新疆社會建設60年

李曉霞（新疆社會科學院社會學研究所 新疆烏魯木齊830011）

新疆社會建設60年

李曉霞
（新疆社會科學院社會學研究所 新疆烏魯木齊830011）

社會建設，一直是國家發展建設的一個重要內容。新疆維吾爾自治區成立60年以來，尤其是進入新世紀，社會建設取得了很大成就，主要表現在以民生為主的社會事業發展和以促進社會和諧為目標的社會管理兩方面。加快推進社會建設，為新疆社會穩定和長治久安提供了堅實的社會基礎。

新疆 社會建設 成就

社會建設的提出及其內涵的發展變化，是十六大以來黨帶領人民進行中國特色社會主義實踐探索和理論創新的成果，是應對中國經濟社會發展過程中不斷面臨的新問題、新挑戰的結果。

社會建設的提出和強調，雖然只有十多年，但社會建設的工作，一直是國家發展建設的一個重要內容。今年是新疆維吾爾自治區成立60周年，本文就60年來新疆社會建設的發展和變化作一追溯和梳理，重點是改革開放以后，尤其是進入新世紀以來新疆社會建設的發展。這里的社會建設，主要有兩個內容，一是以民生為主的社會事業建設，包括就業、收入分配、教育、醫療衛生、住房與社會保障，主要解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題；二是以促進社會和諧為目標的社會管理，包括基層管理、社會組織、社會服務等，處理各種社會矛盾，維護社會和諧穩定。本文中大量的數據來自于自治區相關部門為慶祝自治區成立60周年撰寫的文章，在此不一一注釋。

一、以民生改善為主的社會事業建設

新疆和平解放后，首先進行以保護人民基本生存權和基本政治權利為主的政治建設。1978年改革開放后，加快以提高人民生活水平為重點的經濟建設。進入新世紀后，新疆和全國一樣，都經歷社會矛盾多發期，如城鄉、區域、經濟社會發展很不平衡，人口資源環境壓力加大；就業、社會保障、收入分配、教育、醫療、住房、安全生產、社會治安等方面關系群眾切身利益的問題比較突出等等，黨中央對于以保障民生為重點的社會建設越來越重視。2000年國家開始實施西部大開發戰略，把促進新疆發展擺在更加突出的位置。中央領導明確指出，新疆的民生建設要和經濟發展同步，“要使加快新疆發展的過程，成為各族困難群眾排憂解難的過程，成為各族人民生活水平不斷提高的過程，成為基本公共服務均等化的過程。”［1］（P671）新疆全面加強以保障民生為重點的社會建設。

2009年烏魯木齊“7·5”事件后，低收入人群的生活和就業狀況受到廣泛重視，更凸顯民生建設的重要性。2010年，中央召開新疆工作座談會，著力強調保障和改善民生。自治區七屆九次全委（擴大）會議明確提出，保障和改善民生是一切工作的出發點、落腳點，也是推進新疆跨越式發展和長治久安的結合點、著力點。自治區黨委要讓民生工程真正成為凝聚人心、激勵精神，動員各族群眾熱愛祖國、建設美好家園的民心工程。自治區一般預算支出中用于民生的支出，2000年為37億元，占整個支出的40%；2008年為720億元，占一般預算支出的68.6%。第一次中央新疆工作座談會以后，新疆連續6年開展“民生建設年”活動，2010～2014年，自治區用于民生建設的財政資金9 465.6億元，占公共財政預算支出的72.3%，年均增加303億元。援疆向民生傾斜、向基層傾斜。2010年以來，95%以上的援疆資金用于縣市以下基層，74%的援疆資金安排用于2 767個民生建設。2014年開展了規模宏大的“訪民情、惠民生、聚民心”活動，住村干部積極參與民生工程建設，進一步拓展了民生工程內涵。

1.收入水平明顯提高，生活狀況不斷改善。2014年，新疆城鎮居民人均可支配收入21 881元，農村居民人均純收入8 114元，自1980年以來分別年均遞增12.3%和11.5%。新疆在崗職工工資水平從1978年的717元/年提高到2014年的49 451元/年，增長了近69倍。1995年建立企業最低工資保障制度，先后10次調整最低工資標準，2013年達到1 223元/月。農民收入中政策性收入比重提高。通過實施草原生態保護補助獎勵機制，發放禁牧補助、草畜平衡獎勵、牧民生產資料綜合補貼等，200多萬農牧民戶均政策性收入達6 000多元。

城鄉居民的生活質量大幅度提高，恩格爾系數由1978年60%多分別下降到2014年的31.3%和34.5%，城鄉居民整體過上了溫飽有余的生活。2014年，城鄉每百戶家用汽車分別已達19.7輛和12.6輛；60.3%城鎮和12.8%的農村住戶擁有電腦。

居民住房改善是生活改善的重要標志。從2004年起，新疆開始在地震高發、多發地區實施抗震安居工程，截至2008年底，累計投入城鄉抗震安居工程建設資金412億元人民幣，新建和改造抗震安居房189.5萬戶。2010年6月起，全疆各地開始實施“富民安居”工程，戶均住房面積達到80平方米以上，擁有水、電、路、氣、廚、廁、浴七項基本功能，并將安居房建設與農民增收致富的產業同時謀劃、同時安排。自治區平均每年建設安居富民房30多萬套，此外每年建設牧民定居房2萬多套、保障性住房30多萬套。90%的城鎮和99%的農村住戶擁有自有房；近100%城鎮和87%的農村住戶使用安全飲用水；近100%的城鎮和72%的農村住戶有供暖設施；近89%的城鎮和7%的農村住戶使用上快捷清潔的炊用燃料。

2.就業規模持續擴大，就業結構明顯改善。就業是新疆最大的民生問題。自治區實行積極的就業政策，應對就業人員規模不斷擴大的形勢，調整就業結構。2013年全區城鄉就業人員1 096.59萬人，比1978年的491.25萬人增加了605.34萬人。2010年至2014年，全區城鎮新增就業人數249.7萬人，城鎮登記失業率控制在4%以內；農村富余勞動力轉移就業累計1035萬人（次）。全疆三次產業就業比重由1978年的72∶14∶14轉變為2013年的46∶161∶38。第一產業就業比重大幅減少，二、三產業就業比重持續增加，就業結構日趨優化。幫扶就業困難群體就業是就業工作的重點。2010年至2014年，共幫助31.56萬名城鎮就業困難人員實現就業，消除零就業家庭2.7萬戶，零就業家庭始終保持24小時動態為零。解決了2009年底前登記沉淀下來的7.5萬名未就業大中專畢業生就業問題，選派2.3萬名未就業普通高校畢業生赴對口援疆省市培養見習，培養結束后按培養前簽訂的協議安排就業。2014年，自治區通過推動建立經濟發展和就業聯動機制，圍繞產業發展特別是紡織服裝產業、南疆短平快項目、農產品粗加工項目，做好就業工作；引導鼓勵企業吸收本地勞動力，健全就業援助制度，加強和規范公益性崗位開發使用管理等措施提高就業能力和質量，就業工作取得顯著成效。

3.提高教育水平，促進教育均衡發展。新中國成立后，政府大力支持貧困地區、少數民族地區教育事業發展。上世紀50年代，為塔吉克、柯爾克孜等少數民族建立了全部由政府供給住宿和學習用品的小學和中學。1963年起，自治區對邊境地區和比較落后的農村減免學雜費，對人均收入不足百元的地區由國家免費供應課本。進入本世紀后，對農村義務教育階段學生全面免費提供教科書、免學雜費，提高農村中小學公用經費補助標準。2009年，全疆實現“基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲”目標。2010年自治區以“教育強縣”為抓手，實施義務教育學校標準化建設，“教育立區、人才強區”的理念促進教育發展。2014年底，全疆學校達到9 230所，在校學生473.48萬人，其中少數民族占65.1%；各類專任教師33.82萬人，少數民族專任教師占56.62%。特別是中央新疆工作座談會以來的5年里，全疆學校再增1 467所，在校學生凈增29.55萬人，專任教師再增4.87萬人，形成了涵蓋學前教育、義務教育、高中階段教育、特殊教育、雙語教育、職業教育、高等教育、繼續教育的完整教育體系。學前三年入園率達到72.42%，位列全國之首。殘疾兒童少年接受義務教育比例達到85%以上。高等教育毛入學率達到31.07%，與全國同步進入高等教育大眾化階段。全疆主要勞動年齡人口平均受教育年限達到9年。

職業教育適應經濟社會發展和產業結構調整需要發展迅速。中職學校由1954年的13所增長到2014年的155所，在校學生由5 637人增加到18.66萬人，普職結構比為1.7∶1，高中階段毛入學率達到83.95%。其中，南疆四地州初中畢業升入高中階段升學率達到84.27%。2014年，中職畢業生平均就業率為83.99%，高職畢業生平均就業率為90.69%。

雙語教育穩妥有效推進。20世紀50年代開始，新疆陸續在大中小學少數民族學生中開設了漢語課程。90年代，開展雙語教學實驗。2004年開始雙語教育步入全面發展階段。2005年雙語教育范圍擴大到學前。2014年中小學接受雙語教育學生達450.03萬人，占中小學少數民族在校學生的68.66%。學前兩年雙語教育普及率達到89.25%。中央和自治區累計投入52.37億元，建成2 319所農村雙語幼兒園，遍布全疆三分之一的農村。

充分利用內地省市和區內發達地區優質教育資源為新疆培養少數民族人才。2000年中央啟動內地新疆高中班工作，2004年自治區在烏魯木齊、克拉瑪依等8個城市開辦區內初中班，都以招收少數民族學生為主。目前，以內高班、內職班和協作計劃等培養形式在內地發達省市就讀的新疆籍少數民族學生人數已達10萬余人，分布在中國內地20多個發達省市的近600所學校，形成了多層次、跨區域的辦學體系。

4.不斷完善社會保障制度體系，社會保障實現全覆蓋。1986年，自治區開始實施社會保險制度。2011年，全面開展城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險試點工作，比全國提前一年建成統籌城鄉、覆蓋全民的基本養老保險制度體系。2010年，建成由基本醫療保障體系、城鄉醫療救助體系、補充醫療保險體系構成的全民醫保體系，實現了基本醫療保險制度全覆蓋。在職業人群中實現了失業、工傷和生育保險制度的全覆蓋。截至2014年底，城鎮職工和城鄉居民基本養老保險參保率91%，基本醫療保險參保率93%；新農合參合率達99.8%，貧困人口參合率達到100%；新型農村社會養老保險參保率達到98.5%；最低生活保障制度實現全覆蓋，基本實現了應保盡保。1998年自治區社會保障支出25.6億元，到2014年增長至300.8億元。

完善社會保險政策。2010年，將全區30萬名城鎮五七工、家屬工納入職工基本養老保險保障范圍，比全國提前一年解決這一遺留問題。2011年，將1.8萬名國有企業“老工傷”人員納入工傷保險統籌管理，將14.2萬名國有關閉破產企業退休人員納入城鎮基本醫療保險保障范圍，有效化解了社會矛盾。2014年，降低基本養老保險最低繳費基數，取消養老保險基本養老金最低保證數，解決了漏保、斷保補費問題。2013年實現了區內異地就醫即時結算，2014年實現了新疆與陜西省、海南省的跨省異地就醫即時結算。

提高各類社會保險待遇。推動建立與經濟社會發展水平相適應的社會保障待遇確定和調整機制，實現了社會保障待遇持續、有序、合理增長，保障了群眾基本生活，進一步改善了民生。企業退休人員月人均基本養老金由2009年的1 338元提高到2014年的2 298元，增幅達72%。城鄉居民基本養老保險從無到有，全區60歲以上城鄉居民月人均基礎養老金達到115元。2014年1～4級傷殘職工傷殘津貼達到2 500元左右，失業保險待遇月人均達到761元。城鎮職工醫保和城鎮居民醫保最高支付限額分別達到當地職工年平均工資和居民年人均可支配收入的6倍以上，政策范圍內住院費用支付比例分別達到75%和70%以上。城鎮居民醫保財政補助標準由2009年的每人每年120元提高到2014年的330元，比全國平均水平高10元。

5.醫療衛生服務體系逐漸健全，城鄉居民健康水平不斷改善。上世紀50年代初期，解放軍醫療隊每月下鄉，對廣大農牧民進行免費醫療。1958年農村人民公社化后，實行農村合作醫療，公社社員交納幾元錢，即可在指定醫療單位享受免費治療。70年代中期開始試行計劃免疫，納入計劃免疫的各類疫苗接種率逐年提高，多種地方病、傳染病得到控制。第一次中央新疆工作座談會以來，基層醫療衛生機構基礎設施建設力度明顯加大。2010年至2014年，爭取國家衛生建設項目3 463項，累積投入41.61億元，極大地改善了基層醫療衛生機構服務條件。各級政府將農牧區村級醫務人員經費全部納入財政預算，對村醫實行財政補貼并逐步提高補貼標準，調動了基層醫務人員為民服務的熱情。城鄉基本公共衛生服務項目經費由原來的9大類擴大到11大類，經費由原來的人均15元增加到35元，服務和保障能力以及技術水平得到極大提升。至2014年底，全疆各級各類醫療衛生機構（不含兵團）15 608個，衛生技術人員達到12.1萬人，每千人擁有的醫療衛生機構床位數6.22張，擁有的執業（助理）醫師人數2.38人，擁有注冊護士人數為2.60人，均高于全國平均水平。平均預期壽命從1949年的不足30歲提高至1982年的60歲，1990年的65歲，目前為72歲。孕產婦死亡率從2010年的43.41/10萬下降到2014年的39.27/10萬，嬰兒死亡率從26.58‰下降到21.65‰。

6.扶貧開發成效顯著。新中國成立特別是改革開放以來，國家大力支持新疆發展生產、改善民生、消除貧困，逐步緩解大面積、大規模的貧困現象。1984年，國家開始有計劃、有組織、大規模推進扶貧開發，1994～2000年實施“八七扶貧攻堅計劃”期間，新疆132萬貧困人口解決了溫飽問題，基礎設施和發展條件也有所改善。2001年國家頒布《中國農村扶貧開發綱要（2001～2020年）》，開始實施整村推進扶貧規劃、產業化扶貧、勞動力轉移培訓等扶貧戰略。到2010年的10年間，全疆累計穩定解決了284萬貧困人口的溫飽問題，2 986個貧困村實施了整村推進扶貧規劃，貧困地區農牧民人均純收入從980元增加到3 543元。2011～2014年，中央和新疆聚合專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧、援疆扶貧等資源，以南疆三地州、邊境地區、貧困山區為扶貧攻堅主戰場，創新扶貧方式，立足民生改善，實施精準扶貧，聚合優勢資源，突出片區發展，增強扶貧對象自我發展能力，提高全疆扶貧開發的質量和水平。4年間，僅財政專項扶貧資金投入就達到100.8億元，執行扶貧項目1.2萬個，在1 902個貧困村實施整村推進扶貧規劃，減少貧困人口139萬人，減貧、發展和生態效益顯著。南疆三地州經濟增速由2009年的10.5%提高到2013年的14.8%，有效促進了新疆區域協調發展。

二、以促進社會和諧為目標的社會管理

社會管理是一項復雜的系統工程，社會管理創新的終極目標，是實現百姓安居樂業、社會穩定有序、國家長治久安。新疆和平解放后，逐步在各地建立人民政權，實行民主改革，使長期受剝削、受壓迫的勞動人民享受平等的人身權，參與國家事務的管理。在以后幾十年的計劃經濟體制下，雖然經濟社會發展水平較低，但人民群眾普遍享有受教育權利、醫療衛生權利，并在單位制保障下享有就業、養老等社會保障，社會管理工作相對單一。1978年以后，我國步入了改革開放和社會主義現代化建設新的歷史時期，建設成就舉世矚目，人民生活水平顯著改善，綜合國力和國際地位都有了大幅提升。但同時，社會問題明顯增多，社會矛盾日益復雜，各種矛盾交織，創新社會管理更為迫切。自治區黨委堅持“以人為本、服務為先”的理念，突出強調把尊重群眾、服務群眾、依靠群眾、實現人民群眾的滿意度和幸福感作為加強和創新社會管理的出發點和落腳點，要求在服務中加強管理、在管理中做好服務。2012年3月，自治區黨委、人民政府出臺《關于加強和創新社會管理的實施意見》，全面確定了今后新疆加強和創新社會管理的指導思想和目標。

1.加強基層社會管理和服務，打牢穩疆安疆的社會基礎。新疆地域遼闊，鄉村人口數量多、比重大，最突出的矛盾和問題在基層，基層管理一直是社會管理的重中之重。近些年，新疆自治區黨委在強化基層基礎建設，打牢社會穩定的根基方面做了大量工作。

一是加強基層政權建設。自治區在基層陣地建設、經費保障、工作機制、人員編制、干部待遇等方面出臺政策措施，重點落實基層黨組織工作經費、服務群眾專項經費、基層干部報酬待遇和基本養老醫療保險以及基層組織活動場所、辦公服務設施、住村干部周轉房、村民服務中心建設任務，全方位加強基層政權建設，整頓軟弱渙散基層黨組織。健全各類基層組織班子，選拔政治強、能力強、作風強、心力強，敢抓善管、群眾威信高的黨員干部到基層任黨組織書記。對重點鄉村進行集中整治工作。1997年以后，各地各部門下派干部到重點鄉村開展集中整治工作。2012年，自治區抽調區地縣干部，圍繞摸排掌握的重點鄉鎮、重點村（社區）開展集中整治工作。2013年選取20個重點鄉鎮，由自治區廳局領導帶隊，工作隊進駐重點鄉鎮配合開展集中整治工作。

二是加強基層干部隊伍建設。建立健全面向基層一線選人用人機制，促進基層干部隊伍的穩定。完善選派優秀人才下基層的政策體系，鼓勵人才向艱苦邊遠地區和基層流動。

三是加強基層綜治維穩力量建設。基層是維護社會和諧穩定的第一道防線，矛盾糾紛、違法犯罪行為多發生在基層。新疆以加強鄉鎮（街道）綜治維穩中心和農村（社區）警務室建設為重點，推進基層警備，夯實政法基層基礎工作。2012年，新疆采取加強村級警備室的重大措施，新招8 000多名公安自定編民警充實農村（社區）警務室，按照“一民警三協警六民兵”的標準，招錄配備基層維穩人員。

四是加強基層社會管理和服務能力建設。在全疆推廣社區“單位化管理、網絡化覆蓋、社會化服務”模式，加強基層管理和服務；推進基層“一站式”管理服務，方便對群眾的日常服務；擴大社區公共服務的覆蓋面，發展社區老人日間照料、社區托幼點、青少年鐘點課堂等服務內容。

五是發揮群眾參與社會管理、維護社會穩定的基礎作用。在打擊暴力恐怖活動中，廣大群眾主動檢舉揭發犯罪活動和嫌疑人員，協助警方圍捕暴恐分子。2014年8月墨玉縣3萬名群眾自發合圍暴恐分子、于田縣5 000群眾自發合圍暴恐分子等行為，是群眾在維穩工作中發揮重要作用的體現。

六是開展“訪惠聚”活動，打牢維穩群眾基礎。2014年開始為期3年的20萬機關干部下基層進行“訪民情、惠民生、聚民心”活動，是自治區黨委著眼凝聚民心、夯實基礎的一項重大工作部署，是依靠和服務群眾、加強基層社會治理的具體實踐。活動實施已一年多，在查實情、做實事，團結群眾、改善民生、強化基層建設、歷練干部等方面做了大量工作，取得了良好成效。

2.加強民族宗教事務管理能力，妥善處理民族宗教問題。新疆是多民族、多宗教區域，促進民族團結、宗教和諧，是保持社會穩定、實現長治久安、快速發展的關鍵。加強民族宗教事務管理一直是新疆社會治理的重要內容。長期以來，新疆在落實民族政策，促進民族團結方面做了大量工作。一是在制定政策及治理實踐中注重民族工作。二是推動形成以維護民族團結為榮、以損害民族團結為恥的社會風尚。堅持不懈地開展民族團結宣傳教育和民族團結進步創建活動，引導各族群眾牢固樹立“三個離不開”思想，強化“四個認同”，宣傳黨的民族理論、民族政策、民族法律法規。1982年以來，自治區先后召開了7次民族團結進步表彰大會，歷年受到國務院、國家民委、自治區三級表彰的民族團結進步模范單位1 160個（次）、模范個人1 990人（次）。1983年開始，每年5月開展民族團結教育月活動，集中進行民族團結的宣傳教育。2009年自治區通過《新疆維吾爾自治區民族團結教育條例》，這是全國首部關于加強民族團結教育的地方性法規，旨在將涉及新疆民族團結的言行和工作納入法制化、規范化和日常化管理的軌道。三是依法處理涉及民族關系的矛盾和問題。依法保護各族群眾享有平等的教育權、勞動權、婚姻自主權等權利，妥善處理影響民族關系的矛盾和問題，依法懲處破壞民族團結的行為，切實保護各民族的合法權益。

新疆多宗教并存，信奉伊斯蘭教的群眾最多。60年來，自治區黨委、人民政府貫徹黨的宗教信仰自由政策，依法加強對宗教事務的管理，積極引導宗教與社會主義社會相適應。頒布實施了一系列宗教活動管理法規、文件、制度，為依法管理宗教事務，推進宗教工作提供了政策依據。堅持對宗教人士政治上團結，生活上照顧。普遍實行宗教人士聘任制度，通過舉辦培訓班、座談會、日常政治學習、普法考試、赴內地參觀等方式，對宗教教職人員進行黨的民族宗教政策和法律、法規、時事政治的宣傳教育。嚴格宗教場所的管理。從1990年起，對所有的宗教活動場所進行了注冊登記。對宗教場所的建設及維修執行嚴格的審批制度。按照“三定”（定點、定片、定人）原則，清理整頓落實了部分地區基督教、天主教的活動場所。建立健全了地、縣、鄉、村四級宗教事務管理網絡，建立健全了宗教活動場所民主管理組織。各地配合公安等部門依法制止并取締地下教經點、習武所、“泰比力克”活動點，依法處理涉案人員。廣泛開展“五好宗教人士”“五好宗教活動場所”的評選表彰活動。

3.堅持依法治疆，嚴厲打擊暴力恐怖活動，抵御宗教極端思想滲透。建國初期，維護社會穩定的首要任務是鎮壓反革命，肅清匪特，平息武裝叛亂。20世紀60年代至80年代末，境內民族分裂主義分子同境外敵對勢力相呼應，發展反革命組織，策動外逃，制造動亂，進行分裂破壞活動。上世紀90年代后，以1990年“4·5”巴仁鄉反革命武裝暴亂為發端，境內外“三股勢力”連續制造爆炸、暗殺、縱火、搶劫等暴力恐怖事件。自治區黨委堅決貫徹中央決策部署，在重點地區開展集中整治社會治安和嚴厲打擊暴力恐怖犯罪斗爭，明確提出了“主動進攻、露頭就打、先發制敵”的斗爭方針，迅速偵破了一批大案要案，確保了社會大局穩定。近年來，新疆進入暴恐活動活躍期、反分裂斗爭激烈期、干預治療“陣痛期”，即“三期疊加”的特殊時期。為強化打擊的針對性和有效性，自治區先后制定32條維穩措施、24個方面硬招實招，開展“破團伙、打三非、嚴管理、強基礎”四項重點工作，不斷推進反恐維穩常態化、法治化。“一反兩講”是新時期建設法治新疆的成功實踐。2010年，自治區黨委針對“7·5”事件后新疆維穩工作面臨的新形勢新特點，提出“反暴力、講法治、講秩序”，強化社會法治基礎，在全社會形成打擊暴恐、厲行法治、遵守秩序的氛圍，不斷提高新疆治理能力。

針對近年來疆內暴力分子利用現代金融、物流及交通工具制造暴恐活動的情況，2012年，自治區組織開展管制刀具清繳專項行動，規范加強危爆物品的安全管理。開展緝槍治爆、危爆物品和煙花爆竹整治專項行動，嚴格各類交易市場、物流行業管控。2014年5月，開展嚴打暴力恐怖活動專項行動，打掉了上百個暴恐團伙，95%的危安暴恐團伙被提前打掉在預謀階段。嚴打活動，打擊了犯罪，震懾了敵人，同時教育了群眾，全民反恐的氛圍正在形成，社會正氣得到弘揚，社會秩序明顯好轉。

自治區先后出臺文件，依法嚴厲打擊宗教極端勢力，推進“去極端化”工作。2013年，自治區采取多種方式教育宣傳群眾，社會各界主動發聲亮劍，在意識形態領域形成反分裂、反滲透的濃厚氛圍。2014年，“去極端化”方略更為成熟：堅持疏堵結合、分類施教、多方參與、綜合施策，以肅清“圣戰殉教上天堂”影響為主要目標，以用好“五把鑰匙”、加強思想教育為主要手段，以保障信教群眾合法宗教需求為基礎，依法管理宗教事務，擠壓“極端”活動空間。通過全社會艱苦工作，婦女蒙面罩袍、青年男性留大胡子的現象明顯減少，中小學輟學率明顯減少，基層文化活動活躍，社會風氣明顯好轉。這一切為新疆持續發展創造了良好的社會環境。

4.不斷創新流動人口和特殊人群管理服務機制，逐步實現公共服務均等化。新中國成立后，長期實行嚴格的戶籍管理制度，尤其是上世紀六七十年代計劃經濟體制下，離開戶籍地的流動人口被嚴格控制，新疆各地以“收容”的形式管理流動人口。改革開放以來，受市場導向作用影響，以上學、工作、經商、務工為主要目的的自發、自愿人口流動。新疆各縣市都加強流動人口的管理和服務。2011年，新疆實行流動人口居住證管理制度，全面取代了沿用20多年的暫住證制度，流動人口憑居住證在居住地享受相關服務，辦理相關事務，改變了年年辦證、各地重復辦證等現象。按照居住證“一證多能”的要求，逐步使流動人口與當地居民享受同等的社會服務保障。設立跨地區的流出地與流入地相互協作的流動人口工作站，強化流動人口聚居區的管理，加強對流動人口在流入地的權益保障和公共服務。2012年，新疆伊犁、喀什、阿克蘇、和田、克州、吐魯番六地州駐烏魯木齊市流動人口服務管理工作站正式揭牌成立。2014年，自治區政府出臺《關于進一步推進我區戶籍管理制度改革的實施意見》，全面放開縣級市市區、縣級人民政府駐地鎮和其他建制鎮的落戶限制，南疆實行更加寬松的落戶政策，保障農牧業轉移人口合法權益，逐步將農（牧）業轉移人口及其他常住人口納入本地各項社會管理，促進住房、醫療、子女教育、社會保障等基本公共服務均等化。

流動人口服務管理是社會治理和維穩工作的重點和難點。針對暴恐分子流動作案的特點，自治區建立五級流動人口服務管理信息系統。出臺《自治區流動人口服務管理辦法》等法規性文件，對出租房屋實行綜合管理責任制，推行居住證、便民聯系卡、客運實名制、賓館（出租屋）旅店式管理，建立起覆蓋全部實有人口的動態管理體系。解決無戶籍人員落戶問題，有效消除了人口管理的盲點。2014年，全面推行“便民聯系卡”制度和客運實名制。全面啟用面向全國的“新疆流動人口協查平臺”，與20多個省區市建立工作協作機制，有效提高了涉疆案（事）件處置能力和內地新疆籍人員服務管理水平。

5.積極引導社會組織健康有序發展。在社會建設中積極發揮社會協同、群眾參與的作用。自治區社會組織發展迅速，2014年，全疆8 400多個社會組織，分布在經濟、政治、文化、社會、教育、科技等各個領域，接納就業人員36萬余名，在參與社會管理、提供公共服務等方面發揮越來越大的作用，日益成為推動經濟社會發展的一支重要力量。同時還有大量沒有注冊的社會組織。據不完全統計，2012年新疆有未注冊青年社會組織1.7萬個。

為規范社會組織活動，進一步發揮社會組織的積極作用，1998年和2000年，中組部先后兩次下發關于加強社會組織黨建的專門文件，提出明確要求。黨的十八大報告提出“加大非公有制經濟組織、社會組織黨建工作力度”。自治區加強社會組織的黨建工作。2010年，集中開展“百日組建”黨組織活動，用3個多月時間，新建社會組織黨組織1 462個，社會組織黨組織占全疆社會組織總數的百分比由7.4%提高到28%。2012年，自治區進一步加強社會組織黨建工作力度，要求社會組織與黨組織登記（設立）同步審批，同步年檢，同步調整，擴大黨組織在社會組織中的覆蓋面。至2012年，全區7 382家社會組織已經建立基層黨組織近3 000家，自治區、地州市級社會組織黨工委已經基本建立，黨組織的覆蓋率達到了95%以上。

社會管理說到底是對人的管理。社會管理的核心是保護、維護群眾的權益，促進社會公正。自治區堅持依法治區與以德治區相結合，發展和穩定兩手抓兩手硬，不斷探索適合新疆區情的多種社會管理模式，推進新疆實現社會穩定和長治久安總目標的實現。

［1］中共中央文獻研究室，中共新疆維吾爾自治區委員會.新疆工作文獻選編（1949～2010年）［Z］.北京：中央文獻出版社，2010.

責任編輯：哈麗云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.05.02