境，使上游水質保持在Ⅲ類水以上。金華市和磐安縣通過異地開發補償有效地解決了金華江流域生態補償的矛盾，實現了流域水資源保護的目的。異地開發補償模式成功的關鍵在于，各行政區間的自主協商和橫向轉移政策有效地激勵了上游地區對水污染進行監督和治理的動力，實現了上下游的激勵相容和治污合作，從而改變了流域地方政府在博弈中的行為決策。

4結 論

有充分的理由相信，理性的博弈參與人不會讓流域水環境任其惡化，因為有一些參與人能較早地認識到環境的持續惡化終將影響其福利的增進，從而在博弈中改變其行為決策的模式，這些改變將帶來制度上的創新(盡管在某些時候它可能是緩慢的)，從而建立一種新的博弈規則。這或許將為后期的政府績效改革帶來一股新風，如果其他各項制度也能得到完善，執行力得到增強，新的博弈均衡就能形成，流域就有可能走出公地悲劇的困境，盡管它可能是在各方的博弈下前行。

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A Study of Trans-district Basin Water Pollution Control Performance and Optimization Based on Institutional Analysis

LI Sheng

(CollegeofFinanceandPublicAdministration,JiangxiUniversityofFinanceandEconomics,Nanchang,Jiangxi330013China)

Abstract：[Objective] Attempts from the perspective of institutionalism to investigate the crux of trans district water pollution control performance, and provide suggestions to improve the basin water environment quality. [Methods] Through analyzing performance of relevant legal provisions of “Environmental Protection Law”, “Water Law”, “Water Pollution Prevention Law”, and water resources management system, and carried on the investigation to the water pollution of China.[Results] River basin management system and institutions arrangement, including regional segmentation, bull management, lack of coordination mechanism were insufficient to meet the need of solving sharp growth of waste and the increasing trans-regional water pollution incidents. The lack of environmental legal institutional execution caused vicious competition between local governments that involved in economic and political competition games, and eventually led to irrational equilibrium and the tragedy of the commons. [Conclusion] Improve the trans-district water pollution performance needs further perfecting the game design to improving institutions implementation, and adapt commitment action to improve the credibility and effectiveness of central government’s policy,and through establishing accountability system, innovating basin property right and ecological compensation to improving control performance.

Keywords:institutions; trans-district; basin; water pollution; control performance

文獻標識碼：A

文章編號：1000-288X(2015)02-0246-05

中圖分類號：X52， F124.5

收稿日期：2013-09-23修回日期：2013-11-21