充分發揮資源稅的調節作用

本刊記者 顧楠 |文

資源稅“從價計征”改革能夠真實地反映稀土、鎢、鉬資源的市場價值，且征收標準和幅度提高后，進一步增加了政策調控的彈性。

說了很多年的稀土、鎢、鉬資源稅“從價計征”改革終于塵埃落定。

從5月1日開始，我國對稀土、鎢、鉬資源稅實施清費立稅、從價計征改革。根據財政部、國家稅務總局發布的《關于實施稀土、鎢、鉬資源稅從價計征改革的通知》，稀土、鎢、鉬資源稅由“從量定額計征”改為“從價定率計征”。稀土、鎢、鉬應稅產品包括原礦和以自采原礦加工的精礦。

通知稱，納稅人將其開采的原礦加工為精礦銷售的，按精礦銷售額（不含增值稅）和適用稅率計算繳納資源稅。納稅人開采并銷售原礦的，將原礦銷售額（不含增值稅）換算為精礦銷售額計算繳納資源稅。據悉，對于5月1日后銷售的精礦，其所用原礦如果此前已經按從量定額辦法繳納了資源稅，這部分已繳稅款可在其應納稅額中抵減。

資源稅的前世今生

資源稅是為了調節資源開采中的級差收入、促進資源合理開發利用而對資源產品開征的稅種。根據《中華人民共和國資源稅暫行條例》的規定，在我國境內開采規定的礦產品或者生產鹽的單位和個人，為資源稅的納稅義務人，應繳納資源稅。

我國的資源稅開征于1984年。1949年到1983年，我國沒有相關的資源稅制度，礦產資源處于無償開采狀態。1984年10月1日，國務院發布了《中華人民共和國資源稅條例（草案）》，決定對開采石油、天然氣和煤炭的企業開征資源稅，征收基數是銷售利潤率超過12% 的利潤部分。這部法規的頒布，標志著我國資源稅體系正式建立。鑒于當時的一些客觀原因，資源稅稅目只有煤炭、石油和天然氣3種。

從1984年開征資源稅到1994年稅制改革期間，資源稅制也進行了幾次細微調整。1986年頒布的《中華人民共和國礦產資源法》規定：礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。地表或者地下的礦產資源的國家所有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變。并規定“國家對礦產資源實行有償開采，開采礦產資源，必須按照規定繳納資源稅和資源補償費”，采取“普遍征收、級差調節”的原則。1984年到1986年主要采取累進稅率，以銷售收入為稅基，以銷售利潤率為累進依據，后改為從量定額方法征收。1984年開征的第一代資源稅是對石油、天然氣、煤炭等3種礦產品超過12%“柵欄收益率”的部分征稅，體現對資源的級差調節。資源稅立法宗旨是調節開發自然資源的單位因資源結構和開發條件的差異而形成的級差收入。

1994年我國進行了分稅制改革，對資源稅也進行了調整。資源稅的征稅對象為開采應稅礦產品和生產鹽的單位和個人，實行普遍征收、級差調節的原則，采取從量定額稅率。對列入征稅范圍的7種資源品（包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬原礦、黑色金屬原礦、有色金屬原礦、鹽）不論盈利與否都征稅，一礦一率。這是首次對礦產資源全面征收資源稅。

開發資源 保護環境

1994年開征的資源稅一直沿用了十幾個年頭沒有較大的變化。資源稅在1994年稅制改革后，在很長時間內保持了穩定。但從2004年起，我國開始陸續調整煤炭、原油、天然氣、錳礦石的稅額標準。2006年，取消了對有色金屬礦產資源稅減征30%的優惠政策，恢復全額征收，并調整了鐵礦石資源稅的減征政策，暫按規定稅額標準的60%征收，同時提高了巖金礦資源稅稅額標準，統一了全國釩礦資源稅的使用稅額標準。2006年還開征了被戲稱為“暴利稅”的石油特別收益金。2007年2月1日起，又調高了焦煤資源稅稅額，并對鹽資源稅稅額進行了調整；2007年8月1日起，大幅上調鉛鋅礦石、銅礦石和鎢礦石資源稅適用稅額標準。三種礦石產品資源稅率漲幅達3倍到16倍。這是1994年開征資源稅以來最大幅度的調整。

通過對資源稅調整歷史的回顧，我們不難看出，資源稅雖經幾次調整，但其應有的保護資源、促進資源合理開采、提高資源使用效率等作用尚未充分發揮。主要原因在于資源稅的改革缺乏一個全局的視角，僅僅是對原有資源稅政策的修補或對國外經驗的簡單借鑒與照搬。與此同時，除了資源稅外，我國對礦產資源征收的稅費還包括礦產資源補償費、礦區使用費和石油特別收益金等。

目前正在進行的這輪資源稅改革始自2011年。2011年11月1日，修改后的《中華人民共和國資源稅暫行條例》正式實施，石油、天然氣資源稅實行“從價計征”，按照5%的稅率征收。2014年10月，石油、天然氣資源稅提高到6%。 2014年12月起，煤炭資源稅改為“從價計征”，各省在2%～10%的區間確定當地稅率。從2015年5月1日起，稀土、鎢、鉬資源稅由“從量計征”改為“從價計征”，并按照不增加企業稅負的原則合理確定稅率。同時，進一步清理和規范收費，將稀土、鎢、鉬的礦產資源補償費費率降為零，停止征收相關價格調節基金，取締省以下地方政府違規設立的相關收費基金。研究建立礦產資源權益金制度。

對國家利大于弊

專家指出，改革前的資源稅費政策對調節收入和促進資源合理利用起到一定的積極作用，但仍然存在諸多方面的問題。

一是資源稅費關系混淆，征收不規范。資源稅在設立之初是調節開發自然資源的單位因資源結構和開發條件的差異而形成的級差收入，而1994年稅改把征收范圍擴大到所有礦種的所有礦山，不管企業是否贏利都普遍征收，使資源稅不再是單純的調節級差收入，而是根據資源的所有權征收的補償收入。如此看來，在資源稅調節級差收入的作用因其“地方稅”的定位而被抵消的情況下，我國目前資源稅和資源補償費在性質和作用上已基本趨同。這種對具有相近性質和作用的稅和費，采取不同形式征收的做法，造成資源稅費關系的紊亂。同時，在資源稅費并存的局面下，稅和費由不同的部門征收，尤其是在收費上，各地管理不相一致，缺乏規范性。其結果導致各地資源企業的稅費負擔高低不同，無法在資源企業之間形成一個平等競爭的市場環境。二是資源稅費標準偏低，導致資源的使用成本相應較低，難以起到促進資源合理開發利用的作用，也不利于形成合理的資源要素價格形成機制。三是“從量計征”的方法，對課征對象分別以噸或立方米為單位，征收固定的稅額，稅負與資源價格不掛鉤。這在一定程度上導致了資源浪費。四是稅制設計中沒有考慮資源利用和環境保護方面的問題，如回采率和資源開采后污染的處理等。因此，加快我國的資源稅費改革勢在必行。

近年來，稀土行業面臨很多嚴峻問題。由于南方離子型稀土資源的寶貴性、稀缺性、重要性，以及稀土業入行門檻低、投資比較小等因素，導致稀土企業規模普遍較小，非法開采屢禁不止，出口秩序混亂，給稀土行業大集團健康發展帶來了考驗。

我國稀土產量高，但一直受到內部競爭的困擾，在國際市場上價格非常低。實施“從價計征”前，稀土資源稅稅率都由地方制定，稀土產地省的資源稅稅率差別很大，江西資源稅稅率為每噸3．6萬元，廣西每噸為0．6萬元。

為了改變這種狀況，從2007年起，國家對稀土生產實行指令性計劃，并逐年減少稀土出口配額，限制稀土出口。2011年，提高個別稀土產品出口關稅，并提高稀土資源稅。

業界人士認為，稀土資源稅改革是統籌國內國外兩個市場、兩種資源的一項具體貿易政策選擇，是配合國內稀土等資源類產品管理制度改革的一項措施，同時也是綜合考慮執行世貿組織相關裁決所進行的一項政策調整。這些資源稅被用于取代配額制度，后者通常在國內和國際市場之間制造一個有利可圖的價格差距，讓背景深厚的企業獲利。

當然，征收稀土資源稅，企業成本會有所提高，但同時也可以倒逼造成環境污染的中小稀土企業被淘汰，加速落后產能的退出，給國內六大稀土集團騰出資源和市場空間，進一步提高我國稀土資源開發的集中度。而進入門檻的提高，也會使大批盲目介入稀土行業領域的投機資本望而卻步。

從國家戰略意義上來講，一方面，國家不想把稀土價格降得太低，另一方面，國家一直想要掌握稀土的定價權，促進我國稀土行業可持續發展。但是，由資源稅調整代替出口關稅目前只是一個方向，因為從限制稀土出口的根本目標來說，要保護環境、保護資源，既然要保護就要控制生產，而不是控制貿易，少采才是根本。

中國社會科學院財經戰略研究院楊志勇研究員曾對媒體表示，稀土資源稅“從價計征”改革意味著資源稅稅制調整和征收方式趨向統一。此前石油、天然氣等資源稅都已實行“從價計征”。

楊志勇分析說，資源稅的“從量”和“從價”都曾實施過，此輪資源稅改在煤炭資源稅“從價計征”之前，客觀效果都是提高了相關資源的稅率水平，從煤炭資源稅改起，轉變為一種綜合改革，要求地方清理各種收費。

資源稅是地方稅種，在一些資源豐富的地區，從資源開發獲取的收入占到政府收入的很大比例。楊志勇認為，就稀土資源稅而言，要認識到政府稀土資源稅改的綜合效應?！皬膬r計征”后，稅收將隨行就市，跟隨價格波動。

這意味著，資源價格處于高位時，政府收入較高，資源價格下跌時，政府收入相應減少。在一些依賴資源的地區，這會影響政府收入水平。

對于稀土而言，楊志勇認為，還有國內長期內部競爭，價格話語權不高的情況，通過提高資源稅率，可以適當提高價格話語權。不過，楊志勇也認為，這些都需要看政府調整稅制的目的。

地方政府是最大受益方

資源稅改革后，誰是最大的受益方呢？

資源稅屬于地方稅種，調高資源稅比率受益最直接的就是資源所在地的當地政府。資源稅改革有利于增加地方政府的財政收入，壯大地方財政實力。資源稅與資源價格直接掛鉤，提高資源價格進入市場的稅收成本，增加政府稅收收入。在當前分稅制管理模式下，除了海洋石油資源稅歸中央外，其他所有資源稅收入都由地方政府負責征管和支配。資源稅改革后，稅率提高和征稅范圍擴大，使資源稅占整個地方稅財政收入比重不斷上升，促進地方政府財政收入不斷增加，對于提供公共產品、減輕環境污染、治理資源環境，促進經濟加快發展，將發揮積極作用。

資源稅“從價計征”改革能夠真實地反映稀土、鎢、鉬資源的市場價值，且征收標準和幅度提高后，進一步增加了政策調控的彈性。

記者從有著“稀土王國”“世界鎢都”之稱的江西贛州了解到，為積極應對此項改革對贛州稀土、鎢產業的影響，贛州市政府已在去年先期開展了充分調研，分析了可能的影響，并提出了應對建議。

接下來，贛州市將研究配套的政策措施，建立起一整套調控資源產業發展的政策體系，如不同品類品級資源的具體執行標準和優惠制度、資源稅費的合一制度、資源稅收的使用范圍及重點等，并結合有效的礦權配置制度，更好地調控資源開發產業的運行和發展，達到引導要素流動，促進產業升級，調節利益分配等多重政策目標。同時，將加大對稀土、鎢的整治和管理力度。一方面，實行稀土、鎢“治黑打非”常態化專項整治，打擊非法稀土、鎢開采、生產、流通、出口等四個環節的違法違規行為，進一步規范資源市場，營造公平有序的市場環境。另一方面，改進和完善我國現行稀土行業的專票管理制度，在管理上切斷非法盜采稀土資源的流通渠道，防止資源稅的流失，完善企業增值稅的抵扣鏈，確保稀土資源稅“從價計征”改革的順利實施。中