論通過提升黨依法執政的能力推進國家治理現代化

李 磊

（武漢大學馬克思主義學院 湖北 武漢 430072）

黨的十八屆三中全會首次指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”[1]中國共產黨作為當代中國唯一的執政黨和中國特色社會主義事業的領導核心，是當前國家治理實踐中最為重要的治理主體之一，其自身的執政能力和領導水平必須符合國家治理現代化的要求。黨依法執掌并科學運用人民賦予自己的權力，提升依法執政、科學執政、民主執政的能力，領導人民群眾全面推進依法治國，不僅是維護和鞏固黨長期執政地位的需要，而且是實現整個國家治理現代化的需要。因此，在當前的形勢下，研究提升黨依法執政能力面臨的主要困境，探究提升黨依法執政能力的有效路徑，既對于完善黨的執政方式，加強黨的執政能力建設具有重要的意義，也對推進國家治理體系和治理能力現代化具有極其重要的意義。

一、國家治理現代化要求提升黨依法執政的能力

在現代民主政治的前提下，一般意義上的政黨執政是指一個政黨通過合法的途徑進入國家權力機構，并以該政黨的代表為主體掌握國家權力機構，行使國家權力，從而從事對整個國家、社會公共事務的專屬性管理活動。或者說，“執政是一個政黨通過合法的途徑在國家權力中占據主導地位，并通過國家權力將自己的治國主張貫徹于國家的政務管理過程中的活動”[2]。黨的執政能力則是指“黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導制定和實施憲法和法律，采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經濟和文化事業，有效治黨治國治軍，建設社會主義現代化國家的本領。”[3]因此，不難看出一個政黨的執政能力與一個國家的治理緊密相關，黨的執政能力的強弱將直接影響甚至決定國家治理現代化的成功實現與否。筆者認為，依法執政能力指的是黨依據憲法、法律和黨內法規治國理政以及管黨治黨的實際本領，它是黨的法治綜合素質在治國理政、管黨治黨實踐中的外化表現。依法執政能力是一個政黨加強執政能力建設的重要內容，也是衡量一個政黨執政能力高低的重要標志，對于中國共產黨來說必須要通過提升依法的能力來推進國家治理體系和治理能力的現代化。

（一）提升黨依法執政的能力是實現國家治理現代化的必要前提。在當今世界法治是治國理政的基本方式，也是實現國家治理現代化的重要基礎，“即憲法與法律成為公共治理的最高權威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個人有超越法律的權力”。[4]國家治理現代化首先要依賴于各個治理領域和治理環節的法治化建設，然而推進法治建設的一個內在要求就是要注重提升黨依法執政的能力。中國共產黨作為多元化治理主體中最為重要的一員，其自身依法執政的能力既與國家、民族的前途命運息息相關，又與國家治理的水平和效率密不可分。黨依法執政的能力強，則有利于黨的治國理政活動有法可依，有章可循，有助于實現有序、高效的國家治理；相反，如果黨依法執政的能力弱，則會導致黨的治國理政活動無法可依，無章可循，直接造成國家治理的無序、低效局面。反觀黨的歷史我們就很容易地發現：當黨在執政活動中充分重視法律制度的作用時，國家治理活動就會穩步推進，國家治理就會井然有序；然而當法律制度被棄置一旁領導者個人意志占了上風時，國家治理活動就會停滯不前，國家治理也就會雜亂無章。黨的依法執政能力不足，實現國家治理現代化根本就無從談起。因此，提升黨依法執政的能力是實現國家治理現代化的必要前提。

（二）提升黨依法執政的能力是實現國家治理現代化的當然之義。推進國家治理體系和治理能力現代化的一個非常重要的方面就是要在加塊建設中國特色社會主義法治體系的基礎上，切實破除人治思維和權力崇拜，將法治貫穿到國家治理的各個領域與環節之中，提升黨科學執政、民主執政、依法執政的能力和水平。國家治理體系是以法治體系為重要依托的，國家治理能力又最先表現為黨依法執政的能力。只有有了良好的法治體系才能有效提升黨依法執政的能力，也唯有不斷提升黨依法執政的能力才能更好地發揮法治體系的功效。提升黨依法執政的能力既是完善國家治理體系的現實需要，又是提升國家治理能力的具體體現。建國后較長一段時間里，由于中國共產黨缺乏治國理政的現成經驗，同時又受歷史文化傳統、現實國內國際環境以及黨和國家主要領導人個人原因等多重因素的影響，黨在治國理政的實踐中沒有對法治建設引起足夠的重視甚至曾一度忽視了對自身依法執政能力的提升，黨內的法治思維欠缺，依法執政的能力不足，“家長制”、“一言堂”等不良社會風氣盛行，最后使得整個國家治理體系無法正常、有效運作，釀成了嚴重踐踏和破壞社會主義民主和法制的“文革”十年內亂。這不僅脫離了黨依法執政的正常軌道，而且與國家治理現代化的要求格格不入甚至是背道而馳。因此，可以看出提升黨依法執政的能力是實現國家治理現代化的題中應有之義。

（三）提升黨依法執政的能力是實現國家治理現代化的有力保障。“中國共產黨與其他執政黨最大的不同，就是他一身二任：既是執政黨又是領導黨。”[5]中國共產黨集執政黨和領導黨兩種角色于一身是中國特色社會主義制度之下的一大特色，這種特色決定了黨在國家治理實踐中發揮著中流砥柱的作用。一方面，中國共產黨為了謀求和實現中國最廣大人民群眾的根本利益，依法將黨的意志上升為國家的意志，把“國家治理”的治國主張貫徹到治國理政的實踐中，黨依靠什么樣的執政手段來開展執政活動，能否將自身的執政活動納入到法治的軌道中來，依法執政能力的高低，這些都是能否實現國家治理現代化的關鍵之處。另一方面，國家治理現代化的成功實現需要黨在國家治理的實踐中發揮縱覽全局、協調各方的領導核心作用；黨只有通過發揮自身的模范帶頭作用，才能更好的引領國家治理的其他主體在從事治理活動時也能依法行事、循章辦事，讓人人“知法、懂法、守法、用法、護法”的良好社會風氣在全社會蔚然成風，從而助力實現國家治理現代化。因此，可以說提升黨依法執政的能力是實現國家治理現代化的有力保障。

二、國家治理現代化進程中提升黨依法執政的能力面臨的主要問題

提升黨依法執政的能力既是黨科學總結長期執政經驗的一個必然產物，也是黨在新形勢、新任務下加強執政能力建設的一項重要內容。這表明黨對政治社會發展規律以及對黨自身的執政規律都有了更加深刻、全面的認識。長期以來，尤其是十一屆三中全會以來，黨都比較重視法治建設，注重培養和提升依法執政的能力，法治建設穩步發展，依法執政能力顯著提升。但是，從實現國家治理現代化的目標要求來看，提升黨依法執政的能力還面臨著不少的問題，主要表現在以下三個方面：

（一）人治傳統與人情社會束縛了黨依法執政能力的提升

中國擁有悠久而漫長的封建專制歷史，伴之而起的是長期的人治傳統。鄧小平就曾明確地提到，“舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統比價少。”[6]人治是建立在“官員權力本位”基礎之上的而法治是建立在“公民權利本位”基礎之上的，兩者是針鋒相對水火不相容的。在人治社會里即便是存在法律也不會得到應有的重視，甚至會是形同虛設一般，一切都只是唯領導者的個人意志和官員的權力是從，政務管理活動中的人為性、隨意性、不確定性因素占得比重非常大，其后果就是法律淪為了權力的工具。人治傳統長期支配著我國社會的政治文化和政治體制，至今依然在一些黨員干部頭腦中根深蒂固、揮之不去。比如：一些黨員干部法治觀念比較淡薄，依法執政能力不強，不是善于運用法治的思維和方式而是依舊習慣運用命令式、運動式等人治色彩較為濃厚的方式來處理經濟社會發展中的復雜事務，結果就是問題非但沒有被解決反而矛盾是越調越多。除此之外，中國社會歷來就是一個重人情、講人情、看人情的社會，“人情大于王法”的觀念仍然存在，一些黨員干部依法執政的意識不強，認為法不如情故而常會手下留情，“靈活通融”，法外開恩等，此類現象多有發生，致使法律得不到有效地實施。因此，要提升黨依法執政的能力，推進國家治理現代化，首先就面臨著人治傳統與人情社會的巨大束縛，這是我們必須要解決好的第一大問題。

（二）既得利益和利益固化制約了黨依法執政能力的提升

一些黨員干部憑借其“特殊”的身份和地位，并借助于公共權力在現有的社會結構中為私人、部門或地區牟取到了一些非正常的、不正當的特殊利益，產生了既得利益。既得利益者們又往往會出于維護自身既得利益的現實需要，自覺地結成比較穩定、牢固的“藩籬”，形成所謂的利益固化的局面。既得利益的存在和利益固化局面的形成嚴重制約了黨依法執政能力的提升，這也是一些黨員干部不注重提升自身依法執政的能力或者講不情愿去依法執政、依法行事的深層根源。因為，一旦要求黨員干部切實做到依法執政，那么這就意味著一些黨員干部已牟取到手的特殊利益將可能隨時被觸動甚至被剝奪，而這恰恰是這些既得利益者們最不希望看到并竭力反對的。既得利益無法被觸動就意味著不能從根本上去解決制約黨依法執政能力進一步提升的瓶頸問題，依法執政能力能得到多大幅度的提升在一定意義上取決于既得利益被觸動力度的大小以及既得利益被剝奪程度的高低。可是，“現在觸動利益往往比觸及靈魂還難。”[7]要提升黨依法執政的能力，推進國家治理現代化，就一定要解決好這一現實難題。

（三）考核評價機制影響了黨依法執政能力的提升

黨的十一屆三中全會將全黨的工作重心轉移到了社會主義現代化建設上來，強調以經濟建設為中心，然而一些地區和部門卻受其片面影響曾一度不合時宜、不恰當地把片面追求經濟的高速增長、過度看重項目的規模建設等作為對黨員干部進行考核評價的主要硬性指標。雖然現在對黨員干部進行考核評價時不再單純地以GDP論英雄了，但這并不意味著現存的考核評價機制是科學、完善的，其中現存的考核評價機制的一個重要的缺陷就是沒能把黨員干部的法治素養和依法執政的能力作為對其進行考核評價的硬性指標。這也是為什么依法執政在一些地區和部門僅僅停留在“形式主義”和“口號化”的層面上而沒有被很好地落實的外在重要原因。對黨員干部的工作實績不能進行全面的考核，對黨員干部能否做到依法執政不能做出合理的評價，當黨員干部不依法執政和行事后又沒有得到及時的問責，等等，由不完善的考核評價機制所帶來的負面性問題在不同程度上影響了黨依法執政能力的提升。不把黨員干部依法執政的能力納入考核評價機制就等于說提升黨依法執政的能力喪失了強大的外在驅動力。

三、提升黨依法執政能力，推進國家治理現代化的路經

提升黨依法執政的能力，對于完善黨的執政方式和加強黨的執政能力建設，強化黨的權威，維護社會的和諧穩定，全面建成小康社會具有重要的意義，也是推進國家治理現代化的必由之路。具體來講，筆者認為應該從以下幾個方面進行努力：

（一）黨員干部要勇于從過往人治思想的慣性與人情社會的束縛中解脫出來，善于運用法治思維和方式開展工作、解決問題

在全社會深入開展社會主義法治教育，大力弘揚社會主義法治精神，努力營造一個有利于黨依法執政的良好社會環境。通過對社會主義法律法規知識的教育和普及以及對社會主義法治精神的培育和弘揚，逐步形成全民皆“知法、懂法、守法、用法、護法”的良好社會氛圍。黨員干部更是要牢固樹立“法律至上”的意識，切實尊重法律的權威地位，將依法執政的理念深深地植根于自己的頭腦之中。黨員干部要勇于從過往人治思想的慣性與人情社會的束縛中解脫出來，想問題、辦事情、做決策的時候，首先要認真思考是否存在法律依據、是否合乎法定程序，沒有法律依據的事情一定要慎辦，不符合法定程序的決策堅決不做，自覺養成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治習慣。要正確處理好權與法、情與法的關系，在任何情況下都不能以權越法，更不能以情擾法，堅持依法用權、秉公用權、不徇私情，確保一切執政行為都符合法律的規定。“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。”[8]

（二）沖破既得利益的藩籬，打破利益固化的局面，解決好制約黨依法執政能力提升的瓶頸問題

既得利益的存在和利益固化局面的形成不僅是影響社會公平正義、社會和諧穩定的一大挑戰性問題，而且是制約黨依法執政能力進一步提升的瓶頸問題。要想沖破既得利益的藩籬，首先就要有壯士斷腕的勇氣，要“敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以更大的決心沖破思想觀念的束縛，突破利益固化的藩籬”[1]。其次，應該認清并找準打破利益固化的局面突破口。再次，還要注重方式方法與具體策略的正確選擇和巧妙運用。比如：黨的十八大以來，黨中央以加強黨的作風建設和改進全黨的作風為突破口，從出臺“八項規定”到狠剎“四風”，并由此逐步延伸到黨員干部的工作、生活待遇規定等深層次領域，體現出以觸動和剝奪黨員干部身上的既得利益為試金石，高層以身作則率先垂范，從中央到地方最后到基層，由黨內到黨外，由個人、群體到部門、地區利益，從政治領域延及其他社會領域的清晰思路和脈絡。既得利益的藩籬不被沖破，制約黨依法執政能力進一步提升的瓶頸問題就永遠得不到解決，推進國家治理現代化也就更是無從談起。

（三）進一步完善黨員干部的考核評價機制，為提升黨依法執政能力提供強大的外在驅動力

對黨員干部的工作實績進行全面的考核，堅決糾正單純以經濟增長速度評定黨員干部政績的片面做法，不斷推進法治政績考核。逐步把黨員干部能否懂法守法、依法執政，能否運用法治思維解決社會矛盾，能否維護發揮法律的效力，群眾對黨員干部依法執政的滿意度納入黨員干部工作實績的考核范疇。[8]要對黨員干部能否做到依法執政以及依法執政能力的高低做出合理的評價，真正使黨員干部的法治素養和依法執政的能力成為對其進行考核評價的一項硬標準、硬要求、硬約束。黨的十八屆四中全會也曾明確地提到，“把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內容，在相同條件下，優先提拔使用法治素養好、依法辦事能力強的干部。”[8]為此，一方面我們要優先選拔任用那些法治素養高、依法執政能能力強、自覺運用法治思維思考問題、善于運用法治方式解決問題、開展工作的黨員干部。另一方面，要對那些特權思想嚴重、法治思維嚴重欠缺的黨員干部進行及時的批評教育，負有責任的還要依法追究問責，避免黨員干部的“帶病”使用和違規提拔；對屢經教育仍然無“規矩意識”、不依法執政或者自身依法執政的能力與黨和國家事業的發展要求不相匹配的黨員干部，要適時調其離開領導崗位。完善黨員干部考核評價機制，改進黨員干部考核評價工作，其實質就是要更好地發揮考核評價的激勵和約束作用，督促黨員干部把依法執政的要求落到實處，引導黨員干部真正做到依法執政，為提升黨依法執政的能力提供強大的外在驅動力。

［1］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2013.

［2］張恒山.依法執政［M］.北京：法律出版社，2012：139.

［3］中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定［M］.北京：人民出版社，2004：2.

［4］俞可平.論國家治理現代化［M］.北京：社會科學文獻出版社，2014：4.

［5］李君如.中國共產黨執政規律新認識［M］.浙江：浙江人民出版社，2003：98.

［6］鄧小平文選（第 2卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［7］新華網.李克強：改革貴在行動，喊破嗓子不如甩開膀［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/17/c_115053828.htm.

［8］新華網.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330.htm.