對我國現行土地出讓金制度的若干思考

楊連山

摘要：土地關系國計民生，規范土地交易市場，解決現行土地制度存在的問題刻不容緩。本文分析了我國現行土地出讓金制度存在的問題，對比美國、中國香港以及我國大陸地區現行的土地出讓制度，提出了要進一步規范我國土地交易市場，完善土地招拍掛交易流程，并借鑒香港地區的土地出讓制度，提出了批租制與年租制土地出讓辦法，同時提出了建立土地基本工程儲備基金，已解決一次性收取若干年土地租金帶來的“代際”問題。

關鍵詞：土地出讓金制度 存在問題 對策 土地儲備金

0 引言

20世紀80年代，我國確立了改革開放的發展政策，為適應社會主義市場經濟發展需要，我國借鑒中國香港地區的土地出讓制度，確立了土地批租制度。從總體上看，我國土地出讓金政策的出臺，對建設國家財政政策及公共設施發揮了積極的作用，并有力地推動了我國工業化、城市化進程，為現代化和全面建設小康社會發揮了強有力的支撐作用。特別是我國近些年土地制度和土地財政制度的變革，產生了巨大的成績和效益，增加了地方政府的可支配財政收入，活躍了建筑市場。需要進一步改進和完善，本文分析了我國土地出讓金制度存在的問題，對比香港、美國的土地出讓制度，對我國土地出讓金制度改革發展提出了一些建議。

1 土地使用權出讓金及我國現行土地出讓金制度存在的問題

1.1 土地使用權出讓金

土地使用權出讓金（簡稱土地出讓金），是指政府土地管理部門按國家有關規定將土地使用權出讓給使用者，并向受讓人收取全部的費用，或土地使用期滿，土地使用者向土地管理部門繳納的續期土地出讓費用，或經由劃撥而獲得土地使用權的土地使用者，將土地使用權轉給他人使用，按國家規定需要補交的土地出讓價款。由于我國土地屬于公有制，一般而言，我國土地使用權的出讓，指的都是城鎮國有土地使用權的出讓，出讓主體一般為各級政府土地管理部門。

1.2 我國現行的土地出讓金制度存在的問題

1.2.1 土地出讓規劃不合理

在國家宏觀調控下，各級地方政府部門為提升地方政績、通過出讓土地使用權獲取土地出讓金，增加財政收入，緩解經濟建設的資金壓力，往往會不顧地方經濟發展水平，采取各種措施促進土地市場交易，尤其是近幾年房地產市場的蓬勃發展，直接活躍了地方土地交易市場，政府劃出大片土地用于土地出讓，這種短時間投入大量土地的短視行為無異于竭澤而漁，飲鴆止渴。雖然短期內增加了地方財政收入，推動了地方經濟建設，但同時也造成了土地資源浪費，規劃不合理，土地資源閑置，利用效率不高等問題。同時，使得地方政府財政收入過于依賴土地出讓，一旦土地市場出現波動，必然會導致地方政府財政收入減少。近一年來，由于房地產市場的萎靡，導致土地成交量銳減，地方政府財政吃緊，便印證了這一點。

1.2.2 土地尋租現象滋生

土地尋租是指在利益驅使下，政府運用行政權力對土地交易市場進行干預和管制，妨礙了市場競爭的作用，從而為少數特權者創造了取得超額收入的機會。美國經濟學家J.布坎南和A.克魯格的論述中認為，這種超額收入被稱為“租金”，這種通過謀求權力以獲得資金的行為，被稱作“尋租活動”，俗稱“尋租”。

政府對土地交易市場的干預，不可避免地會產生土地尋租現象，不規范的土地交易行為和方式，導致土地收益大量流失，給國家和人民帶來巨大的損失。土地交易市場監管力度不到位，導致土地“尋租”問題的存在，由于土地市場存在巨大的利益，有些人可能為得到某些地段的土地，不擇手段，賄賂地方政府官員，導致腐敗現象的發生。各級地方政府的土地尋租現象一方面制約了土地資源的有效配置，另一方面也影響地方政府的運行效率和公信度。

1.2.3 土地出讓金分配機制不合理

土地出讓金的分配問題是當前中國研究的焦點問題，在土地出讓金的分配上我國還存在著很多不合理的狀況，土地征收補償標準不完善，土地出讓金用途不明確，國有土地出讓金成本核算模糊，出讓凈收益難以準確量化。用于土地拆遷補償方面的資金落實的不夠明確，導致大量的灰色交易行為，給普通百姓造成了損失，激化了社會矛盾，不利于和諧穩定社會的建設。

1.2.4 一次性收取土地出讓金

我國實行招、拍、掛的土地出讓方式，一次性收取一定數額土地出讓金。對于國有所有權的土地來說，政府通過一次性收取土地租金作為土地出讓金，這就意味著放棄了未來土地租金可能上漲的利潤。相當于政府將土地未來可能帶來的收益全部承包給了土地使用者，那么，為了攫取高額利潤，土地使用者必定要采取各種手段促使土地增值，甚至倒手專賣，這也間接導致了房地產市場的投機倒賣行為，使得房價一直居高不下。

2 香港、美國以及我國大陸現行的土地出讓制度

2.1 香港土地批租制度

香港淪落為英國殖民地之后，就開始推行土地批租制度，就是香港政府向開發商或土地使用者批租土地，開發商或使用者擁有承租批準時間內的土地使用權，但必須一次性向港英政府繳納規定時間內的土地使用權出讓金，這種土地批租制度一直延續至今。香港土地批租有公開拍賣、招標、協議三種形式。于此同時，香港政府還實行了年租制，鑒于香港土地批租的復雜歷史情況，分類實施了實際年租制和名義年租制，即地租或地稅。

2.2 美國比例地租制度

美國政府采用比例地租制度（采用百分比地租），主要針對城市地租（公共土地），即按照營業毛收入的百分比收取地租。采取這種租賃方式首先根據租賃土地的估計產值確定的土地最低租金，最低租金應參照該地規劃用途可能達到的最大價值而確定。而這種比例地租形式只是針對公共土地，私有土地的收益歸私人所有。

2.3 我國大陸土地制度

我國的土地所有權，為國家所有，集體所有，全民所有，在改革開放之前，人們獲取土地使用權的方式主要為劃撥。改革開放以來，為適應社會主義市場經濟發展要求，我國借鑒了中國香港地區的土地制度，采取了土地批租制度，即通過招、拍、掛的方式，出讓土地使用權，一次性的收取若干年的土地出讓金。

3 對我國土地出讓金制度提出建議

3.1 完善土地出讓制度、規范土地交易市場

結合我國土地交易市場的具體情況，進一步完善招拍、掛的土地批注制度，加強對土地出讓環節的監管力度，避免尋租現象的出現。根據當地經濟發展狀況、國家產業政策、土地市場需求情況、土地利用總體規劃等編制完整的土地出讓計劃，包括年度面積、各地塊的具體位置、容積率等。嚴格執行土地供信息發布和披露制度，通過電視、報紙、網絡等媒體向全社會一一公布。按照公開、公平、公正的原則，在招、拍、掛出讓過程中，嚴格按照法律、法規程序運作，建立完善快捷、高效、公開、透明的招牌掛出讓操作程序。完善現有的土地出讓方式，法律體系，監管體制，確保招、拍、掛過程的公開透明，避免腐敗現象的發生。

3.2 加強土地成本核算和土地出讓金預算管理

建立一套完整的土地成本核算標準，編制土地征收補償費用支出計劃和開發費用支出計劃，確保土地成本核算準確無誤，準確測算土地出讓收益。結合地方經濟發展水平，土地市場供求情況及財政支出情況，制定當年和下一年的土地出讓金預算，確保土地出讓收入與土地出讓金預算的吻合度。

3.3 建立公平公正土地出讓金分配機制

為保證土地出讓金支出的公平性，應建立公平公正的土地出讓金分配機制，成立基本工程儲備基金管理中心，完善對土地出讓金的管理和使用，編制完善的資金使用計劃，調整土地出讓金分配方式，確保分配的公平合理，避免損害公民的合法權益。同時，提高資金使用計劃和過程的透明化，確保公開、公平、公正的使用。為改變多占地、多得益， 以及耕地保護越好地方越吃虧的舊機制， 必須運用有效的經濟手段調整土地利用中的利益分配關系， 在占用耕地方面，形成良好的自我約束機制， 同時，加大對失去土地農民的補償。地方政府以損害農民的利益、以隨意減少耕地為代價來發展經濟這種行為要被國家問責， 那也是不能容忍的。現階段各地土地出讓金收入大部分被用于城市基礎設施建設和城市土地開發上，而用在對失地農民的補償上是少之又少， 所以急需加大對失地農民的補償。

3.4 合理選擇年租制度與批租制度

在完善現有土地出讓制度的基礎上，可以借鑒香港地區的模式，采取批租制度與年租金制度相并存的方式，已解決土地出讓金一次性支付帶來的弊端與問題。“年租制”是指每年收取一次地租；而“批租制”是指一次性地收取地租。香港的土地出讓制度是 “年租制”和“批租制”的混合體制，這與香港政府批租土地的復雜歷史和香港政府試圖分享土地增值收益有關。中國大陸如若采取“年租制”與“批租制”并存的土地制度，必須避免與民爭利的現象，采取合理化的方法以及實質性的監管措施，確保土地市場合理有序正常的運轉。

4 結語

隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，土地出讓市場必定會沿著規范化的軌道發展，如何做好土地交易市場的監管是關鍵，無論是招、拍、掛的批租制度，還是年租制度，必須建立一個嚴格規范的管理監督體系，以確保土地交易市場規范有序合理的運轉，保證國有資產不流失，土地價值不流失，人民的合法權益得到切實的維護，才能杜絕“土地尋租”現象的發生。

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