基層治理法治化與民間組織發展——基于湖南桃江縣農村的調查與思考

周鐵濤（益陽市委黨校，湖南益陽413000）

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基層治理法治化與民間組織發展
——基于湖南桃江縣農村的調查與思考

周鐵濤
（益陽市委黨校，湖南益陽413000）

摘要：農村基層治理法治化面臨著鄉村法律情感仍顯淡漠、農民法律知識仍現貧乏、政府推進法治仍受阻滯的現實困境。作為獨立于黨政體系之外具有非政府性特征的公民社會組織，農村民間組織代表著組織成員（農民）的利益，又與地方政府和村民自治機構有著千絲萬縷的聯系，其發展改變了鄉村治理格局、培育了民主法治理念、緩和了政府農民矛盾、助推了村民自治法治化、詮釋了現代法治精神，可望成為推進基層治理法治化的第三種力量。基層政府應為農村民間組織發展提供良好的制度環境，民間組織要優化內部治理，銜接政府管理，實現良性互動。

關鍵詞：農村；基層治理；法治化；民間組織

中國農村基層治理的法治化不可能在短時間內通過農民的自發和自覺完成，也很難通過國家強制力強力推進，只能選擇社會演繹和政府主導相結合的路徑。就目前農村治理而言，傳統鄉村社會有著濃厚的倫理傳統、農民長期沿襲鄉村習俗，農民對民間規則的依賴并不亞于國家法律，農村還沒有形成適合于現代法治成長的良好土壤，國家法治向農村的滲透還需要在基層政府和農村居民之間需求第三種力量。農村民間組織作為獨立于黨政體系之外具有非政府性特征的公民社會組織，一方面代表著組織成員（農民）的利益，另一方面又與地方政府和村民自治組織有著千絲萬縷的聯系，其作為政府、自治組織與農民之間聯系的橋梁和紐帶，能緩和國家、集體與農民的矛盾，能為國家法律在農村的實施提供合適的載體。自2014 年7月—10月，我們多次深入桃江縣農村，走訪了6個鄉鎮、12個村進行，試圖在了解農村法治發展現狀和農村民間組織運行情況的基礎上，分

一、農村法治化治理面臨的現實困境

在“全面推進依法治國”的新進程中，農村基層仍將是國家治理體系和治理能力現代化的“瓶頸”，沒有基層治理的法治化就沒有整個中國的法治化。改革開放以來，我國農村法治環境得到了極大改善，農民法律意識也逐步提高。然而，由于農民生活在相對閉塞的地域環境中，人員流動性小，依靠倫理、習俗調控社會關系仍是主流，他們更注重親情、鄉情，而排斥、規避國家法律，以致農村法治發展面臨諸多現實困境。

（一）鄉村法律情感仍顯淡漠

法律情感是人們對法律，主要是現行法律的心理情緒體驗，也是人們依據現實的法律制度能否符合自身物質和精神的需要而產生的喜好和厭惡的心理態度。法律情感體現了農民對法律的信任度，是農民農民法律意識、法治觀念的重要體現。

在我們的調查問卷中設計了這樣一個問題：“當您的利益受到他人侵害時，您最初會怎么處理？A、自己想辦法解決；B、找中間人調解；C、找村干部調解；D、找派出所或鄉（鎮）司法所調解；E、到法院打官司；F、通過其他途徑解決（如找電視臺）。”選A項的占13%，選擇B項的占43.5%，選擇C項的占28%，選D項的占3.5%，選擇E項的占6.5%，選擇F項的占5.5%。

由統計結果及我們的走訪分析，我們認為，目前農村居民對國家通過法律途徑解決民間糾紛的認可度并不高，農民對司法的權威性并未接受，處于將信將疑的程度，農民法律情感仍然比較低迷。這種低迷主要表現為：

1.淡漠法律。一方面，農村承襲著鄉土社會的傳統，社會整合和社會秩序的維持主要依靠的是道德和習俗，而不是法律。在法治社會，人們強調的是法律權威；在鄉土社會，人們強調的是禮俗。問題答案選項的前三項“A、自己想辦法解決；B、找中間人調解；C、找村干部調解”都是傳統農村糾紛調處機制，卻被共計84.5%的村民選擇為糾紛的最初處理形式。相反，國家法律作為一種外加的力量，在農村社會整合、社會秩序的建構中還沒有什么顯著的功能和價值，僅僅有10%的人選擇了“D、找派出所或鄉（鎮）司法所調解；E、到法院打官司”。可見，絕大多數農民認為現有的生產生活依靠傳統力量還足以調節，不太需要國家法律的介入，他們在建立自己的行為預期時，依賴的是當地的習慣、習俗，他們不了解也不愿意去了解法律，因而法律必然被漠視。另一方面，由于農民法律知識匱乏，絕大多數人將司法等同于行政，把法律僅視為“官方”的治理工具，與自身無關，輕視法律。實踐中，由于法律運行過程中個別基層干部存在一些不規范的行為，加之國家法與民間法的并不完全一致，出現了農民傳統觀念與現實法律的沖突，農民對法律的認識很容易產生偏差，甚至認為人情大于國法，進而藐視法律。

2.輕視訴訟。鄉土社會的農民特別講“臉面”，對禮俗、習慣的推崇超過了對法律的重視與信任，在他們看來，訴訟是道德敗壞的表現，打官司、上法庭等行為是很不光彩、不體面的行為，一旦成為了“被告”將會很沒“面子”。在我們的走訪的24位村民中，簡單地認為打官司時成為被告就是“理虧”一方的竟然有15人，占45.8%。在他們的觀念中，傳統“避訟”思想影響相當大，所有人都表示在發生糾紛后并不愿意通過法律途徑解決問題，訴訟成為他們迫不得已時采取的手段。正因如此，他們認為原告如果不是受了“天大的委屈”根本不可能去法院告對方，也就得出了他們的結論：被告理虧，成為被告是一種恥辱。另外，我們在對村干部的走訪調查中也驚奇地發現，所有村干部在介紹本村治安情況和民間糾紛時，無一例外地都將本村多年來只有幾起或沒有法院的官司作為社會秩序良好的重要依據，少數進入司法程序的案件在村干部看來村委已經盡力調解了，是當事人太“蠢”。可見，即使是農村精英，對國家司法也不那么認同。

（二）農民法律知識仍現貧乏

法律知識是法律意識的基礎。農民法律知識的相對貧乏是農民法律意識水平低下的基本表現。盡管自1985年開始國家就在全國范圍內開展普法活動，但農民對法律并不那么感興趣。很多農民僅依據傳統倫理或鄉村習俗知道一些有關法律的基本常識，對我國現有法律規范卻知之甚少。對這些農民而言，他們即使偶爾通過電視中法律節目對法律有所了解，也只是停留在很膚淺的層面上，他們還沒有完成對法律的基本認知，法律知識相對比較貧乏。主要表現為：（1）不了解基本的法律規范。由于不間斷的政策宣傳和鄉村干部的上門走訪，農民對計劃生育和社會治安管理等方面的規定會有所了解，由于受現代文明的影響，對婚姻法也略有所知，而對包括憲法在內的其它法卻知之甚少。在走訪中我們發現，24名村民中，只有2人勉強知道憲法、刑法、民法、行政法之間的區別，只占8.3%。在我們設計的問卷中有這樣一個問題：“您讀過一部法律的條文嗎？”，在200份有效問卷中，選擇“讀過”的只有9人，選擇“沒有讀過”的竟然占到了95.5%。（2）不清楚基本的法律程序。絕大多數農民祖祖輩輩都沒打過官司，不懂得如何起訴，如何寫訴訟狀，即使請人代寫予以立案，進入法庭審理階段仍然對程序一無所知，不知道要如何保存和收集證據，不懂得庭審的基本程序，以致在法庭上無所適從。

（三）政府推進法治仍受阻滯

鄉鎮人民政府與人民群眾聯系發生著最廣泛、最頻繁、最直接的聯系，是我國政權體系中最基層的政權單位，其直接關系到國家法制在農村的貫徹實施，通過鄉鎮政府推動農村法治發展，是建設農村法治的重要基礎。但是，鄉鎮政府現有的職責職能使其越來越感到推進農村法治發展力不從心。

我們走訪中的鄉鎮領導普遍認為政府在農村推進法治阻力太大，當前農村法治最大的難題在于農民的法治觀念和鄉村法治土壤。據我們分析，目前基層政府推進農村法治受阻主要有兩方面原因：

一方面，鄉鎮政府自身也不可能完全“依法”，起不了示范作用。鄉鎮政府作為鄉鎮依法行政的主體，承擔著較多的責任與義務，法律授予的權力明顯偏少，很多行為都只能依上級的決定或命令而為，甚至有些根本就沒有法律依據。在我國龐大的法律法規體系中，當前鄉鎮政府行政行為所依據的法律法規甚少，鄉鎮政府權力的合法來源主要源于《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條的規定。其規定鄉鎮人民政府行使的職權包括：執行上級國家行政機關的決定和命令，發布決定和命令……維護社會秩序……辦理上級人民政府交辦的其他事項。實踐中，鄉鎮政府主要是依據上級政府部門的規范性文件來執行政務，當政策與法律相沖突時，鄉鎮一般只能選擇規避法律，按照政策來執行政務。鄉鎮如果要執意依據法律行事，將會受到方方面面的制約。我們走訪的鄉鎮領導一般都認為，在所有事項中，最令他們頭痛的是“辦理上級人民政府及各部門交辦的事項”，這正是多年以來人們形容的“下面一根針，上面千根線”。事實上，鄉鎮的所有工作幾乎都是圍繞上級的指示而行，很少有更多的時間去專心推進農村法治發展，他們對農村法治的推動也僅僅是在完成上級任務時將法律作為了一個工具或一種手段。

另一方面，鄉鎮政府對農村的控制日漸式微，難以推進農村法治發展。在對鄉鎮領導和村干部的調查問卷中，我們提這樣一個問題：“您認為目前鄉鎮政府和村民委員會之間是什么關系？”在鄉鎮領導的回答中，認為是領導的關系占25%；認為按法律來講應當是指導的關系，但是實際上還是一種領導的關系，占50%；認為是指導關系的占25%。在村干部的回答中，認為是領導關系的占12.5%；認為按法律來講應當是指導的關系，但是實際上還是一種領導的關系，占25%；認為是指導關系的占62.5%。從對這一問題的回答我們可以看出，在當前的鄉村治理中，仍有75%的鄉鎮政府領導將村民委員會視為其下屬機構，他們對村民委員會往往會以行政命令代替行政指導，卻有62.5%的村干部認為鄉鎮政府和村民委員會之間是指導關系。另外，我們的調查問卷還顯示，有25%的村干部認為他們只應對村民負責，可以不服從鄉鎮政府的領導。通過訪談，我們發現，目前鄉鎮政府主要從三個方面控制鄉村：一是控“人”，盡管村委會主任和干部都是通過海選的形式產生，村黨支部書記卻不同，可以通過任命的形式產生，目前桃江縣農村一般是村黨支部書記和村委會主任“一肩挑”，但是個別村主任當選后并沒被任命為村支書，也有個別候選人在村委選舉落選后仍然被任命為支部委員，目前桃江全縣284個村還只有260個村實行的是支書主任“一肩挑”模式；二是控“財”，桃江縣的“村財鄉管”已成為不少地方推廣的經驗，這是防止村干部權力濫用的重要制度，也是控制村民自治權的重要形式；三是“事”，各村公益事業建設在很大程度上依賴于政府，并且由于政府對農村建設的投入往往留有缺口，需要村內自行解決，村干部流行“跑項目”、“要經費”，村干部往往利用村內的各種人際關系跑省城、跑京城，村干部跑“通”關系后，實際也不可能直接拿錢回家鄉，需要鄉鎮出面以某種名義才能拿回錢，這就需要村干部處理好與鄉鎮領導的關系。

盡管鄉鎮尚能通過各種途徑極力控制村民自治機構，但是，從推進農村法治的角度而言，村民自治機構“海選”而出，更多的是為村民提供公共服務，鄉鎮政府對農村的控制正日漸式微，農民與政府的直接聯系越來越少，國家法律要介入村民的生產生活必須尋求新的合適的途徑。農民民間組織可望成為推進農村基層治理法治化的第三種力量。

二、桃江縣農村民間組織的基本現狀

（一）桃江縣農村民間組織整體情況

狹義的民間組織，又叫社會組織，指那些在黨政體系、市場體系之外的具有非政府、非營利和社會性特征的公民社會組織。實踐中，民間組織是是指由各級民政部門作為登記管理機關并納入登記管理范圍的社會團體和民辦非企業單位兩類社會組織。目前，桃江全縣已在民政部門登記備案的民間組織有126個，組織成員約有12000人，其中已登記備案的農村民間組織有21個，組織成員約有630人。通過調查，我們認為，除狹義的民間組織外，對農村社會影響較大，能為農村經濟社會發展和農村法治發展提供重要支持的還有一類組織——農民專業合作社，這類組織依《農民專業合作社法》成立，是在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。農民專業合作社由工商行政管理部門依法登記，取得法人資格，從形式上看，不屬于民政部門登記備案的民間組織，但是，它在鄉村發展和治理中發揮著越來越明顯的作用，對農村法治發展的貢獻并不亞于其它民間組織，應將其歸于“農村民間組織”范疇加以考察。所以，本文中的民間組織涵括了農村專業合作社等農村經濟性合作組織。目前，桃江縣農村民間組織發展相對較規范和成效較顯著的有桃花江鎮、高橋鄉等鄉鎮，發展較好、影響較大的農村民間組織有老年人協會、竹業協會、用水戶協會、美人窩優質水果種植專業合作社、峰勝水稻種植專業合作社等。

（二）桃江縣農村民間組織基本類型

1.社會性民間組織。社會性民間組織從事了與農村社會相關的各種組織活動，其活動內容具有一定的綜合性。在桃江縣，這類組織的典型是農村各地的老年人協會。在桃江縣高橋鄉荷葉塘村的走訪中，我們較全面地了解了該村老年人協會的基本情況。荷葉塘村全村3870人，轄10個村民小組，有農村黨員88人，退休黨員21人，2012年農民人均純收入6700元。該村的老年人協會成立于2000年，現有成員700人，年齡一般在60周歲以上，占全村人口的18.1%，協會會長為老村主任劉貴香。荷葉塘村老年人協會從事的事務主要以服務性為主，他們成立了自己的服務隊，全村的農村清潔工程主要由老年協會負責，包括發布倡議、監督檢查、通報情況等。在服務的同時，老年協會成立了秧歌隊、腰鼓隊、民樂隊等既具服務性又能為協會成員謀取一定經濟利益的娛樂文化組織，在當地（全鄉范圍內）的婚喪嫁娶、開業慶典、生日宴會等場合收取一定服務費進行演出。除此之外，老年人協會并沒忘記自己創立的初衷，逢年過節都為本村的老人送去一份慰問品，有老年人祝壽或者過世時，都有老年人協會的出現。該組織所從事的活動受到當地黨委政府、村支兩委和村民的普遍認可，為當地新農村建設和和諧農村建設發揮了積極的作用，也讓老年人找到了傳統倫理家庭之外的“第二個家庭”。

2.經濟性民間組織。經濟性民間組織以農民之間的經濟合作為基本特征，是在我國農村經濟體制改革過程中為適應農業生產的專業化、商品化、社會化和市場化需要而逐步發展起來的，廣泛存在于桃江縣農村。各種行業協會等是經濟性民間組織的主要形式。國家法律制度內的農民專業合作社是一種較完善的農村經濟合作組織形式，其成立須符合該法第四條所規定的“農民專業合作社依照本法登記，取得法人資格”，并且“農民專業合作社成員以其賬戶內記載的出資額和公積金份額為限對農民專業合作社承擔責任”。但是，就我們調查的情況來看，受農村經濟發展水平及農民自身素質所限，并不是所有的農村經濟合作組織都具有法人資格，在農民樸素的觀念中，該類組織具有什么樣的性質和法律地位并不重要，關鍵的是能為其帶來一定的利益。正因如此，我們不以“農民專業合作社”來界定這類組織，而以“經濟性民間組織”為名來考察，這樣能把帶有“草根”性的，能為農村經濟發展、農民富裕增收帶來實在利益的各類經濟合作組織都囊括進來。在我們走訪的經濟性民間組織中，桃江縣良友蔬菜種植專業合作社是發展較好的，該組織于2011年由石牛江等鎮的7位農民帶資入股組建，覆蓋到了石牛江鎮黃泥田、化字爐、長沖三個村的510戶農戶，主要從事蔬菜種植、加工和銷售。成立的第一年就生產各類蔬菜3200多噸，創產值1000多萬元。該合作社能容納當地220名勞動力就業，月平均工資達2000元以上。

3.文化性民間組織。文化性民間組織不追求經濟效益，屬于非營利性組織。文化性民間組織除前面提到的秧歌隊、腰鼓隊、民樂隊等之外，還有一些發展較好的民間體育鍛煉方面的協會。比如，桃江縣大栗港鎮的門球協會，幾乎每個村都有，經常組織比賽活動，豐富了村民的文化生活。另外，在對浮邱山鄉近侖村的調查中，我們發現該村成立了基督教協會分會，據村支部書記兼村主任介紹，盡管成員不多，但該組織每周的星期六都有聚會活動，從不間斷，對政府行政管理和村民自治也沒有產生任何負面影響。另外，道教協會、伊斯蘭教協會等在農村都有一定的生存空間。

（三）桃江縣農村民間組織主要特點

參與自愿性。農村民間組織的產生和消亡有很大的隨意性，對農民而言，他們并不一定要追求政府的認可，除非能拿到項目資金或政府資助，他們不會主動找相關部門申請注冊。正因如此，組織一般都有自己的章程和相關制度，但是約束力不強，成員的流動性卻很大。農民高興時，一句話就可申請入會，一旦組織活動較少，或者組織成員認為對自己益處不大，農民就無需申請而自動退出。是否參加組織完全尊重農民的意愿，不會受到任何外力的干預。

職能綜合性。農村民間組織在形式上一般都以共同的經濟需求、政治需求、歸屬需求等為特征，而實際為農村帶來的不僅僅是某一方面的變化，而是產生了包括經濟、政治、文化、社會、環境等農村社會全方位的變化。在我們的探討視野中，這些組織為農民的政治參與提供了新的平臺，開拓了新的農民利益訴求渠道，為化解農村矛盾、維護社會穩定做出了重要貢獻。

自我服務性。農村民間組織是農村社會化服務體系的重要組成部分，始終堅持服務成員的原則。就經濟性組織而言，目前運轉較規范的農村經濟合作組織大部分都建立在當地（村）主導產業基礎上的，實現特色農產品生產的產業化經營，農民通過合作組織捆綁進入市場，贏取更多的發言權和談價的籌碼，實現使小農經濟與現代大市場的有效對接，幫助農民解決單個農戶難以同大市場相抗衡的難題。同時，通過統一運作，降低了成本，甚至還可獲得一部分流通和加工利潤。目前桃江縣的許多農民專業合作社基本實現了《農民專業合作社法》的立法初衷，以其成員為主要服務對象，提供農業生產資料的購買，農產品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農業生產經營有關的技術、信息等服務。

利益趨同性。正如李榮德和臧良運所言，農村經濟合作組織是廣大農民在穩定土地承包關系、保持產權相對獨立的前提下，為了共同的利益自愿組織起來的利益聯合體與實行自我服務的經濟實體，是多元參與主體節省交易費用和合理分享共同交易利益的前提。經濟性民間組織如此，其它民間組織亦無例外。當然，這種“利益”對各類組織的成員而言，各不相同，利益多元化導致各種類型的民間組織精彩紛呈。

三、民間組織對基層治理法治化的影響

（一）民間組織改變了鄉村治理格局

組織是通向政治權力之路，也是政治穩定的基礎。溫鐵軍認為農民合作組織不是前些年那些松散的協會，而是一種緊密的形式，農民交入社費、入社股金，在利益上緊密相關。作為農村社會新型組織，民間組織依靠其成員能進行有效的社會動員，帶動農民廣泛的社會參與，提升農民的民主法治意識。同時，民間組織又拓寬了農民訴求表達渠道，有利于基層政府知民情、解民意，還能運用民意表達和輿論力量制衡政府權力，催生法治政府。農村民間組織的出現改變了以往的鄉村治理格局，正在形成以農民為主體，以村民委員會為主導，以民間組織為載體的農民自我管理、自我服務的新型鄉村治理格局。盡管在制度設計上，村民委員會是農村最具權威性的自治機構，但是，由于村民自治制度還不完善，制度實施還不徹底，農民并未行使完全意義上的村民自治權。農村民間組織作為鄉村治理框架下的新利益團體出現，彌補了制度實施不力的缺陷，為村民提供了一個實現民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的新平臺。農民的聲音可以通過自己的組織來傳達，他們能通過內部選舉組織領導來代表民間組織參與村莊事務的管理和政策的制定，進而維護自身利益。而民間組織由于具有參與自愿性、公共服務性、內部管理透明性、內部決策民主性等特征，深得成員的信任，正成為農村基層法治化治理的重要載體。

（二）民間組織培育了民主法治理念

農村民間組織的產生提高了農民組織化程度。盡管農村民間組織的產生以農民的某種私利為直接目的，但在客觀上，它卻仍然與農民現代意識的覺醒和鄉村自治相伴隨。就農村經濟性民間組織來看，上世紀80年代以來，隨著家庭聯產承包責任制的建立，廣大農民從土地的束縛中解脫出來，開始以家庭為單位參與到市場競爭中。但是，隨著市場經濟的發展，農業的商品化、專業化、規模化水平不斷提高，農民被推上了市場經濟的風口浪尖，以家庭為單位的農民分散經營與社會化大市場的矛盾越來越突出，分散的農民在市場中的弱勢地位日益明顯，單家獨戶經營方式的弊病逐漸顯現。嚴峻的現實使越來越多的農民清醒的認識到，單槍匹馬、零打碎敲的小農生產已經不能滿足市場需要，要在市場競爭中取勝，維護自身利益，取得較好收入，必須聯合起來建立自己的組織，共享資源，共同參與市場競爭與分配。這種市場風險迫使農民彼此之間走向橫向聯合，提高了組織化程度。而在生產中，單家獨戶的小生產經濟實力弱小，承受自然風險能力不強，農戶不敢投入較大的成本來采用新技術和改善生產條件，在農產品的品質、農藥殘留等方面難以得到根本的改善，廣大農民也迫切需要產前、產中、產后多方面得科技服務。與此同時，在市場競爭中，農民受自身素質限制，加之分散經營的農民信息不靈，農民對市場預測和掌握市場動態的能力相對缺乏，很難有等價交換和平等競爭的能力，極易受中間商的盤剝，要提高經濟效益，抵御市場風險，必須走向聯合，由此，農村經濟性民間組織的產生成為必然。客觀上，這種農民之間的聯合提高了農民的組織化程度。

農村民間組織的良性運行增進了農民交流，激化了農民主體意識。從一定程度上說，農村民間組織的發展是以公民社會的主體意識為基礎，以農民的公共精神為紐帶來支撐的。在公共領域，民間組織的非營利性和自我服務性以實際行動詮釋利他主義，使農民在服務與被服務中感受組織的價值，提升了公共道德素質。在組織內部，民間組織的運行規則源于人們自身利益保護的要求，更能為人們認同并自覺遵守，成員之間能夠憑借規則實現相互的信任和平等合作，培養了社會契約和規則意識。在社會領域，民間組織作為利益共同體將分散的農民有機地組織起來，以民主管理、群體自治、公共服務等方式，使村民在協商民主的民間治理過程中審慎地對待各種利益訴求，處理各種利益沖突，并進行理性反思，提高了民主協商意識和能力。當民間組織作為一個整體出現于農村社會大舞臺時，它又是國家和社會之間聯系的重要橋梁和紐帶，是政府行政管理與農村基層群眾自治相互銜接的重要載體。作為橋梁和紐帶，它既可以及時把其成員對政府的意見和要求等上達至政府，又可以把政府的政策意圖及對相關問題的意見轉達至農民個體。當農民的利益訴求與政府公共管理產生沖突時，民間組織既是有效制約政府公共權力濫用的重要力量，又能有效防止個人權利濫用，勸阻農民的非理性行為，能有效防止社會震蕩，化解危機。實踐中，社會各領域和群體的民間組織代表了不同群體多元化的利益，除進行內部民主化的自我管理外，還進行外部的溝通與協調，能化解社會矛盾和沖突，實現農村社會內部的自我管理和約束。

民間組織的發展促進了農民法律素質的提高。民間組織的負責人和主要領導都是農村社會的精英，無論是民主意識還是基本法律素養都高于普通民眾，他們通過自身在組織活動中的一言一行特別是組織內部民主管理，深刻地影響著組織成員，他們的對培養農民的民主意識和政治法律素養起著言傳身教的作用。同時，民間組織通過對內部的管理、對地方事務的干預和對社會生活的參與，能使其成員了解民主化、法治化的過程。通過對組織內部選舉、制定規則、投票表決、程序公開的切身體驗，可以塑造農民的民主理念、培養規則意識、鍛煉民主技能，進而養成民主習慣，提高政治參與能力。當組織與外部出現利益沖突，需要合法維權時，領導者帶領組織成員運用法律手段依法保護自身權利則是最生動、最直觀的普法，能極快地形成農民對法律的認知和理解。

（三）民間組織緩和了政府農民矛盾

公民社會理論認為，社會是由國家、公民個人和公共領域組成的一個復雜系統；國家只是這個復雜的結構中的一級，國家權力無法完全取代社會權力，也無法全部完成社會治理的任務。農村民間組織不但對其成員，而且對農村社會的公共領域和鄉村治理都有重要的價值。公民社會和政治國家之間的互動并不必然是一種相互對立和對抗的關系，他們之間可以發展起一種平和的建設性的合作伙伴關系從而實現雙贏。農村民間組織代表著特定范圍、特定領域內村民的某種共同利益，其傳遞的信息為農村基層政府提供了決策參考，對一個睿智的政府而言，尊重民間組織的權利能最大限度地降低政府行為與民眾意愿之間的沖突，有利于基層政府在農村的法治化治理。事實上，農村民間組織為農村居民的政治參與和利益訴求表達提供了新的平臺，正逐步成為政府與農民溝通和對話的中介，促進了基層政府決策的科學化、民主化，增強了農民的政治認同感。在形勢越來越復雜和群體性事件多發的當前農村，民間組織通過章程和內部契約對其成員進行管理和約束，降低了基層政府在社會管理上的負擔，也培養了農民的民主法治觀念，有利于促進村民利益訴求由沖動走向理性和文明。相反，也由于民間組織客觀上為村民的自我表達和身份認同提供了現代渠道，促進了農村在現代化建設過程中的社會聯合，減少了村莊疏離，提高了農民的組織化程度，增強了村民的凝聚力，形成了勢力強大的利益共同體，一旦基層政府不作為、亂作為，組織將可能作為一股足以危及農村穩定的力量出現，甚至可能公開對抗政府的違法行為，造成農村動蕩。從這個層面看，農村民間組織又具有社會力量制衡政府權力的功能，是監督基層政府推進農村法治化治理的重要力量。

（四）民間組織助推了村民自治法治化

民間組織激發了農村民主選舉的積極性。村民政治參與度的高低是衡量村民自治水平高低的標志。民主選舉是村民政治參與的第一步，是村民自治的前提和基礎，沒有積極的民主選舉就不會有真正意義上的農村基層群眾自治。在調查中，我們發現，無論是村委會干部還是民間組織負責人，對兩種組織之間的關系都非常重視，村委會的工作需要民間組織的配合與支持，民間組織的活動需要村委會的指導和力所能及的幫助。正因如此，在村委會換屆選舉中，民間組織越來越成為不可輕視的影響力量。民間組織激發農村民主選舉的積極性主要源于三個方面：（1）民間組織在民主選舉中具有重要影響力。現代農村的村委會選舉越來越規范，鄉鎮政府僅僅只是組織者和監督者，對選舉結果不會產生任何直接的影響，更不存在“內定”村主任的情形，村民要當選為村干部必須憑“實力”說話，得票高者當選。由此，候選人必須在選舉前想方設法獲得選民的信任，以贏取選票。而民間組織，自身聯系著一部分群眾，有的甚至聯系了一個村三分之一以上的農戶，比如高橋鄉荷葉塘村的老年協會，在一個3870的人村有自己的會員700人，加上家庭成員，其擁有的選舉票估計已經超過了該村的半數，足以推出一名他們自己需要的能全力支持協會工作的村干部。由此，民間組織往往成為了村委會選舉中被爭取的重要支持者，而民間組織也看到了這一點，他們利用自己的優勢為村委會選舉進行廣泛的動員，在自己組織內部全面介紹候選人情況，介紹候選人對協會的貢獻和承諾，介紹候選人當選對組織的影響，進而建議誰應該當選。（2）民間組織為農村民主選舉創造了輿論氛圍。隨著“并鄉”、“并村”的進一步推進，村民之間的交往范圍逐漸擴大，新合并村的村民并不一定相互熟悉，而民間組織作為一種利益聯合體，能最快打破原來自然村的界限，將相互不認識的村民組織起來。組織內部成員經常在一起活動，形成一個新的聯系緊密的群體，不僅可以增進相互之間的交流和信任，而且可以主導村莊的輿論。選舉前夕，對不熟悉的候選人的情況，村民能在這個群體相互打聽，甚至得到他人更加全面的評價，一些候選人也會以這樣的組織活動為宣傳載體，爭取更多的支持者。對鄉村民主而言，通過民間組織內部成員的討論和交流，也會使組織成員對其支持者獲得更多的認同感。（3）民間組織激發了村民參與選舉的積極性。目前的農村治理仍然是精英治理，民間組織主要領導作為鄉村精英的政治訴求很可能要借助組織平臺得以實現。組織成員把自己的領導者推出，納入村委會選舉，本身就是組織發展得好的一種體現。而通過組織成員各種形式的游說和努力，最終讓組織負責人當選，更讓他們有一種成就感。在我們調查的村級民間組織中，絕大部分都是村委會干部擔任組織負責人，這與他們對組織的重視和組織成員對他們的支持不無關系。

民間組織增強了農村民主決策的科學性。民主決策是村民自治的重要環節，也是村民自治活動的實質內容。民主決策能夠最全面、最直接地表達村民的利益和要求，既可集中民智，防止決策失誤，又有利于將決策變為現實。美國學者科恩曾指出，民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策。村民參與民主決策的過程，充分體現了村民自治的民主性質。影響村民參與民主決策的關鍵因素是農民自身與村委會力量的博弈。在村民會議中，單個村民的聲音往往容易被忽視，農村民間組織可以使農民借助于團體的力量進行利益表達。而作為群體或具有共性的、普遍性的利益訴求是任何政策制定者都無法忽視的，他們必須加以考慮并作出回應，由此增加了村莊民主決策的合理性和科學性。

民間組織加強了農村民主監督的力度。在村民自治中實行民主監督，就是村民通過一定形式監督村中重大事務，監督村委會工作和村干部的行為。2012年5月，益陽市發布了《關于村級組織管理模式改革工作的指導意見》，明確提出要構建以村黨組織為領導機構、村民議事會為常設議事決策機構、村民委員會為執行機構、村務監督委員會為監督機構的“四位一體”新型村級民主治理格局。新建立的村務監督委員會以制度化的形式監督村民自治權的行使，有利于防止權力濫用，有效地促進了農村穩定和發展。然而，村務監督委員會的發展仍不成熟，一個村僅憑3—5人不可能全面監督權力運行，最有效的監督仍然是農民群眾。而分散的農戶對村中事務的監督能力是有限的，而個人的監督力度也往往容易被村委會忽視，不能起到實際作用。農村民間組織能真實代表成員利益，能將分散農戶的意見形成組織建議，實現有效的農村民主監督。

（五）民間組織詮釋了現代法治精神

民間組織的參與自愿性詮釋了意思自治精神。農村民間組織的產生有三種形式：一是農民自發成立的，主體是農民，農民的參與具有自主性和自愿性，在運轉規則上實行“民辦、民管、民受益”的原則；二是在養殖或種植大戶或者是農業企業的牽頭下由農民自愿加入組建的，以農產品作為經營內容；三是隨著國家對農村社會的進一步關注，為引導農村更好更快地發展，也開始以各級政府為主導組織和發動農民參加各類組織，但不帶行政命令，完全由農民自己決定是否參加該類組織。這三種形式的經濟性合作組織盡管產生形式不同，但都完全尊重農民意愿，可以自主決定參加或退出，充分體現了農民的意思自治。

民間組織的合作性體現了現代契約精神。經濟性民間組織產生的目的在于通過農民之間的經濟合作實現成員利益最大化，其對組織外部講求經濟效益，而對內部成員則實行惠顧返還，將所得利潤按照成員的交易額的大小返還給成員。這種經濟合作模式以契約為基礎，有的有嚴格的加入組織的程序，有的甚至需要交納一定的會費和保證金，有的以承諾履行某種產品供應或服務提供義務為基礎，這種約定或者承諾一經形成，不容違反，這正是現代市場條件下的契約精神。

民間組織的自我服務性詮釋了現代“善治”理念。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征是政府與公民對公共事務的合作管理，是政府與市場、社會的一種新穎關系。現代鄉村治理與傳統的農村管理不同，它強調農民的自我管理，自我教育，自我服務。高橋鄉的峰勝水稻種植專業合作社，由農村黨員楊峰等五戶種糧大戶發起，經縣工商注冊登記成立。該合作社成立后，合作社成員有100多農戶，種植面積1000多畝，合作社的主要任務就是對社員實行統一供種、集中育秧，統一農資供應，統一病蟲防治，統一農機具使用，統一種植技術培訓等“五統一”。據負責人楊峰介紹，該合作社的農技服務已實際影響到荷葉塘周邊的幾個村，考慮到社員需要和合作社運轉經費的問題，今年下半年將啟動市場。

四、發展民間組織，推進農村基層治理法治化

（一）為農村民間組織發展提供良好的制度環境

當前我國對民間組織管理的基本特點是實行雙重管理體制，即對民間組織實行登記管理機關和業務主管單位雙重審核、雙重負責、雙重監管的原則。這種管理體制門檻高、限制多，使許多民間組織不能獲得合法身份，要使更多的民間組織能夠積極有效地參與農村基層治理，必須對這種管理體制進行改革，從根本上改變民間組織雙重管理體制現狀。政府部門要在與民間組織建立合作關系的基礎上，將消極的控制性管理體制轉變為積極主動的引導性監管，讓民間組織充分發揮積極作用，體現社會公民參與公共管理及社會服務的權利。政府要放棄“大包大攬”的思想，積極發揮組織、引導、協調的作用，為民間組織參與社會事務提供廣闊的空間和便捷的渠道，為民間組織參與社會管理提供良好的政策環境，這就需要政府通過各種方法和手段，充分調動民間組織等各種社會力量的積極性。要特別注意把民間組織的合法化作為民間組織發展的首要目標來抓，形成備案、法律監管、依法審批的體制。采取加大事后監督力度，降低民間組織的準入門檻，不斷實現政府對民間組織的有效科學管理，同時將政府對民間組織的管理舊模式中的“控制”改為“善治”，只有將之前的政府管理轉變為社會管理，將政府與民間組織的關系轉變為一種合作互動的關系，民間組織的發展才會更具活力。

（二）民間組織要優化內部治理，爭取外部支持

第一，切實加強民間組織自身建設，深入開展民間組織自律監管。首先要從強化內部管理著手，充分發揮民間組織章程在其自身管理和運行中的核心作用，不斷完善內部管理結構，建立健全內部民主選舉、議事及決策機制，制定實現民間組織自我管理、自我約束的規范化機制，建立民間組織信息披露制度，完善民間組織自律與誠信建設體系，不斷提高民間組織的獨立性、自主性，為民間組織的可持續發展奠定制度基礎。

第二，立足于社會，著眼于公眾。民間組織的發展首先立足于社會公眾，只有廣泛吸納社會公眾，引導其積極參與，才能充分體現民間組織的政治參與性和自身的代表性。在民間組織的結構建設和人力資源方面，要積極貫徹民間組織相關法律法規及章程，依照章程進行民主選舉、民主管理，積極吸納專業知識人員；加大對組織成員的業務培訓，提高基本素質，尤其是法律素質；積極引導成員樹立良好的社會道德和職業道德，不斷提高民間組織的社會影響力。

第三，積極宣傳，拓寬民間組織資金來源渠道。民間組織的發展不僅需要強化服務職能來增強會員對組織的認同感，還要積極爭取各級政府和各類企業的支持。經費不足是制約農村民間組織發展的一個重要因素，盡管通過收取會費、提供有償服務等能在一定程度上解決經費來源問題，但一般都沒有足夠資金擴大發展。民間組織要加大自身宣傳，拓寬資金來源渠道，不斷增加社會公眾對民間組織的認識，贏得社會公眾的認可和支持。

（三）推動農村民間組織與基層政府的良性互動

現代農村基層治理的法治化需要樹立“善治”理念，使基層政府與民間組織之間建立一種平等合作的關系。推動農村民間組織與基層政府良性互動是“雙邊”活動，既需要政府更新理念，也需要民間組織加強與政府的交流和聯系。

對基層政府而言，要更新理念，為農村民間組織發展營造環境。一是政府要確立社會化管理理念。現代社會構成的要素包括政府、企業及民間組織。在經濟發展領域，政府己逐步轉變經濟職能，而政治領域，政府也必須要讓渡部分社會職能予民間組織。二是政府要為民間組織發展創造良好環境。政府要看到農村民間組織對推動經濟社會發展和鄉村治理法治化的重要意義，要將民間組織納入鄉鎮黨委政府的活動視野，加強對民間組織的領導和引導，要采取積極有效的措施，培育和發展農村各類民間組織，為民間組織提供發展空間。三是政府要對民間組織合理定位。政府必須認識到民間組織是承接政府部門社會職能的組織，是公民社會最活躍的公共部門，不是在與政府爭權，而是有助于政府更好地治理社會。民間組織的發展有效地填補了政府行政管理的真空，在其力所不能及之處發揮著重要作用。四是政府要對民間組織的加強管理。監督管理和培育發展并重，一直是我國民間組織工作的指導原則，加強監管是手段，培育發展是目的，為了適應民間組織發展管理需要，必須建立法制健全、管理規范、分類管理、分級負責的民間組織管理體系。

對民間組織而言，要加快自身發展，主動實現與基層政府的銜接。一是民間組織要做好農民的代言人。政府職能轉變給民間組織提供了生存空間，但作為一個能動性的組織，應依據其理性選擇拓展自己的活動空間，在與政府建立良好合作關系的基礎上，應注重保持獨立性，防止轉化成變相的政府組織。民間組織不能一味坐等政府在治理領域內的施舍與扶助，而應通過法律制度的途徑獲得自己平等的發言權。民間組織要維護自身的發展，就需要不斷加強和自身所代表群體之間的交流，要調查和研究其所代表的群體真實的利益需求和政策需要，做自身所代表群體的真實代言人，向政府合理傳達，不能只是政府聲音的傳聲器，忽視了自身的職責所在。民間組織要保持自身的獨立性，制定適合自己發展的方針和政策，在調查和研究的基礎上，對政府的相關決策提出有價值的建議。民間組織除了代表自身所代表的群體與政府交涉外，還要加強與其他社會組織的交流，不斷整合資源，實現彼此之間的交流合作。二是民間組織要加強自身建設。民間組織要努力提高組織成員素質，努力建立多元化的籌資渠道，主動尋求與企業的合作，完善內部管理體制、規范運作程序，實現自我管理、自我約束。三是民間組織與政府應建立多種溝通渠道。一方面政府要增加對民間組織的了解、信任和支持，建立與民間組織的聯絡機構，增加與民間組織的溝通渠道并使之正式化。另一方面，民間組織也要重視與政府建立良好關系，主動與政府進行溝通，通過積極協助、配合政府，取得政府的信任和支持，實現良性互動。

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編輯：崔維

經濟·管理

收稿日期：2014-11-12析其關聯性，為農村基層治理法治化找尋合適的路徑。

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.01.008

文章編號：2095-7238（2015）01-0043-10

文獻標識碼：A

中圖分類號：D63