公共價值管理理論與第三條道路理論相關性研究

婁兆鋒，曹冬英（中國社會科學院研究生院政治學系，北京102488）

?

公共價值管理理論與第三條道路理論相關性研究

婁兆鋒，曹冬英
（中國社會科學院研究生院政治學系，北京102488）

摘要：工具理性取向和價值理性取向是西方公共行政理論中的兩個基本屬性，二者的差異和矛盾推動著公共行政理論的發展和變遷。在西方公共行政理論發展歷程之中，這兩種取向一直交替占據主導地位并逐漸吸納對方的可取之處，最終于20世紀90年代中期形成公共價值管理理論和整體性治理理論。第三條道路理論產生于20世紀90年代（與公共價值管理理論產生的時間重合）并在英美等國家得到踐行，從理論層面來看，第三條道路理論與公共價值管理理論在核心要義上存在某種程度的相似，但是，運用于實踐之中的第三條道路理論則與公共價值管理理論相悖，對這些情況進行分析能夠明晰這兩種理論的核心要義及理論與實踐的差異。

關鍵詞：公共價值管理理論；第三條道路；工具理性；價值理性

對政府—市場理論中自由放任主義和政府干預主義的變遷及公共行政理論中工具理性取向和價值理性取向的變遷的研究表明，這兩大領域中不同主義和取向的變遷階段大致相同，而且，政府—市場理論在其變遷過程當中出現的以第三條道路理論為代表的放任—干預主義所持之觀點，在一定程度上與公共行政理論變遷過程中出現的公共價值管理理論的主張相符。

一、西方公共行政理論之取向與融合途徑

工具理性取向是西方公共行政理論中最先出現的理性取向，這種理性取向與價值理性取向在西方公共行政理論的發展歷程中交替占據主導地位。這兩種取向在爭論、更替過程中逐漸吸納對方的可取之處，形成了整體性治理理論和公共價值管理理論。

（一）西方公共行政理論中的兩種取向

1.工具理性取向

西方公共行政理論中的工具理性取向倡導這樣的觀點：在管理公共組織的過程中，有必要對企業管理過程中成功的經驗加以借鑒，并通過管理過程的科學化、技術化來實現政府管理的目標，在這一過程中，必須注重效率和技術，并注意堅持價值中立［1］113。成本理性和收益理性是工具理性這一層面的分類。工具理性取向的目的就是實現效率或效用的最大化，這種最大化的取得手段是縝密的邏輯思維以及精密的科學計算［2］67。

在西方公共行政理論中，具有工具理性取向的代表流派有：傳統公共行政理論、民營化理論、新公共管理理論、整體性治理理論。美國公共行政學創始人威爾遜是西方公共行政理論中工具理性的創立者。從自由放任主義和工具理性取向的核心觀點和目標來看，工具理性取向在某種程度上是自由放任主義在西方公共行政理論中的體現。

2.價值理性取向

公共行政的價值理性取向關注公共行政的公共性和公民資格的培養過程，且這一培養過程是由持續不斷地公眾傳播和公共精神的持續貫注貫穿始終的［2］67。這種公共精神的主要內容包括民主、公平、憲政和公民權等。價值理性取向更注重的價值要素有：公共服務過程中的公平問題；公共服務過程中的官員必須具有較強的回應性；實現民主行政；強化公民參與；倡導社區自治［2］70。具有價值理性取向的流派包括新公共行政理論、民主行政理論（黑堡學派學者、第二次明諾布魯克會議參會者及奧斯特羅姆等人所倡導的公共行政理論）、新公共服務理論、公共價值管理理論。價值理性取向的創立者美國行政學家沃爾多。從整體上來看，價值理性取向在某種程度上是政府干預主義在西方公共行政理論中的體現。

（二）兩種融合途徑

1．整體性治理理論

20世紀90年代后期，整體性治理理論開始興起。該理論以工具理性為主、價值理性為輔。整體性治理理論并不是對新公共管理理論的超越，而是對踐行新公共管理理論后出現的公共服務碎片化問題加以矯正，其基本邏輯依然是更高效地供給公共服務。這一點決定了整體性治理理論在西方公共行政理論的譜系中歸屬于工具理性。但是，與工具理性譜系的其它理論相比，整體性治理理論更多地涉及責任、合法性、權力關系、信任等價值問題。這兩點決定了整體性治理理論以工具理性為主、價值理性為輔，在一定程度上實現了西方公共行政理論中兩種理性的融合。

2．公共價值管理理論

公共行政理論應該是工具理性和價值理性二者的融合［2］70。與整體性治理理論相比，公共價值管理理論基于價值理性取向（而非工具理性取向）、在一定程度上實現了這兩種理性的融合。公共價值管理理論產生于20世紀90年代中期，由馬克·莫爾和杰瑞·斯托克等英美學者提出［2］71。該理論的倡導者認為，公共價值的確定應該基于公眾的需求，在網絡管理過程中，政府應該是公共價值的代言人，并致力于實現公共價值。公共價值管理理論倡導推行網絡化治理，這種治理在某種程度上展現了工具理性的核心理念［2］71。莫爾和斯托克是公共價值管理理論的創立者。

具體地講，公共價值管理理論的主要內容如下：（1）對集體偏好的關注。政府應該對以公民為代表的公共行政客體的集體偏好及時加以回應，在這一過程中，政府應該倡導采用政治協商這一方式獲知公民的集體偏好。公民是納稅人，他們在整個國家的運作過程中可以被視為關注如何使用稅收的股東，促進他們的稅賦得到合理使用的途徑是投票箱、真正的直接的（亦或是間接的）參與以及咨詢和調查等方式。（2）重視政治的作用。在政府運作過程中，政治應該發揮協調各方利益的功能，促使各方能夠在政策制定過程中進行合作。政治應該有能力應對不確定、不明晰的問題，在意外變化出現之時彰顯優勢；作為公共價值分配方法的政治必須倡導公共利益的實現，在創造公共價值的過程中使用能夠實現共同目標（實質上是共同利益）的公共價值分配方法；為了改變公民的偏好（為公共價值的實現創造基礎），政治應該對環境基礎加以創造，營造出使公民能夠良好地展開合作的環境。（3）民主與效率關系的重新定位。民主和效率二者之間所存在的應該是伙伴關系而非負相關關系。公共價值管理的實現必須注重民主的實現，實現民主的過程中必須注重效率。創造公共價值的過程，不應該僅依仗管理者，而應該注意在重視效率的基礎上廣泛吸納公民的建議和意見［3］66-67。（4）全面應對效率、責任和公平。有必要借助持續檢查等方法對效率加以提高，并對責任加以設定和監督，促使責任的實現，在這兩者的基礎上，充分發揮個人能力，實現各方的權利、責任。（5）推行網絡治理。網絡治理注重信息技術和關系：信息技術能夠為網絡治理提供硬件支撐；“成功的關系”是實現公共價值的重要前提。在網絡治理過程中，政府、公民、非營利組織和企業等等都是公共價值的創造者［3］66。

以價值理性為主、工具理性為輔，主要體現在五個方面：（1）在核心價值方面，公共價值管理理論倡導公共價值的創造和實現。在公共價值創造的整個過程中，將公眾參與作為落腳點，并倡導通過網絡化治理這一形式來實現公眾的良好參與。（2）在人性假設方面，公共價值管理理論的倡導者對人性的復雜性有了正確認識，人并非純粹的理性人，而是能夠展開反思的理性人。（3）在研究方法方面，其從以新公共服務理論為代表、體現價值理性譜系的這樣一些流派中，吸收規范的研究方法。此外，公共價值管理理論還吸納了西方公共行政理論中工具理性流派倡導的實證主義的研究方法。（4）在政府角色方面，政府應該注重宏觀層面的管理及組織模式的調整，對環境展開細致地考察，以尋獲公共價值。（5）在學科定位方面，在突出公共行政公共性的同時加強了對治理的強調，將學科定位于公共治理。

由此可見，從公共價值管理理論以價值理性為主、工具理性為輔的實質來看，其并未真正實現完美的融合，依然歸屬于西方公共行政理論中的價值理性譜系。

二、“第三條道路”理論及其與公共價值管理理論的對比

（一）“第三條道路”的界定

20世紀90年代興起的“第三條道路”理論試圖擺脫資本主義國家中的左右之爭，在國家干預主義與自由放任主義之間尋獲“第三條道路”。以英國學者吉登斯為代表的倡導“第三條道路”理論的學者認為，羅斯福式新自由主義所采用的一些措施（如普遍國家干預、福利國家政策、平等主義等等）已經無法與新形勢相適應，與此同時，以撒切爾主義、里根主義為主要代表的新保守主義，在采取一些諸如“經濟個人主義、市場至上、忽視社會不平等、貧富分化”等具體措施上也制造了新的風險，因此，政府必須采用一種超越傳統左、“右”政治意識及其政治運作模式的理論，實現社會公正與資本主義市場相結合［4］。

“第三條道路”主要內容包括：1.經濟方面。擁護市場但反對市場社會，主張建立“新的混合經濟”，倡導同時強調政府和市場的效能；政府要善于利用市場的力量服務于公共利益，為經濟建設提供條件。2.價值觀方面。倡導在社會中實現公平、公正、自由和民主等等，認為發達的民主國家并不足夠民主，需要第二波的民主化［5］62。3.國家與社會方面。倡導同時注重政府和社會的效能，減少政府的過度干預，強化治理的功效。4.福利國家方面。倡導實施積極的福利政策，創建社會投資國家，對現存的福利國家加以改變［6］83。5.社會政策方面?！暗谌龡l道路”理論倡導在社會中建立一種能夠在權利和責任之間實現平衡的機制，注重效率與正義的同時實現；并主張構建一種新型的社會關系，以協調國內民眾與外來移民之間、勞動與資本之間、個人與組織之間的關系［4］60-61。

（二）公共價值管理理論與“第三條道路”理論的對比

從“第三條道路”和公共價值管理理論的內涵來看，“第三條道路”理論某種程度上與公共價值管理理論相符，二者某些方面（相似）觀點的比較可見表1：

觀點＼理論公共價值管理理論第三條道路

民主、公正強調真正的、有效的政治參與，認為民主嵌入在整個公共價值管理過程之中。針對公平問題,通過發展個人能力實現權利與責任。接受“社會公正”的核心價值觀。堅持民主、自由、公正。主張推行“第二波的民主化”；深化并拓展民主。

政府政治是貫穿整個管理過程的重要元素。政治是一種有效的協調機制（在決策、合作與利益分配等方面）。強調政府在教育、科技、市場經濟等領域中的作用。

觀點＼理論公共價值管理理論第三條道路

政府與市場政府、公民、非營利組織和企業都能夠創造公共價值，供給公共服務的過程中，必須準確掌握公眾偏好，公共價值的生產必須選擇合適部門。反對市場社會但擁護市場。政府要善于利用市場的力量，要服務于公共利益，要為經濟提供條件而不是指揮經濟

公民社會政府必須回應公民的集體偏好；借助政治協商或者公眾偏好并在這一基礎上創造公共價值。認為公民是憑借政治參與對稅收的使用加以關注的“股東”。強調在注重政府作用的前提下建立有效能的公民社會。主張提高治理效能并放權于民，實現真正的公平和公正。

合作主義政治使人們能夠在合作的基礎上展開共同決策，倡導人們之間合作精神的增進，以創造公共價值。協調國內民眾與外來移民之間、勞動與資本之間、個人與組織之間的關系以建立新型的社會關系。

值得注意的是，“第三條道路”理論并未述及公共價值管理理論的某些主張，最為明顯的是：公共價值管理理論主張推行網絡治理，但“第三條道路”理論并沒有這一主張。

三、實踐中的“第三條道路”與公共價值管理理論的背離

（一）“第三條道路”理論的“成功”

美國前總統克林頓于20世紀90年代率先把其新的政治經濟策略稱為“第三條道路”，其后，歐美多國參加總統、首相或總理選舉的某些候選人為了贏得選舉，打著“第三條道路”旗號拉攏選民，其中最為引人注目的是1997年布萊爾在其精神導師吉登斯的理論支持及大部分英國民眾的實質支持下上臺執政，成為“第三條道路”理論的代言人之一。為詳細闡釋“第三條道路”的內涵，《第三條道路——社會民主主義的復興》和《第三條道路：新世紀的新政治》相繼出版［7］142。20世紀末、21世紀初，“第三條道路”理論逐漸被歐美多國政府采納，如美國克林頓政府、意大利普羅迪政府、法國諾斯潘政府、英國布萊爾政府、德國施羅德政府，對西方國家的政治、經濟和社會產生了不可忽視的影響［8］。

（二）對“第三條道路”的批評

在實踐過程中，歐美國家的政府并未成功地施行“第三條道路”理論。吉登斯的《第三條道路——社會民主主義的復興》一書出版后，遭到新自由主義者和傳統社會民主主義者的激烈批評，前者批評他沒有充分展現當代資本主義的生命力，后者則批評他粉飾當代資本主義。1999年，吉登斯出版《第三條道路及其批評》一書，在此書中，他概括了左右兩派對“第三條道路”的批評意見［5］23-26：1.沒有明確的方向。批評者認為“第三條道路”理論的倡導者并不清楚自己究竟支持誰、支持什么以及反對誰、反對什么。2.未能堅持左派觀點，顯現出保守主義色彩。批評者認為“第三條道路”理論的倡導者認為自己是“中—左”派，但他們的理論和實際行動卻顯現出保守主義色彩。3.實質上倡導新自由主義。批評者認為“第三條道路”理論的倡導者注重新自由主義中的效率觀，忽視了社會公平和公正。4.實質上是盎格魯—撒克遜方案。批評者認為“第三條道路”理論產生于社會福利較差的國家，其所倡導的注重社會公平對丹麥、瑞典、挪威等社會福利較好的國家沒有太大意義。5.過分注重市場的作用。批評者認為“第三條道路”理論的倡導者未能提出有效、明確的經濟政策。6.批評者認為“第三條道路”理論的倡導者只是承認生態問題的存在，卻未能提出有效的對策。

（三）實踐中“第三條道路”與公共價值管理理論的對比

20世紀90年代歐美部分國家政府打著“第三條道路”所倡導的放任—干預主義的旗號，但它們施行的實際上是自由放任主義。換言之，這些政府并未真正實踐“第三條道路”理論，這是實踐中“第三條道路”與公共價值管理理論相悖的根本原因?！暗谌龡l道路”理論在實踐中未能真正得到實施的主要原因有：

1.“第三條道路”被頻繁使用，而且其觀點在不同情境中會有一定變化，使其具有了模糊性。這種理論是在將新自由主義與社會民主加以對比的基礎上以否定的形式實現其界定［5］23-26。所以，當時的政府無法采用這一理論有效應對面對的政治問題，只能尋求其它解決措施。

2.執政黨受到選舉周期的影響，為了繼續贏得選舉，只能施行短期內能夠見效的政策（尤其是經濟政策），而這些政策大多與“第三條道路”理論相悖。

3.執政黨為了爭取利益集團的支持，只能對這些利益集團造成的收入、財富和權力的不平等、生態問題等保持沉默。

4.“第三條道路”這一術語是由福利制度發展程度較低、不平等現象較為明顯的國家的政治家和學者創制的，導致該理論在社會正義更發達、具備更全面的福利保障的國家里難以實施。

四、小結

“第三條道路”理論某種程度上與公共行政學中的公共價值管理理論相符；20世紀90年代倡導“第三條道路”的歐美國家政府所實施的政策并不屬于“第三條道路”；“第三條道路”在實際運作過程中會遇到很多困難，較難在左右之間保持中間狀態，也難以確定什么情況下算偏離了中間狀態。如何借助公共價值管理理論對“第三條道路”理論進行改進？或者說如何借助公共價值管理理論設定一種在政治領域能夠有效實施的理論？這些問題值得進一步研究。

參考文獻：

［1］丁煌，張雅勤.公共性：西方行政學發展的重要價值趨向［J］.學海，2007（04）.

［2］董禮勝，李玉耘.工具—價值理性分野下西方公共行政理論的變遷［J］.政治學研究，2010（01）.

［3］何艷玲.“公共價值管理”：一個新的公共行政學范式［J］.政治學研究，2009（06）.

［4］陳義平.當代西方政治思潮［M］.合肥：安徽大學出版社，2008.

［5］安東尼·吉登斯.第三條道路及其批評［M］.孫相東，譯.北京：中共中央黨校出版社，2002.

［6］董禮勝.社會黨國際和社會民主黨若干問題研究綜述［J］.政治學研究，2002（02）.

［7］沈丹.后第三條道路時代的英國工黨［J］.科學社會主義，2011（04）.

［8］張國慶.公共行政學［M］.北京：北京大學出版社，2007.

編輯：李磊

法治·社會

作者簡介：婁兆鋒（1988-），山東諸城人，博士，主要研究方向：政府理論、當代中國政府與政治、公共政策、政治參與；曹冬英（1982-），女，江蘇淮安人，博士，主要研究方向：公共行政理論、公共治理與公共政策、當代中國政府與政治。

收稿日期：2015-01-07

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.01.006

文章編號：2095-7238（2015）01-0030-05

文獻標識碼：A

中圖分類號：D0