食品安全政府監管體制機制創新：模式與途徑——基于河北省的研究

安奉鈞 王明剛 馮 賀

（河北經貿大學公共管理學院 河北 石家莊 050061）

近年來，河北省在食品安全政府監管方面取得了較大進展。一些政府主管部門在制度不斷完善的基礎上進行了體制機制改革，出現了具有一定特色的“石家莊模式”、“涉縣模式”等。本文在分析這些模式的基礎上，依據一定理論，探索在河北省具有普遍意義的食品安全政府監管創新途徑，以增益河北省食品安全保障工作。

一、創新模式范例分析

（一）石家莊模式

石家莊模式在體制上首先表現為“三級政府、四級管理、五級網絡”的食品安全監管體系。石家莊市于2011年10月成立食品安全委員會及其辦公室（分別簡稱為“食安委”和“食安辦”）。各縣（市）、區也組建了相應的縣級機構。鄉鎮（街道辦事處）設立了食品安全監管辦公室，設有專（兼）職工作人員，村委會配備了食品安全協管員。廣大公民和社會組織構成了食品安全監督網絡的第五級。其次，實施了機構重組的改革方略。2013年9月，石家莊市組建了新的食品藥品監督管理局，把原食安辦、工商、質監、商務等部門的食品安全職能整合到食藥監局，對食品生產、流通、餐飲服務三個環節以及酒類進行歸口管理。

在機制上，石家莊模式總體上表現為“8+6”監管機制。市政府實行了全程監管、企業自律、社會監督、風險預警、應急處置、工作約談、責任追究、行政執法與刑事司法銜接等“八大工作機制”，完善了“從農田到餐桌”的全過程、無縫隙的食品安全監管鏈條。同時，研究制定了食品安全黑名單管理辦法、投訴舉報接待日工作制度、食品安全輿情處置辦法實施細則、食品抽檢監測信息上報制度、食品安全月督導制度、食品安全工作信息報告制度等六項制度。在部門層次上，監管機制表現為“4+2”模式。新食藥監局制定了隱患排查、風險會商聯席會議、重大信息報送、新聞宣傳等四項長效工作制度。其他部門推行了內部執法配合機制和行政案件執法協作機制等兩項制度。此外，石家莊市還制定和實施了“食藥安全，誠信河北”的行動計劃，開展了食品安全縣創建活動，注重對小型食品生產經營新業態進行監督，并突出重點，加強隱患排查。

石家莊模式的特征、優勢與不足：第一，建立綜合協調機構（“食安委”和“食安辦”）解決主管部門之間職責不清、推諉扯皮等問題；第二，實行全方位、全過程、無縫隙監管；第三，在監管分工的基礎上實行高層整合；第四，突出重點，注意邊緣；第五，加強以誠信為主的文化基礎環境建設。但這種模式也存在一定的不足：推行成本高，實施障礙多，社會因素調動不足，市場機制利用不充分等。

（二）涉縣模式

邯鄲市涉縣在食品安全政府監管體制上實行“三合一”整合模式，即把食品藥品監督管理局、質量技術監督局、工商行政管理局三個部門合并，統一行使監管職能。2014年10月，三部門組建成“涉縣食品藥品質監工商行政管理局”，在河北省縣級層面上率先建立了大部門監管體制。整合后的政府監管實行“一個部門辦事、一個窗口投訴、一支隊伍執法監管”的服務和監管模式。“一個部門辦事”是指行政審批工作由原來的三個部門分別受理改為一個部門統一受理；“一個窗口投訴”意指原來的“12331”、“12365”、“12315”三個受理平臺整合成由一個機構負責的統一流程來完成；“一支隊伍執法監管”是指將原來三個部門的執法隊伍、檢驗檢測資源、質量檢測機構按照專業化目標要求，進行一體化整合，形成統一的監管執法隊伍。

在食品安全監管機制上，涉縣實行了綜合協調制、質量問題追責制和溯源制以及舉報有獎、誠信建設、信息保障、重點監控等機制。

涉縣模式的特征、優勢與不足：第一，進行機構和職能整合，實行“大部制”，即把職能相關性較強的食藥監局、質監局、工商局等部門合并成一個“食品藥品質監工商行政管理局”，統一行使職權。直接整合的結果在于它避免了三部門職責不清、推諉扯皮等問題，節約了內部協調成本和外部執行成本。第二，實施了符合基層監管實際的政策措施，如追責制、溯源制、重點監控等。第三，注重加強基礎建設，如誠信文化、信息保障等。然而，這種模式也存在一些不足，如：整合工作簡單粗糙，缺少精細設計；缺少輔助性的配套機制，對一些措施推行的監督還不到位；社會力量支持不足等。

二、創新途徑探索

（一）基礎理論

探索食品安全體制機制創新途徑需要依據一定的理論，這里主要介紹組織協調理論、機制結構理論、責任追溯理論，闡明與本文研究內容的聯系。

1.組織協調理論 組織協調理論認為按照職能分工所組建的組織機構往往會產生推諉扯皮、矛盾糾紛等問題，這些問題會對組織運行造成損害，因此需要進行協調。解決組織協調問題一般有兩種途徑：設立專門的協調機構；合并具有相近職能的機構。前者如石家莊模式，后者如涉縣模式。前者適用于職能部門較大、涉及面廣的情況，后者則相反。前者仍保持原來專業分工的優勢，但協調成本較高；后者則相反。前者需要賦予專門協調部門較高的權威，以應對各種阻礙，后者需要解決大部門自身的管理問題。兩種途徑各有利弊，須依情況而定。

2.機制結構理論 組織運行需要一系列機制的驅動，這些機制相互聯系、相互作用，以一定的方式構成一個機制體系。這個體系往往包括內部機制與外部機制、激勵機制和約束機制、橫向機制與縱向機制，等等。內部和外部機制分別對組織內部和外部人員的行為起引導和驅動作用。在食品安全政府監管上，對政府監管部門人員起引導和驅動作用的就屬于內部機制，如根據監管績效進行獎勵、批評、職務升降等；對嚴格自律的食品企業予以優惠，對能夠積極監督的社會組織和公民個人給予褒獎，則屬于外部機制。激勵機制是對正向的行為予以肯定和鼓勵，約束機制是對負向的行為予以否定和制約。在食品安全監管上，對于監管部門內外的積極行為（如嚴格執法、遵法）給予獎勵，對消極行為（如工作懈怠、徇私舞弊、制售假冒偽劣產品）給予制裁。橫向機制體現在政府主管部門對職權范圍內的食品安全事務進行監管所形成的關系上，如農業行政部門對初級產品的生產以及原料、化肥、農藥的使用進行監管的驅動與制約過程。縱向機制則是按照食品鏈運行的順序，不同部門依據不同分工對各自職責范圍內的食品安全事務進行監管所形成的貫穿整個食品鏈的機制體系，從而形成了從農田到餐桌的管理。

3.責任追溯理論 責任是一種約束。對一個組織來說，它既包括內部和外部責任，也包括直接和間接責任。食品安全內部責任是指監管部門及其工作人員對監管工作應負的責任；外部責任是指食品經營企業、社會組織、公民個人所應具有的責任。就政府而言，直接責任一般指政府監管部門及其人員所承擔的與其工作直接相連的責任，而間接責任意指并非部門或人員的直接行為所造成的，但卻與之有一定關系的責任。責任機制是一種綜合性的約束機制，它包括由各種責任所形成的機制體系。所謂責任追溯就是從直接責任追查到間接責任，或者沿著食品鏈逆向追查責任源，并按責任大小、輕重予以相應制裁的過程和機制。它既適用于內部責任，也適用于外部責任，還可以內外兼顧。責任追溯能夠使更多的間接責任者及原始責任者被查出并受到制裁，從而使責任機制更好地發揮作用。同時，它能與問題食品的溯源機制相互配合，從而把內外責任機制有效地連結起來。

（二）主要途徑

參照典型模式，依據相關理論，河北省食品安全政府監管體制機制創新應做到以下幾點：

1.省、市（地級市）級政府應以石家莊模式為典范，縣級（含縣級市）政府應以涉縣模式為參照。省、市級政府轄域較大，職能分工和專業性監管很重要，部門監管應保持一定的獨立性，因此應發展以設立專門協調機構為主的組織協調模式即石家莊模式。縣級政府轄域較小，直接監管行為較多，監管事務的復雜性較低，直接合并一些部門不致于使部門規模過大、運轉不靈，所以可用“大部門”整合模式即涉縣模式，直接解決協調問題。

2.增強食安委和食安辦的控制力和協調權威。調查表明，省、市食安委和食安辦對各食品安全監管部門缺少實質性的制約力，表現為沒有對監管部門進行懲戒和控制的具有實效性的手段和工具。比如，如果監管單位沒有按照食安辦的要求去做，食安辦則拿不出有實際效果的制約辦法，因為食安辦沒有控制監管部門的人權和財權。所以，本文建議給食安辦一定的財權（比如經費控制權）和一定的人事參與權，以保證食安辦的協調功能得到充分發揮。

3.完善橫向監管機制，切實做到無縫隙、無遺漏監管。進一步明確各環節主管部門的職責權限，對邊緣區域、交叉區域、模糊區域進行清晰界分，暫時不能嚴格界分的，由食安辦指定部門負責。根據河北省實際狀況，市、縣、鄉鎮政府今后應加大對新業態食品、小作坊、街頭攤點等生產經營活動進行監督檢查。本文建議實行隱身暗查、實地調查、隨機抽查、設置聯絡員等制度。

4.改革政府績效評價機制，增大食品安全事項的權重。食品安全監管僅有追責制還不夠，還要切實體現在對政府部門及其工作人員的政績考核之中。調查表明，河北省在這方面做的還有所欠缺。本文建議把食品安全列為組織部門考察干部政績的主要指標，增加指標的權值，對主管食品安全的領導者的考核尤其如此。具體標準由組織部門負責設計和論證。

5.充分調動社會力量參與監督。食品安全監管是一個巨大的社會系統工程，僅憑政府一方之力很難達到理想目標。河北省（中國基本也如此）食品生產經營布局具有分散化、小型化的特征，受監管成本制約和信息不對稱的影響，政府部門的監督難免出現“沒有監督、不能監督、無法監督”的問題，這需要社會力量的補充和斧正。政府要通過完善企業自律、減小信息差距、聯合監管、食品行業建設、疏浚信息渠道、擴大宣傳、有獎舉報等措施調動社會力量，實現全方位、無罅隙的監管。

6.政府要充分利用信息機制和市場機制實現監管目標。信息機制、市場機制是政府外部監管機制的主體，是保障食品企業自覺自律的重要工具。良好的信息機制能夠保證食品經營企業被社會充分地感知和認識，健全的市場機制能夠使食品經營“誠實守信者得利，弄虛作假者受損”，從而使不自律者自律，自律者永久自律。市場機制發揮作用的關鍵是消費者對經營者“知”的問題，所以信息機制是市場機制的必要條件。政府的主要任務就在于保障和完善信息機制。本文建議政府部門充分利用媒體的作用，通過“消費者反映—媒體公布—公眾知曉—市場機制調節—企業自律”的影響機制鏈實現監管目標。

［1］賈敬敦，陳春明.中國食品安全態勢分析［M］.中國農業科學出版社，2003.

［2］秦富等.歐美食品安全體系研究［M］.中國農業出版社，2003.

［3］中華人民共和國食品安全法.

［4］中華人民共和國食品安全法實施條例.

［5］中國農產品質量安全法.

［6］國務院關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見（2013）.

［7］河北省食品安全企業標準備案管理辦法（2014）.

［8］河北省食品安全監督管理規定（2013）.

［9］河北省辦公廳關于印發食品安全全程監管機制等六個文件的通知（2011）.

［10］石家莊市第十三屆人大常委會第十二次會議文件（2014）.