基于村民全程參與的鄉村規劃機制研究

周力鋒 張文佩

(山西省城鄉規劃設計研究院，山西 太原 030001)

基于村民全程參與的鄉村規劃機制研究

周力鋒 張文佩

(山西省城鄉規劃設計研究院，山西 太原 030001)

結合村民參與鄉村規劃的現狀，對村民全程參與鄉村規劃的機制進行了研究，并提出了完善相關法律法規、挖掘鄉村內生動力、重構鄉村社會秩序等相關政策與機制建議，以促進鄉村規劃的順利實施。

村民，鄉村規劃，全程參與，模式

0 引言

縱觀世界發展史，各國的城鎮化進程都必然與鄉村的建設、治理同步，只有統籌城鄉發展，實現城鄉資源的全面整合，才能順利推動城鎮化的進程。鄉村規劃作為協調城鄉發展的重要手段之一，是指導鄉村建設與發展的重要依據，具有與城市規劃同等的法律地位，且兩者都具有“公共政策”的屬性。鄉村規劃的作用和職能是通過鄉村規劃實施得以實現的，作為“公共政策”的鄉村規劃的實施，只有作為主體的村民認同并參與才能順利地落地完成。隨著社會對鄉村規劃重視程度的提高，鄉村自治意識的覺醒，村民參與鄉村規劃的愿望愈發強烈。如何從體制上和機制上落實和保障村民全程參與鄉村規劃的權利，促進鄉村規劃的順利實施，越來越成為完善城鄉規劃體系迫切需要解決的焦點和重點問題之一。

1 村民參與鄉村規劃的現狀考量

1.1 “村民置下”的鄉村規劃模式的反思

以往的鄉村規劃一般由政府部門或者建設單位來主導，許多探索與實踐均以“自上而下”指令的任務形式下達，以示范村、試點村的形式出現，通常采用的做法為宏觀層面的遷村并點和微觀層面的拆舊建新。這些做法相較于數千年來鄉村的自然演變過程，更像是一場“大躍進”式的政治運動，與鄉村發展的內在規律、經濟發展的效益原則相悖，其造成的社會公平與效益隱患更難以估量。

1.2 以城市規劃理念規劃鄉村模式的反思

由于鄉村與城市之間巨大的本底差異，鄉村規劃無論從編制、實施還是運行上都與城市規劃截然不同。目前國內的鄉村規劃與建設由于對鄉村本質的漠視，套用城市規劃的理念與方法：大量的拆村并點，打破了綿延數千年的鄉村社會形態和組織機構；集中成片的鄉村居民點取代了依山傍水、布局靈活的鄉村肌理；以城市的標準設計寬馬路、大廣場、大公園的做法甚囂塵上；倫理、鄉儀、家鄰這些彌足珍貴的優良價值觀在逐漸松動，傳統鄉村文化正在被快餐式的城市文化一步步蠶食并取代。

1.3 套用城市規劃公眾參與方法模式的反思

在以往的鄉村規劃過程中，村民雖然會在規劃編制調研階段以問卷調查、入戶調查、訪談調查等方式參與進來，但就一些如農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革這“三塊地”產權梳理與安排的核心問題，村民并沒有表達自己意愿的路徑。最終，規劃交由設計院編制，完成后以“送規劃下鄉”的形式在村里公示，村民只能被動接受鄉村規劃成果。這種流于形式的村民參與模式，并不能被村民認同，鄉村規劃實施自然舉步維艱、難以落地。

2 村民全程參與鄉村規劃的機制研究

2.1 村民認同的目標確立

與村民共同確定鄉村建設與發展的目標是鄉村規劃得以順利編制、實施的先決條件。村民對生于斯、長于斯的家鄉的了解，非政府、建設單位以及規劃師所能比，只有與他們共同探討鄉村建設與發展的目標，才能夠使鄉村規劃更加切合實際。

隨著新型城鎮化的推進，城鎮化物質層面、意識層面的產物不斷地沖擊著鄉村，鄉村不再是傳統意義上的鄉村，村民對未來發展訴求的多元性與差異性越來越明顯，體現在村民向往城市生活、希望把鄉村建設為城市等方面。因此，在確定規劃目標的過程中，規劃師應以自己的專業知識向村民解釋，以專業技術手段引導村民，保障規劃的科學性和合理性。

2.2 開放協同的編制過程

在規劃編制過程中，應強調開放性與協同性，即面向村民、政府、建設單位、村委會、規劃師等多方，各方各司其職，共同參與完成。村民作為主體來主導規劃，政府、建設單位提供政策幫助或資金幫助，規劃師提供理念與技術扶持，并與村委會共同作為溝通協調各方的橋梁與紐帶。

相較以往“成果公示”的偽參與，應重視村民對規劃關鍵內容的參與協商，如農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革這“三塊地”產權梳理與安排。應以通俗的方式解讀國家政策，就核心問題與村民反復協調，并反饋到規劃方案中，分階段、多回合進行，使規劃真正體現村民意愿。

2.3 簡單實用的成果形式

鄉村規劃不是政府的規劃，而是村民的規劃，規劃成果形式應力求簡單實用。傳統的鄉村規劃成果包括規劃說明書、圖紙以及專題報告，專業性較強，用于專業評審和政府審批是必不可少的，但這種專業性較強的技術文件并不適用于村民解讀與應用。因此，在傳統規劃成果的基礎上，可根據實際情況簡化出另一套簡單實用的版本，圖文并茂，圖紙一目了然，文字通俗易懂，用于指導規劃的實施。

2.4 村民參與的運轉機制

鄉村的運行機制與城市存在著本質的區別，鄉村日常生產生活的運營、管理、維護都要靠村民自己來完成。因此，建立一套長效運轉機制，對于鄉村規劃的順利實施、鄉村長遠建設與發展至關重要。

2.4.1 將鄉村規劃納入到“村規民約”

借鑒傳統村規、公約的形式，將鄉村規劃中的核心內容與管控要求納入到“村規民約”中，作為村民約定俗成、共同遵守的公約，依之踐行，指導鄉村的建設與發展。

2.4.2 建立“投工投勞”制度

以往靠政府撥款、企業投資的建設與發展模式并不具有普遍的推廣價值，政府、企業財力不堪重負、難以為繼，并不是可持續發展的模式。現實情況是：亟待治理與建設的鄉村數量巨大，項目龐雜，而經費有限。在政府部門投資與補助的基礎上，當公益項目產生資金缺口問題的時候，應大力倡導“投工投勞”制度，全民參與，合力互助，順利推進鄉村建設項目的進行。

2.4.3 確定“管理監督”制度

當前國內的鄉村規劃編制、審核、審批到具體項目的建設都由政府管理。在實際操作中，由于專項資金的缺乏、技術人員的缺失等諸多因素，導致政府部門有些“力不從心”，無法快速便捷地完成相關工作，效率較為低下。因此，在鄉村治理與建設中，應確定村民“管理監督”制度，通過村民自己管理、自己監督來真正實現村民自治的目標。

3 相關政策與機制建議

3.1 完善相關法律法規

相較于完善成熟的城市規劃體系，鄉村規劃體系仍處于探索階段，立法、編制、實施、評估的體制與制度并不完善。我國目前的《城鄉規劃法》以城市為主，對鄉村規劃的規定偏向于原則性，缺乏針對實際項目的指導意義。應借鑒國外鄉村規劃與建設的成功經驗，完善立法，建立系統性的鄉村規劃政策與法規體系，促進鄉村規劃建設逐步法制化。

3.2 倡導“鄉村規劃師”機制

成都市作為“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，于2010年10月開始推行“鄉村規劃師”制度。“鄉村規劃師”機制的實踐，使鄉村規劃由傳統“自上而下”的規劃模式到“自下而上和上下結合”轉變，面向三農，切實保障村民的權益，為實現“城鄉一體化”提供了堅實的基礎。“鄉村規劃師”機制，符合我國統籌城鄉的實際，值得全國范圍內推廣與借鑒。

3.3 挖掘鄉村內生動力

鄉村規劃主要分為兩個方面，一方面為經濟發展類，另一方面為改善生活類。改善村民生活條件與環境是首要任務，亦是住房和城鄉建設部首先關注的內容，而經濟發展將是支撐鄉村建設與發展的內在動力。完善相關農業補償獎勵機制、挖掘鄉村優勢資源條件、促進現代農業產業升級、轉變農村經濟發展方式，促進農民增收致富，是鄉村規劃與建設的經濟保障。

3.4 重構鄉村社會秩序

當前市場經濟下的社會主義農村，“能人經濟”效應非常明顯，即鄉村里的“能人”帶領村民脫貧致富。這些“能人”，相當于傳統社會中鄉村里“鄉紳”精英階層。這些新鄉紳，是接受過良好的教育，視野開闊，富有理想，具有一定的資本和創業能力，并得到村民信任、擁有話語權的鄉村權威，并往往與“村委會”相重合。在鄉村勞動力、文化力流失的當下，這些能人成為鄉民心靈的慰藉。因此，政府部門應加大力量培育鄉村精英，為重構鄉村社會秩序奠定基礎。

[1] 李開猛，王 鋒，李曉軍.村莊規劃中全方位村民參與方法研究——來自廣州市美麗鄉村規劃實踐[J].城市規劃，2012(12)：46-48.

[2] 鄶艷麗.我國鄉村治理的本原模式研究——以巴林左旗后興隆地村為例[J].城市規劃，2015(6)：19-21.

[3] 戴 帥，陸化普，程 穎.上下結合的鄉村規劃模式研究[J].規劃師，2010(1)：33-35.

[4] 文劍鋼,文瀚梓.我國鄉村治理與規劃落地問題研究[J].現代城市研究，2015(4)：103-106.

[5] 周 嵐,于 春,何培根.小村莊大戰略——推動城鄉發展一體化的江蘇實踐[J].城市規劃，2013(11)：27-29.

[6] 張尚武.鄉村規劃：特點與難點[J].城市規劃，2014(2)：50-52.

[7] 張尚武，李京生，郭繼青，等.鄉村規劃與鄉村治理[J].城市規劃，2014(11)：127-129.

Research on village planning mechanism based on villagers full participation

Zhou Lifeng Zhang Wenpei

(ShanxiUrbanandRuralPlanningDesignandResearchInstitute,Taiyuan030001,China)

Combining with the present situation of villagers participation of rural planning, this paper researched the mechanism of villagers full participation of rural planning, and put forward the perfect relevant laws and regulations, rural endogenous power, reconstruction of rural social order and other relevant mechanism and policy and suggestion, in order to promote the smooth implementation of rural planning.

villager, village planning, full participation, model

2015-08-25

周力鋒(1979- )，男，工程師，注冊城市規劃師； 張文佩(1990- )，男，助理工程師

1009-6825(2015)31-0021-02

TU984

A