區域一體化發展中跨域治理機制探微

鮑芳修，董以紅（齊魯工業大學文法學院，濟南250353）

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區域一體化發展中跨域治理機制探微

鮑芳修，董以紅
（齊魯工業大學文法學院，濟南250353）

摘要：區域一體化發展既有市場內生動力的推動，也離不開有效的制度設計和制度安排。因此，區域一體化發展水平高低與政府間跨域治理機制創新密切相關。治理機制創新需要圍繞政府間合作的法律制度安排、政府間合作組織的職權定位、政府間合作的財政資金、合作績效評價與問責、信息共享、利益協調與補償等問題展開，最終尋求一種適應與契合一體化發展的治理機制。

關鍵詞：區域一體化；政府間合作；跨域治理

20世紀80年代以來，以地緣關系為基礎的區域一體化發展如雨后春筍般出現并取得了長足的發展。區域化發展戰略已經成為推動地方乃至中國經濟社會發展的重要引擎。但區域發展在由淺層一體化向深層一體化過渡過程中，存在不少的問題和挑戰。相比于民眾認知和實際績效，一體化發展并未如設想的那樣成功。如果不能進行有效地制度創新，區域一體化發展必然阻力重重。

一、衡量深層一體化發展的重要標準

一體化發展，最簡單意義上講就是消除區域間發展的壁壘和阻隔以實現區域間各種生產要素的無障礙流通并最終實現資源優化配置從而實現區域績效。但這個過程必須處理好市場、政府和社會之間的關系，否則任一方面都可能導致發展的失衡。就其對一體化發展績效的考評來看，需要把握以下幾個標準。

（一）區域市場的一體化程度

區域一體化首要的是區域經濟一體化，而實現區域市場一體化則是區域經濟一體化的關鍵。沒有市場一體化，區域市場處于分割的狀態，資源和生產要素無法實現優化配置，市場機制無法有效地發揮作用。經濟學家理查德·利普塞（Riehard Lipsey）根據生產要素流動程度的級別，從宏觀國家間關系角度將區域經濟一體化分為六種等級遞增的狀態：特惠關稅區、自由貿易區（商品自由流動）、關稅同盟（統一對外關稅）、共同市場、經濟與同盟和完全經濟一體化。完全經濟一體化是一個高級別的階段，即各種生產要素能夠實現無障礙流動。生產要素流動無疑是衡量評價市場一體化最重要標準，但從區域一體化角度來考慮的市場一體化，還要從產業集聚度及其分工、區域間各產業關聯度、區域政策和規則的統一性、區域性行業協會的數量等方面來考慮。

（二）區域基本公共服務一體化程度

推進基本公共服務一體化和均等化，是社會發展和時代的要求，符合人類社會發展規律，對于推動區域一體化發展也是重大課題。要實現各種要素的一體化，實現要素的自由流動和合理配置，首先要在對人的服務、對企業的服務以及支撐人和企業發展的服務方面實現相對的均等化和一體化，消除個人和企業發展的后顧之憂，打破個人和企業發展的枷鎖。

區域基本公共服務一體化建設要按照不同發展階段的目標要求，統一各項基本公共服務的最低標準，根據最低標準建立科學的評價指標體系，在確保最低標準達標率的基礎上，全面實現區域基本公共服務一體化。這個基本公共服務應該包括公共教育、醫療衛生、社會保障、住房就業、公共交通、環境保護等在內全方位的服務事項。這些基本公共服務應該可以在區域內實現自由流轉，異地待遇互認，充分發揮基本公共服務資源的效用。

（三）區域發展的平衡程度

區域一體化本身就意味著各個區域之間不能出現差距過大的情形，如果不能彌合各地方的發展不平衡，一體化就失去了意義，也就沒有推動的必要。所以，區域一體化過程中必須解決區域共同發展的問題，通過利益的分享、補償與平衡，共享發展的成果。

當然，區域要想實現利益的平衡并非易事，各個區域由于區位條件、資源稟賦、工業基礎、人才資源等一系列差異，發展的不均衡在短期內是必然現象并且不可避免地會出現利益失衡。一體化發展初期可能會出現有些區域發展較快，地方利益增量明顯，而另一些地方可能不能實現預期目標，發展徘徊不前。但從長遠來看，區域一體化發展最終有利于整個區域的總體發展，絕不能因為短期利益失衡而放棄一體化進程的推動。當然，對于發展過程中的差距需要通過有效的利益平衡機制來消除發展的隱患，防止出現停滯甚至倒退的形勢。那么，如何平衡差距呢？從世界各國的具體實踐來看，如果合作能夠有效地實現利益共享，則自然實現了帕累托最優。如果利益難以進行合理有效地分割，則只能通過利益補償的方式解決。利益補償主要是指通過一體化發展獲益較多的區域對獲益較少區域尤其是為一體化發展付出代價較多的區域進行利益的補償。補償方式多種多樣，既可以是直接財政資金劃撥，也可以是項目、技術等方面的扶持，抑或是通過區域共同基金的傾斜來彌補等。

（四）行政管理體制統籌協調能力

區域一體化發展要打破“行政區經濟”和“行政區行政”的體制，破除一體化發展的體制約束和各種壁壘，所以，行政管理體制的改革與創新是極為重要的課題。地方政府應該改變傳統畫地為牢、各自為政的觀念，樹立區域公共管理意識，塑造區域共同價值。內向封閉式的科層制要向開放透明式的行政體制轉變，政府職能行使應該著眼于整個一體化的區域而不再緊盯自己的領域，政府間應該釋放出強烈的合作意愿，能夠進行靈活高效的溝通與協調。最終，體制形成一種強大的合作能力，能夠有效地統籌安排一體化區域的公共事務，協調一體化過程中的矛盾、利益與糾紛，避免地方政府間一觸及核心利益時就自行其是。

二、區域深層一體化發展所面臨的主要困境

應該說，中國的區域化從數量上來講已經呈現出爆發式增長態勢，幾乎所有的地方政府，不同的行政層級都或深或淺地涉入其中。政府間合作的種類繁多，形式多樣；合作領域不斷深化，內容不斷擴大；合作的制度化水平不斷提高。但是，這其中存在的問題和面臨的挑戰也不可忽視。

（一）地區本位主義依然嚴重

沒有市場一體化，就沒有區域經濟一體化，就不能實現資源的優化配置。但從當前各區域政府間合作來看，地方保護主義依然嚴重。比如，利用行政手段和一些特殊的優惠政策保護本地企業和產品，抑制外來產品，并對外來產品實行嚴格的檢查制度和報驗制度；利用戶籍管理、學歷職稱、住房安置等手段影響人才資源的自由流動；通過土地稅收等政策來進行傾銷式的招商引資競爭，完全不顧區域功能定位和產業分工，導致產業結構雷同，無法發揮集聚優勢；在基礎設施方面缺乏統一規劃，每個地方政府只考慮本地區的發展，無視區域總體情況。

（二）現有區域協調機制運作乏力

諾斯認為，組織是制度變遷的關鍵。這主要指組織建立之后的運作能力。從當前地方政府間合作的溝通渠道和協調機制來看，效果并不理想。當前地方政府合作組織主要采用跨區域聯席會、溝通會或者區域領導人高層會議的形式，更多帶有象征性的宣示意義。這種較為松散的非功能性的組織機構，由于缺乏跨區域的行政權威，很難實現區域內跨越行政區界限或功能區界限的更大范圍的公共服務合作，協調結果的實施效果也難以保證。而且，政府間的共識達成大多是靠地方領導人的承諾來保障，一旦地方領導人職務變動合作機制往往就失效。比如在發展較早的長三角地區，各個區域存在明顯的單邊行政傾向，政策缺乏一致性，產業機構趨同，重復建設嚴重，沒有按照整個區域的統籌安排進行，只是根據自己的邏輯和需要來發展，內耗現象嚴重。這表明該地區區域協調機制的無力。

（三）缺乏有效的績效管理和評估

區域一體化發展要創造更好的環境和生活，就必須讓民眾體會到一體化發展的成效，感受到政府間合作的效果。要想反映跨區域治理的績效，唯有通過政策評估來具體把握，這意味著必須把區域治理事項設計成具體的評估指標，并通過相關機構來進行評價。但顯然目前國內各區域一體化發展并沒有建立相關的管理、評價體系。與之相關的是，跨區域治理的網絡，在多方進場協商的機制下，無法建立有效的監督和問責機制。

（四）空間規劃紊亂，城市功能不明

空間規劃合理對于一個區域發展的持續性極為重要，影響到土地資源的有效利用、自然環境的保護、產業的聚集，并最終影響區域內民眾福祉。從當前情況來看，我國區域空間規劃并不合理。以京津冀一體化中機場建設為例，在京津冀地區21.61萬平方公里的區域內，現有機場11個。如此密集的機場不但建設成本、運行成本龐大，而且造成區域空間的巨大浪費。

城市功能定位不清，缺乏合理分工，影響到城市各種資源的集聚。以京津冀一體化中金融發展為例，北京要建設“具有國際影響力的金融中心”，天津要建設“區域金融中心、離岸金融中心”，河北石家莊要建設“區域性金融中心”。這種同質化的定位必然使得一體化發展中各個地方會進行激烈競爭，甚至會出臺各種違反區域一體化發展的政策，最終違背一體化發展意圖。不合理的定位和分工難以有效發揮各區域的優勢。

三、當代中國政府跨區域合作治理的機制創新

區域一體化發展顯然是個尚沒有最終結論的課題，但毋庸置疑，如果區域能夠塑造出新的區域共同價值，形成彼此信任的關系網絡，培育出良好的合作文化，就一定程度上達到了目的。新制度經濟學認為：“對于一個有著長期集權且市場不發達的國家來講，供給主導型的制度變遷將起主要作用”［1］122。在我們這樣一個政府主導型的發展中國家，只有進行體制、機制和制度創新，才能打破傳統體制的制度均衡，從而推動區域經濟朝一體化的方向發展。

（一）健全區域一體化發展和治理的法律框架

有學者指出，中國之所以尚未有真正意義上的區域協調政策，根本原因在于我國在區域治理問題上仍是“人治”色彩濃厚而“法治不足”［2］118。縱觀各區域一體化發展法制化情況，我國區域協調發展戰略依然停留在政策協調層面，這種狀況亟需改變。博登海默認為，“一個法律制度，如果跟不上時代的需求和要求，而是死死抱住上個時代只具有短暫意義的觀念不放，那么顯然是不可取的”［3］340。因此，借鑒外國的經驗和針對當前國內的發展困境，構建法制化的區域治理制度勢在必行。具體的制度安排應該從以下幾個方面考慮：

1.修改憲法和地方組織法，明示區域的協調發展。憲法在地方政府間關系方面欠缺是影響區域一體化推進的瓶頸，沒有憲法依據的一體化無疑像是一座沒有噴發的火山，會導致政府間根本沖突。地方政府組織法也應該明示地方政府間關系，規定地方政府間的合作與競爭中應遵循的原則、進行協調合作的組織機構、議事與決策機制和具體操作辦法、糾紛解決機制等。

2.制定地方關系法。世界上許多國家都制定了地方關系法，以適應當前大規模的地方政府間關系的要求。《地方政府關系法》應當包含以下內容：地方政府間競爭與合作的基本原則，合作形式、合作組織架構、合作范圍、各方的權利義務，合作責任等。合作各方的權利義務要在《地方政府關系法》中有明確的規定，以真正實現合作的自愿、平等和互惠。該法還要規定解決地方政府間糾紛的具體程序問題，在保證程序合法的基礎上進行平等的談判及協商，保證解決問題的效率。要將中央政府的引導、監督、裁決的職責規定進去。該法重在將地方政府間競爭與合作的權責分配進行規定，為其分工合作提供法律保障。

3.跨區域聯合立法。跨區域聯合立法對于完善市場一體化，解決區域公共問題，提供區域公共物品具有重大意義。發達國家都有大量的區域立法事項。2006年7月，遼寧、吉林、黑龍江三省簽署了《東北三省政府立法協作框架協議》，開創了我國區域性立法協作框架的先河，是我國嘗試建立的首個區域立法協作框架，有利于預防并解決各行政區域間的立法沖突，為東北老工業基地振興營造良好的法治軟環境。跨區域聯合立法將會是未來我國區域一體化發展的關鍵。

（二）建立健全多層次的組織機構體系

區域一體化發展和治理離不開組織機構，機構實體是推進區域治理的重要載體。從歐盟一體化進程和美國區域治理的經驗來看，建立健全多層次的組織體系極為重要。需要注意的是，不同區域的一體化，其特點、內容、發展階段、合作形式都不一樣，因此，沒有千篇一律的組織模式可以套用，必須要區分具體情況來區別對待。縱觀各區域一體化的情況，有以下幾種類型的組織機構：

1.跨域性協調機構。協調機構的主要職能就在于政府間就某些跨區域共同事項進行協調。協調功能是非強制行為，政府間合作的達成，取決于協商的結果以及隨后的執行。我國目前的區域一體化基本上都設置了這種議事協調性的組織機構。以長三角地區為例，長三角地區最高層面的組織為區域聯席會議制度，這是具有決策層面的協調機構，其職責主要是負責統籌整個長三角區域經濟活動的重大事宜及布局建設，制定一體化的長期發展規劃與戰略目標。中間層則為負責運作聯席會議制訂的發展規劃與戰略的專業委員會，如交通、金融、教育、環保等等專業委員會，其主要職責是把最高層決策機構的戰略規劃，落實到各系統之間。第三層則為更為細化的工作組，即把各專業委員會的工作，具體分到各個部門。

2.區域治理局。該機構為處理地方政府間的難以分割的跨區域共同事務而成立，是一種新的政府間管理部門，在跨區域共同事務方面擁有實質性權力，起著實質性作用。比如，美國1921年紐約州和新澤西州共建經由美國國會批準的紐約新澤西港務管理局。這是一個獨立的第三方交通管理機構，旨在為這一區域的人口和貨物的流動提供高質量、最有效率的運輸系統。港務局是財務上自給自足的公共機構，沒有任何州或地方當局稅收的支持，也沒有征稅的權力。港務局由管理委員會管理，委員會由12名委員組成，兩個州的州長經州參議院批準各任六名委員。兩位州長保留對該州任命的委員的行動進行否決的權利。港務局只能從事經兩個州授權的業務和項目。委員會會議是公開的，管理委員會任命一位執行總裁負責執行該機構的政策以及日常管理。港務局類似于我國政企合一的體制形式。

3.多中心協作組織。傳統的等級制政府模式不能滿足復雜而快速變革的時代需求，靠命令與控制，刻板的工作限制以及內向的組織文化和經營模式聯系起來的官僚制度，尤其不適應處理那些常常要超越組織界限的復雜問題［4］6。因此，針對跨區域問題，應該通過多主體參與的治理網絡。公共事務是個包括社會、經濟、政治、生態環境、文化教育等多方面內容的系統，許多事務不僅復雜且具有跨界性，通過政府、企業、非政府組織、公民個體等眾多行動主體共同行動，有利于更好地抓住問題的實質，進行更真誠的對話和更充分的協商，以達成共同治理的目標。

多中心協作組織應該是一個非政府組織，具體組織機構應該是一個由各方主體參與的委員會。資金來自區域政府的常規性預算撥款、政府委托項目經費以及社會各界的捐贈。委員會主要就區域的重大公共議題進行討論、協商并形成決策方案，以供政府進行決策參考。由于它是非官方組織，所以在履行職責時具有中立性，可以擺脫繁雜的行政程序和地方利益的束縛，更容易在某些領域達成一致意見，從而有利于推動政府間合作的深化。

（三）構建精細化的區域合作基金

區域一體化發展需要法律基礎，需要組織保障，更需要財力來推動。沒有財政資源的支持，區域一體化發展就容易成為一種“口號式”的倡導。

經濟方式是推動區域化發展的重要選擇。以歐盟一體化為例，歐盟在干預區域發展過程中，采取了多種形式的扶持基金，如結構基金、聚合基金、歐盟團結基金、預備接納基金。每一種基金的使用都以推動區域發展為指向，比如結構基金主要用于幫助落后區域發展和解決結構性問題；聚合基金主要用于推動區域一體化步伐的項目；歐盟團結基金主要用于應對區域自然災害；預備接納基金主要用于準備加入歐盟而又尚未被接受的國家，每一種基金都有著明確的目標。基金的籌集、使用規則、審批流程、決策過程都有著明確標準和依據，這對于合理高效地使用資金起到了重要作用。

2010年長三角地區經過國務院批準設立了區域發展促進基金，并制訂了《長三角合作與發展共同促進基金管理辦法（試行）》。該基金主要用于解決跨區域發展過程中任何一方難以單獨解決的重大問題，比如跨區域基礎設施建設、產業升級、環境治理等。該促進基金為政策型公益基金，由上海、江蘇、浙江和安徽三省一市政府共同設立。首期規模4000萬元，三省一市各出資1000萬元，由長三角合作與發展聯席會議辦公室負責管理。該基金的設立是區域一體化發展的有益探索，為區域一體化運行提供了重要的平臺，有利于形成區域間良性的互動。

（四）建立績效評價制度和問責制度

沒有明確的績效評價和管理制度，就無法知曉區域合作治理的成效，所以，跨域治理政策必須納入到政府績效評估體系中來。另外，問責制度的缺失增加了實現區域治理績效的難度。跨域治理的治理網路，在多方進場協商的機制下，易產生責任不清的窘境［5］254。而且，在政治錦標賽激勵下，每個地方官員都將自己行為的溢出效應內在化，把對競爭對手有利的溢出效應當作對自己不利的事情，把對競爭對手不利的事情看作是對自己有利的事情［6］251。這顯然會抑制政府間實質性合作。所以，必須加強對區域治理的績效與對官員的問責。

區域治理的績效要從以下幾個方面來設計：一是必須明確公共治理的指標體系的構建，然后方便進行未從事區域治理的數據與從事區域治理之后的數據進行比較，以確定政府間合作實現了預期的設想和目標；二是尋求民意的支持，治理績效最終要反饋到民眾的感受中來，所以，民眾意見、民眾的感受以及民眾在區域政策執行中的態度、互動行為，是跨域治理成功的重要體現；三是對跨區域具體的合作項目進行評估，具體合作項目是相對較容易評價的事項，它所涉及的利益群體相對較窄，容易界定，信息反饋相對簡單。

（五）建立區域利益協調與補償機制

地方政府存在的依據顯然與地方利益的維護與實現有關，區域一體化發展的落腳點也在于此，如果一體化不能提高地方利益，地方政府不會有動力和激勵推動一體化，即使存在，也必然充斥著機會主義、搭便車等現象。這意味著必須尋求減少區域合作過程中不確定性的合理的機制，能夠平衡各方的利益，促使各方形成理性的預期，為區域合作創造條件。因此，利益協調以及補償是跨區域合作不可避免的議題。

從我國區域一體化中利益體協調的實踐來看，利益協調更多來自于中央政府或者上級政府的協助，真正的自發性的利益協調相對較少，這顯然不是區域一體化發展過程中應有的現象。由于中央政府或者上級政府的財力約束、工作能力限制以及對地方政府事務的相對陌生，利益協調問題絕不能局限于或者期待上級政府或者中央政府，地方政府之間必須大力加強橫向的利益協調，建立起區域各主體間規范化和制度化的協調機制，形成具體的規則，從而實現區域收益的均等化。具體來說，一是要建立利益協調的制度。區域各主體共同尋求利益協調的方式、方法以及具體的協調制度和運行機制；二是明確利益共享的原則、內容、范圍、對象與相關利益分享規則；三是建立利益補償機制，明確利益補償的范圍與原則、補償資金的來源、使用程序和決策過程。

（六）完善信息共享機制

信息共享是推動區域一體化發展的基礎性工作，通過信息資源的有機整合和交流溝通各區域主體可以及時知曉相關事項的動態，可以有效地消除區域主體因各自為政而引發的矛盾和沖突。當然，要想讓區域各主體積極主動規范地將信息向它方發布改變傳統的“塊塊思維”并非易事。因為信息共享在很大意義上是一種權力的分割和工作的增加，如果沒有足夠的激勵顯然是不可能的任務。所以，必須探索跨域單一行政區域利益的信息一體化機制，破除人為設置的各種壁壘，優化網絡資源并實現信息共享。

信息共享機制建立需要解決三個問題：一是信息共享協調制度建設。信息共享是個系統工程，涉及范圍廣泛，內容復雜。因此，區域主體必須建立信息溝通的基礎性制度，包括信息協調的機構、協調方式、協調的具體政策措施等；二是信息數據庫建設工作。必須建立統一的信息數據共享系統，比如“空間地理信息庫”、“宏觀經濟數據庫”、“人口基礎信息庫”等，進行區域內全方位的數據信息的收集、統計和分析工作，這有利于實現區域決策的科學化；三是建立統一信息服務系統，實現區域內對企業和對人的服務無縫對接，企業和公民個人可以自由無障礙流動。

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編輯：李磊

作者簡介：鮑芳修（1978-），男，山東濟南人，副教授，主要研究方向：政府間關系；董以紅（1980-），女，天津人，講師，主要研究方向：公共行政理論。

收稿日期：2014-10-12

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.01.004

文章編號：2095-7238（2015）01-0018-06

文獻標識碼：A

中圖分類號：D63