治理與服務:社會工作行業組織功能定位

馮 元，彭華民

(1．南京特殊教育師范學院管理學院，江蘇 南京，210038;2．南京大學社會學院，江蘇南京，210046)

自1991年中國社會工作協會成立、1994年中國社會工作教育協會成立以來，社會工作行業組織開始在促進社會工作教育與實務發展中發揮著重要作用。然而，在黨的十六屆六中全會提出“建設宏大的社會工作人才隊伍”戰略任務以前，社會工作行業組織發展十分緩慢，2006年全國還只有十多家社會工作行業組織。此后，隨著全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會、以民生為重點的社會建設、社會管理體制創新、社會治理體制創新等國家戰略的不斷提出和持續推進，社會工作作為實現這些戰略任務的重要參與主體受到政府與社會越來越多的重視與支持，獲得空前的歷史性發展機遇。因而社會工作行業組織也在這一良好的環境下獲得快速發展，據統計，載至2014年9月，我國共有24個省級、77個地市級、109個縣級社會工作行業協會［1］;民辦社會工作機構2 452家(2013年新增1 306家);社會工作專業人才總量約為40萬，其中持證社會工作專業人才總量約為12．31萬［2］。隨著社會工作機構與社會工作人才隊伍數量與能力的提升，社會工作行業將從初步形成走向快速發展的新階段，這意味著社會工作行業組織將在社會工作行業形成與發展的過程中肩負著更加艱巨的任務，扮演更加重要的角色。因而，加強社會工作行業組織的理論研究具有重要的現實意義和強烈的緊迫性。基于此，筆者試圖在社會治理視角下探討社會工作行業組織的功能定位，以期為社會工作行業組織發展實踐提供理論參照。

一、社會工作行業組織的概念界定

何為行業組織?國內學界尚未形成統一的概念界定。謝曉堯基于西方行業組織發展考察，認為行業組織是西方經濟發展的必然產物，它是由法人、組織和公民在平等自愿的基礎上，基于成員共同目標，旨在實現和維護共同利益而形成的一種非營利性社會組織［3］。從我國社會組織發展實踐來看，行業組織屬于社會團體范疇。我國《社會團體登記管理條例》將社會團體定義為“中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”［4］，因而在實踐層面可以將行業組織視為社會服務類的行業性社會組織(社會團體)。何為社會工作行業組織?國內尚無明確的概念界定，也較少有學者對其概念的內涵與外延深入研究。值得肯定的是，近年來民政部和中國社會工作協會開始注意到社會工作行業組織建設的重要性，并就其基本概念、功能定位、組織架構、發展策略、治理方法等開始進行理論研究與實踐探索。在戴均良看來，社會工作行業組織是“社會工作行業人員與機構進行自我管理與服務的重要平臺和加強社會工作專業人才隊伍建設與促進社會工作事業發展的重要力量”［5］。趙蓬奇基于我國社會工作行業組織的發展實踐經驗考察，將社會工作行業組織界定為，“以專業社會工作價值觀為指導，以專業社會工作方法為手段，以從事社會服務為組織使命，以發揮黨委政府參謀助手和服務機構與從業人員橋梁紐帶作用為己任，通過服務政府、服務社會、服務行業和服務會員，促進社會和諧發展的組織。”［6］基于上述觀點，筆者認為，社會工作行業組織可以界定為社會工作領域中的社會工作機構與社會工作者自愿組成的，依據法律和章程，旨在維護和實現成員的共同利益與目標的民間性、非營利性社會組織。一般情況下，社會工作行業組織主要包括社會工作(者)協會、聯合會、促進會、委員會等。

二、社會治理視角下的社會工作行業組織功能框架

國家治理體系與治理能力現代化是我國在當前推進全面深化改革的關鍵時期提出的重大戰略，社會治理是這一戰略的核心議題。如何提高社會治理能力不僅需要把握全面深化改革大局這個時代背景，還要從社會治理的主體、目標與方式進行改革創新。前者是一個前提性條件，為社會治理提供了總的方向與目標，后者是社會治理的基本內涵，是社會治理創新的基本著力點。

從社會治理的主體來看，政府、市場與社會作為現代社會的基本結構，它們在參與社會治理中有著各自的優勢與不足，政府在制定公共政策、提供公共服務、維持社會秩序方面具有優勢;市場在發展經濟，增加物質財富，供給生產生活物品方面具有優勢;社會在發展社會服務、傳遞公益志愿精神、激發社會活力方面具有優勢，但一旦它們各自離開自己所屬的領域就可能出現“政府失靈”“市場失靈”與“社會失靈”等問題［7］。改革開放以來，在經濟主義主導下我國長期偏重于經濟建設與經濟政策發展，忽視了政治體制與社會體制的同步改革創新，導致經濟與社會發展不均衡，產生了大量諸如貧困、失業、犯罪等社會問題與社會風險。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的戰略任務，并提出從社會治理體制創新和深化政治體制改革等幾個方面來激活改革活力。政治體制改革的核心目標指向服務型政府構建與法制型政府構建。前者主要是政府要弱化“管理”職能，強化“服務”職能，通過簡政放權，還權于民，培育社會主體;后者主要是要推進依法治國，加強法制建設，強化依法行政、依法治理意識，規范政府行為，保障公民權利。社會治理體制創新的核心目標指向多元治理主體格局構建與社會活力激活。前者主要是要將政府“統管”式的單一主體治理模式轉變為由政府、市場、社會、公眾“合管”式的多元主體治理模式;后者主要是要積極培育社會組織和其他社會力量，調動一切積極因素，激活社會發展活力，提高社會治理水平。社會治理作為一種多主體“合作共治”的現代社會治理模式，已逐漸成為共識。然而，我國當前仍然處于強政府弱社會的社會結構格局，社會一方力量還很弱小，還不足以全面承擔自己的社會治理責任。因此，在構建多元社會治理主體格局的初期，政府與社會必然需要通力合作，共同培育和發展各類社會組織，促進社會主體的壯大。

從社會治理的目標來看，其最終目標是要達到“善治”。何為善治?學術界雖已爭論數十年，但仍無定論，人們較為認同的意涵是最大限度地維護與實現公共利益。馬赫布·烏爾·哈克在前人的基礎上進一步將善治視為“人性化治理”，即要構建一種競爭性的、非歧視的、公平公正的經濟治理系統;構建一種參與性的、迅速回應的、有責任感的政治治理系統;構建一種良性的、靈活的社會自治系統［8］。從我國的實踐來看，黨的十八屆三中全會所提出的“實現發展成果更多更公平惠及全體人民”思想體現的就是一種“善治”目標。沿著這個目標，黨和國家對政治、經濟、文化、社會與生態五大領域的深化改革進行了總體部署，其目標就是要促進人與社會、人與人、人與自然之間的關系協調，即構建各方面協調有序發展的和諧社會。我國經過了長達30多年的以經濟發展為主導的改革，社會利益格局、社會結構格局、社會關系格局都發生了深刻變動。經濟與社會發展日趨加速，“流動性”與“不確定性”的現代社會特性雖為社會及個體的發展帶來了許多機遇，也給社會及個體帶來難以應對的各種風險和挑戰。個體作為具有“趨利避害”本能的社會性動物，在改革期往往容易陷入“道德”“法律”與“功利”的多重選擇困境中。從改革過程中所涌現的社會問題來看，不少問題正是政府、企事業單位、社區、家庭等組織及其組織中的個體在功利主義的引導下形成短視的觀念與行為，從而誘發和加重了許多社會問題與社會矛盾。這些問題可以從當前越來越嚴重的社會越軌風險與社會信用危機、生態環境危機等得到一定印證。由此可見，社會治理的重要目標是社會關系的重構與再造，構建一個健康和諧的社會。在這種社會中，社會及個體具有公共責任意識和社會公共精神，擁有“以人為本”“生態為本”與“可持續發展”的理念，并用這些精神與理念指導社會實踐，共同促進與實現社會公平正義與社會發展。

從社會治理的方式來看，良好的治理必然要依托系統治理、依法治理、源頭治理與綜合治理的綜合運用。系統治理主要是要促進各治理主體間的協同治理與力量整合，在黨委領導和政府主導的前提下，充分調動社會組織與公眾的積極性，共同參與社會治理活動。黨的十八屆四中全會提出要“提高社會治理法制化水平”，就是要通過法律體系的完善與執法能力的提升，實現以下目標:其一，為各社會治理主體的治理活動提供法律依據，特別是為社會主體的“進場”提供合法性依據;其二，規范各社會治理主體的治理行為，預防缺位、錯位與越位問題的出現，及時糾正各治理主體的諸如腐敗、怠工(不作為)等不良行為的產生;其三，保障公共利益與公平正義等社會治理價值目標的有效實現。源頭治理是在治理次序上針對不同的問題，處理好輕重緩急、本末先后、表層深層關系。我國經歷了歷久彌新的農業社會文明，“民為邦本”治理思想正是農業社會所饋贈給現代社會的重要文化思想遺產，對把握社會治理的本質仍極具指導意義。因而，在現代社會治理中必須緊抓民生建設與制度建設不放。民生建設意在讓全體人民得到改革發展帶來的實惠，改善人民的生活質量，提升社會福祉;制度建設意在讓全體人民獲得公平正義，在接受公共服務與實現個體發展上擁有均等機會。綜合治理強調在治理手段上要“德治”與“法治”并重，要綜合運用行政、法律、經濟與道德的手段，在治理主體上要注重整合政府、市場、社會組織與公眾各方的資源與優勢，形成強治理能力［9］。

在上文探討社會治理主體、目標與方式的基本內涵后，再來探討社會工作與社會治理的關系，社會工作行業組織在社會治理背景下的功能定位問題就相對明晰了。首先，社會工作是社會治理的重要參與主體。在西方社會福利制度體系中，社會工作扮演著極其重要的角色，在參與社會福利治理與社會問題治理中發揮著獨特的優勢。在社會工作進入我國后，民政部門主動將民政工作視為中國特色的社會工作，而民政工作在民生建設中扮演著骨干力量角色。因而，社會工作在參與我國社會治理與民生建設中同樣扮演著重要的主體力量角色。社會工作以何種形式參與社會治理呢?其必然是以重要社會主體的身份出現，且必然是以行業的身份參與。其次，社會工作追尋社會治理的核心價值目標。社會工作是一門助人的專業與職業，其追求的目標是通過幫助以弱勢群體為重點的社會成員解決問題、恢復功能、適應社會，進而促進社會公平正義與社會進步。再次，社會工作為社會治理提供治理方法。社會工作強調“人在環境中”的行動理念，注重服務對象自身與其所在環境的資源整合與問題的系統治理與綜合治理。社會工作關注良性互動的專業關系的構建與維持，重視社會規范與職業倫理的遵循，這有利于依法治理的實施。社會工作注重運用個案、小組、社區等方法從各個層面幫助服務對象解決問題，其焦點不僅是現實問題的解決，更是服務對象的能力成長與意識覺醒，注重從根源上治理社會問題。

從理論的預設來看，社會工作將是社會治理的重要主體，并將發揮積極作用。但現實中，社會工作人才與社會工作機構規模小，數量少，在參與社會治理過程中的力度、廣度、深度和效度仍不盡人意。這也正是政府在近年大力培育與發展社會組織，尤其是社會工作組織的現實動因與理論邏輯。社會工作組織包括社會工作行業組織與各類社會工作服務機構，前者是社會工作行業發展的規范性與促進性力量，后者是社會服務的直接提供者。隨著社會工作人才與社會工作組織總量不斷增長，城市性的、地區性的、全國性的社會工作行業正在逐步成長，這為社會工作行業組織發展提供了契機，也為自身的定位提出了新課題。黨的十八屆三中全會提出“社會組織自我調節”，黨的十八屆四中全會提出“行業依法治理”，支持社會主體自我管理與約束，并重視行業規章、團體章程等社會規范的作用，這實際上強調，在社會自治過程中要注意發揮行業自治的作用。對于社會工作這樣一個新興的行業，社會工作行業組織在謀求自身發展的同時，更為重要的職責就是促進行業治理與發展。社會工作作為一個行業，本身也是社會的一部分，或者說是一個較小的社會系統，社會工作行業的自治實質上也是社會自治的重要內容。

社會治理的主要任務和目標就是要加快政府職能轉變，構建服務型政府;加快培育社會組織，激發社會活力，增強社會主體力量;加強民生建設，提升人民幸福水平;加強法制建設，保障社會治理主體有序參與，促進社會公平正義。社會工作行業組織作為社會治理主體也必然要肩負這些使命，而其自身的行業屬性又賦予了特定的價值與功能。歸結起來，可以從行業治理與社會服務這兩個維度來定位社會工作行業組織的功能角色。具體而言，其重要功能包括承接社會工作行業管理功能，促進社會工作政策體系完善，培育社會工作服務機構，參與社會工作人才隊伍建設，促進社會工作行業自治和提供社會工作專業服務。

三、社會工作行業組織功能定位分析

第一，積極承接政府轉移職能。社會治理體制創新的核心動力在于政府職能轉變，將不屬于政府的職能交由社會和市場承擔。在構建“小政府、大社會”的服務型政府過程中，政府在強化自身在國家公共安全、社會秩序、立法等公共服務職能之外，要逐步將教育、就業、養老、醫療、社會保障等社會福利服務職能和部分公共服務職能轉交給社會與市場［10］。隨著政府進一步簡政放權，諸如社會工作行業與人才隊伍發展規劃、社會工作機構與項目督導與評估、社會工作者職業資格評定與信息管理、社會工作機構培育與服務提供等職能都將交由第三方來承擔，而社會工作行業組織將是最具實力和專業性的理想承擔者。2014年民政部《關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構發展的意見》將社會工作行業組織納入政府服務購買對象范圍，并明確有條件的地區逐步將“民辦社會工作服務機構及其有關人員的資質核查、信息統計、教育培訓等日常管理事務委托社會工作行業組織承擔”，這為其今后承接政府轉移職能提供了重要的政策依據。

第二，積極促進社會工作政策體系完善。依法治理的前提是有健全的法律體系，能夠為社會治理主體的治理行為提供法律依據，并能保障其合法權益。當前，社會工作的社會認同度仍不高，社會工作的實質性發展仍不足的重要原因是社會工作政策體系不完善且執行力不足［11］。在社會工作尚未成熟到可以大規模承接政府購買服務和大范圍高質量地回應服務對象訴求前，社會工作的合法性與專業地位仍然需要法律與政策提供法律合法性與政治合法性保障。因而，政策倡導對于社會工作獲得合法性和政府支持尤為重要，而政策倡導又正是社會工作自身專業的重要功能。社會工作行業組織可以借鑒其他行業組織，通過出席聽證會、游說政府官員、非正式接觸、參與政策制定、社會動員、提交兩會議案、提供研究報告或政策建議、組織研討會或論壇以及法律訴訟等形式，促進政府加強社會工作立法和政策完善，為社會工作發展提供政策動力支持。

第三，大力培育社會工作服務機構。社會治理是一種政府、市場與社會三大主體平等合作共治的新型治理方式。然而，我國社會工作服務機構、社會工作行業組織和社會工作專業人才總量還很小，尚未形成一個成熟的行業，因而在社會治理中社會工作行業的作用仍十分有限。2009年與2014年民政部就促進民辦社會工作服務機構發展，兩次制定專門政策，其重要目標就是要發揮民辦社會工作服務機構的載體與陣地作用，促進社會工作人才發展，參與推動社會治理與社會工作專業服務發展。社會工作行業組織作為政府與社會之間的紐帶和橋梁，可以承接政府有關社會工作機構培育的職能服務，參與諸如社會組織培育中心等社會工作服務機構孵化基地建設，孵化和支持社會工作服務機構和服務項目發展;可以利用自身優勢，提供有關社會工作服務機構的登記注冊政策、政府購買服務政策、公益創投項目申報政策等方面的咨詢與指導，引領社會工作服務機構的發展;可以加強社會工作行業和社會工作服務機構研究，促進政府出臺和優化社會工作服務機構發展的支持性舉措和政策;可以整合多方資源，為社會工作服務機構及其人員提供資金、技術、信息和培訓等資源;可以針對不同群體、不同領域的需要，促進老年人、殘疾人、青少年、婦女兒童以及民族、醫務、學校等方面的專門性和綜合性社會工作服務機構發展。2014年7月以后，國家對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類四類社會組織的登記注冊政策進一步放開，這將刺激社會工作服務機構的快速增長。社會工作行業組織一定要把握好這一契機，充分發揮自身的載體和紐帶作用，促進社會工作服務機構的健康有序發展。

第四，積極推進社會工作人才隊伍建設。2011年19部委聯合下發的《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃(2011—2020年)》提出，“到2020年，社會工作專業人才總量增加到145萬人，其中中級社會工作專業人才達到20萬人”。實際上，到2014年3月我國只有社會工作專業人才40萬名，持證中級社會工作師為31 183名，助理社會工作師91 901名。［12］這距離2020年預定的規劃目標相去甚遠，可見社會工作專業人才隊伍建設既任重道遠又形勢緊迫。社會工作行業組織需要主動協助政府做好社會工作專業人才需求預測與人才發展規劃，促進社會工作專業人才規模擴大、人才結構優化、人才素質提升、人才服務能力提高、人才發展環境改善。具體而言，一要依托自身優勢促進各方加強溝通合作，構建社會工作人才發展多元主體體系;二要促進政府和行業優化社會工作人才發展政策，要重點強化社會工作專業人才培養、選拔、使用、流動、評價、激勵等政策的完善和銜接;三要主動參與社會工作服務人才、管理人才、教育與研究人才等重點工程的實施;四要積極開展社會工作培訓和繼續教育，促進傳統社會工作從業人員向專業社會工作人才轉型，提升專業社會工作人才的服務能力、專業理念和綜合素質。五要加強社會工作專業人才信息化管理與服務，依托國家和地方“社會工作人才(者)登記信息系統”、行業組織“會員注冊信息系統”等信息平臺，加強社會工作專業人才的信息登記、需求觀測、專業評估與社會監督。

第五，促進社會工作行業自治。社會工作行業組織作為行業自治組織，促進社會工作行業健康有序發展是其核心職責所在。如何實現有效的行業自治呢?從實踐情況來看，應該從加強行業組織內部治理能力、加強行業內部關系協調、規范和監督行業行為、提升行業外部形象等入手。首先，要建立健全社會工作行業組織的法人、理事會、監事會等組織結構;建立完善行業組織的財務、人事、學習、培訓等制度以及事務公開制度;適當提高行業組織從業人員的社會工作專業人才比例，并加強從業人員的專業培訓學習。通過系列措施增強行業組織的內部治理能力和外部執行力。其次，要積極搭建溝通、交流與合作平臺，增強行業組織的凝聚力與引領力，促進社會工作行業中的社會工作機構、社會工作者之間及其與政府、社區、企事業單位、服務對象之間的關系協調，構建社會工作發展共同體。再次，要促進行業組織章程、行業規章、職業倫理等行業規范的完善，建立具有可操作性的行業準入與退出機制、獎勵與處罰機制、監督與評估機制，促進社會工作行業健康有序發展。最后，要加強社會工作行業研究，挖掘社會工作本土經驗與行業文化特質，積極開展諸如“尋找最美社工”“國際社工主題日”“社工沙龍”等各類型的社會工作宣傳活動以及各類社會工作媒體，積極提升社會工作的外部形象和社會認同度［11］。

第六，提供社會工作專業服務。社會工作行業組織的服務可以面向政府、行業和服務對象三個層面，在前兩者之間社會工作行業組織扮演著紐帶和橋梁角色，促進政府與行業之間的政策、信息、資源與關系互動。同時，社會工作行業組織可以根據自身優勢面向服務對象提供專業服務。從上海、青海等地的社會工作行業組織發展經驗來看，社會工作行業組織發展初期的重要功能就是開展社會工作實務。在當前社會工作服務機構和社會工作專業人才總量嚴重不足且社會認同度還不高的情形下，社會工作行業組織需要兼顧服務行業與服務社會的雙職能。一方面以社會工作服務機構的身份面向服務對象提供服務，探索社會工作服務經驗，促進社會工作實務發展，提升社會工作影響力;另一方面作為社會工作服務機構中的旗艦，通過優質服務與組織發展進行引領與示范，促進社會工作行業的逐步成長。2014年民政部與李嘉誠基金會支持的全國貧困人群社工服務及能力建設項目中，就有部分項目是由地方社會工作行業組織承接的，通過項目服務將有利于提升行業組織的示范效應和影響力。不過，當社會工作行業日趨成熟后，社會工作行業組織應該逐漸弱化直接服務的職能，強化自身的行業治理與服務職能。

四、結語

隨著社會工作行業的逐步形成和發展，行業治理與服務必然是一個不容回避且有必要深入研究的議題。社會治理體制創新的未來方向是政府、市場與社會的邊界逐漸清晰，形成彼此相對獨立又充分交流溝通的、具有平等地位的多元社會治理主體格局，共同參與推動社會治理與社會發展。行業自治將是政府逐步撤離社會領域的過度干預后的必然趨勢，而社會工作行業組織必然要承擔社會工作行業自治與服務的重要角色。當前，國內還少有學者就社會工作行業組織的角色功能定位進行深入研究，因而加強這方面的研究具有重要的理論與現實意義。筆者認為，在討論社會工作行業組織的發展路徑、發展目標與功能定位等問題時，不能脫離國家治理體系與治理能力現代化與全面深化改革的時代背景，而且有必要從治理與服務兩個維度來對社會工作行業組織發展的眾多問題進行深度研究。

［1］宮蒲光副部長在全國社會工作行業組織管理高級研究班上的講話［EB/OL］．［2014-09-25］．http://sw．mca．gov．cn/article/ldjh/201409/20140900705063．shtml．

［2］專業社會工作與志愿者隊伍建設［EB/OL］．［2013-12-27］．http://mzzt．mca．gov．cn/article/qgmzgzsphy/gzbg/201312/20131200568948．shtml．

［3］謝曉堯．西方行業組織的法律地位［J］．中山大學學報:社會科學版，1996(6):56—60．

［4］中華人民共和國民政部．社會團體登記管理條例［EB/OL］．［2014-02-25］．http://cszh．mca．gov．cn/article/zcfg/200804/20080400013543．shtml．

［5］戴均良．關于加強社會工作行業組織建設的思考［J］．社會與公益，2012(3):72—74．

［6］趙蓬奇:社工行業組織發展需要深入研究的八個議題［EB/OL］．［2014-11-05］．http://space．swchina．org/?contentid=18888．

［7］鄭航生．“理想類型”與本土特質——對社會治理的一種社會學分析［J］．社會學評論，2014(3):3—10．

［8］托馬斯·G·懷斯．治理、善治與全球治理:理念和現實的挑戰［J］．張志超，譯．國外理論動態，2014(8):7—18．

［9］陳成文，趙杏梓．社會治理:一個概念的社會學考評及其意義［J］．湖南師范大學學報:社會科學學報，2014(5):11—18．

［10］周曉虹．社會治理體制改革的路徑創新［J］．江蘇社會科學，2014(4):3—4．

［11］王思斌．走向承認:中國專業社會工作的發展方向［J］．河北學刊，2009(9):108—113．

［12］民政部:社會工作專業人才已逾36萬［EB/OL］．(2014-03-18)．http://paper．ce．cn/jjrb/html/2014-03/18/content_192125．htm．