雙視角下的公共部門人力資源管理初探——以經濟人假設為突破

白文杰 甄 東

（陜西師范大學政治經濟學院 陜西 西安 710119）

一、導論

人力資源是組織的重要組成部分，其核心內容即對組織中的人力資源能夠有效地進行管理，做到人盡其才。優秀的管理者可以使員工、組織和社會三方都蒙受其利。與私人部門相比，公共部門人力資源的開發與管理的體制和策略有其自身的特點。公共權力是社會的基本權利，來源于社會又高于社會，同時也是公共部門的權力基礎，因而公共部門的組成不以盈利為目的，而是為全社會謀取共同利益，對社會和公眾負責。其職能包括人力資源規劃、人員招聘、職業生涯管理、人力資源培訓與開發等方面。因而，與一般人力資源管理相比，公共部門人力資源管理具有其獨特的特征，即公共性、政治性、復雜性和公開性。本文所提及的公共部門主要是國家行政機關、政府，并以此為分析對象，探討在官僚制體制下，如何進行有效的公共部門人力資源管理。

二、安東尼·唐斯《官僚制內幕》

唐斯的代表作《官僚制內幕》著重分析官僚、官僚組織及官僚的行為邏輯，被公認為是一部透析官僚制的經典之作。全書具有突出的理論價值，他利用經濟人假設來分析官僚制，并且具有一定的影響力。對我們認識官僚組織和分析官僚行為具有一定的指導意義。

在導論中，作者介紹了本書的研究目的——一種有用的官僚化的政策制定理論，中心假設、理論環境等的研究框架，清晰明了地展示了作者的研究背景，介紹了本書所要涉及的相關概念，如官僚、官僚組織、官僚制、官僚組織內部特征等等；在明確概念的基礎上，分別對官員和官僚組織進行了剖析，最為人熟知的則為對官員目標、行為動機及對官僚組織行為的剖析。全書層次清晰，內容緊密銜接，完整的勾勒了官僚的心理及官僚組織的行為機制，向人們展示了一副官僚制的生動畫面。

《官僚制內幕》被稱為美國的“官場現形記”，與西方國家相比，我國的行政體制有自身的特點。經過建國以后多次的行政改革，取得了良好的成績，政府組織結構不斷優化，政府職能進一步轉變，社會管理和公共服務職能明顯增強。但在公共部門內部，尤其是政府中人力資源的管理依然面臨困境，無法有效激勵員工，缺乏對官員的有效約束機制等，因而從經濟人假設這一視角出發，以探尋其對于我國公共部門人力資源的有益啟示。

三、官僚制的理論視角

（一）經濟人假設

“該理論的基本前提是官僚化的官員，如同社會的其他代理人一樣，很大程度上被自我利益所驅動。”由此可以得知，唐斯認為官員并非傳統行政模式中的“政治人”——公職人員的工作僅僅是確保嚴格按照客觀的方式履行特定的公務職責，而不受任何個人因素的影響。[1]然而在實際的工作當中，官員不可能總是從公共利益出發，他們同樣會受自我利益的驅動，在面臨選擇時，更愿意選擇那種能為自己帶來更多益處的方法。也就意味著，官員與普通人相比，并不比他們在效率、公共道德等方面更優秀，在很多大程度上而言，他們在行為動機上是一樣的。

公共選擇理論同樣認為關于“政治人”的人性的基本假定存在缺陷，認為官員具有“經濟人”的理性思維和利益取向，加之現實的制度設計和體制機制，政府具有犯錯誤的天然傾向，即政府決策失誤或失敗不可避免。但與此不同的是，唐斯認為官僚努力尋求效用最大化，與此同時他也強調并非所有的官僚都僅僅以自我利益為中心。正如唐斯在文中所言，“所有官員都具有部分的利己傾向，并不意味著他們在自己的行為中從不考慮他人的利益。”經濟人假設可以合理的解釋絕大多數官員的行為，從這一角度出發，有助于全面、客觀的認識公職人員、合理的假設他們的行為，進而探求在這一基礎之上，如何更為有效的對官僚進行監督，同時建立更為完善的用人機制。

（二）官員社會行為的動因

基于經濟上假設，作為官僚組織中個體官員追求效用最大化，即對目標的選擇性追求，據此，為了更好地得知官員如何選擇，了解他們的目的就顯得尤為重要。由于官員處于特定的官僚組織中，就必須履行社會賦予他們的責任——社會職責；除此之外，官員還有自己的個人目標，如：權力、金錢、榮譽等。社會職責和個人目標不可避免的會發生分歧，而導致這些分歧的重要原因就在于個人利益，即官員社會行為的不同動因，包括以權力、金錢收入、身亡、便利和對特定行動計劃的承諾為目標的混合動因。基于上述理論預設，唐斯將官員分成兩大類，一是“完全自私的官員”——其目標幾乎完全被個人利益所驅動，包括“權力攀登者”和“保守者”；二是“混合動機的官員”——他們的目標不僅局限于個人利益，同時追求更高層次的社會利益，具有利他動機，包括“狂熱者”、“倡導者”和“政治家”。[2]通過分析官員的不同動因，即可預測官僚的行為。

四、公共部門人力資源的管理視角

（一）官員的選拔制度

人力資源是組織的第一資源，人力資源管理的一項基本任務是吸納、招聘和選拔錄用合適的人力資源。通過招聘和選拔錄用，能夠優化政府等公共部門的人力儲備，各司其才、人盡其用，有利于公共部門目標的實現。官員的選拔與任用是國家政治生活的重要組成部分，涉及官僚組織中公共權力的調整與重置，同時也是公共部門人力資源管理的重要環節，是針對官員的篩選機制。通過采用相關的工具和手段對已經招募到的應聘者進行鑒別和考察，最終挑選出組織所需要的，能夠填補空缺職位的優秀人員。

目前，委任制是我國公共部門最為普遍的一種干部任命形式，除此以外，還包括選任制、考任制和聘任制等形式。委任制，顧名思義即任命機關干部管理權限為權力基礎，直接任命委派相關人員擔任領導職務，因其具有程序簡單、指揮統一、權力集中、高效率等優勢而被廣泛的應用于公共部門中。本文主要基于安東尼·唐斯經濟人假設的視角，以追求“效用最大化”的官員假設，針對委任制這種形式進行相關的探討。

（二）激勵

激勵是人力資源管理的一個重要職能，也是區別于非人力資源管理的標志。激勵是指采取特定的措施促使人的某種思想、愿望和行為產生的過程，換句話說，激勵就是調動人的積極性的過程。[3]好的激勵機制對組織尤其是對于公共部門來說具有重要的促進作用。公共部門，尤其是政府部門的活動具有較強的勞動力密集的特征，勞動投入是關鍵性的投入，行政效率的高低主要取決于勞動力的邊際生產效率。因而，激發政府工作人員的工作熱情，調動他們的積極性，充分發揮其才能是提高行政效率的重要手段。

“經濟人”是唐斯關于人性的基本假設，這一理論認為經濟人即追求效用最大化的人，具有理性思維和利己傾向。在不同的活動領域中，該理論假設的基本規律是一致的，即在外在環境的約束下，傾向于選擇對自身最為有力的結果。依照《官僚制內幕》中唐斯的觀點，政府官員在政治生活中扮演著經濟人的角色，理性地依據自身的成本—收益比較來衡量決策的機會成本，并以此為依據，選擇自己認為效用最大化的行為。由此可知，對公共部門雇員實行激勵時，應當采取適當的措施，注重多方面、綜合的激勵。本文就在假設政府官員為理性經濟人的基礎上，尋求應該如何有效地激勵官員，以使個人最大化利益與政府目標達到契合。

五、《官僚制內幕》對中國當下人力資源管理的啟示

（一）官員的選拔制度

在委任制體制下，選拔的主體多數為上級官員并且選拔本身具有單向性。在官僚組織中，權力結構呈現“金字塔”的特征，權力向上集中，如果沒有健全的方面，從選拔主體的角度來看，少數人掌握執政資源，擁有任命權，在權力高度集中的條件下，假設“經濟人”的逐利本性過分膨脹，在公共利益與個人利益無法協調一致時，官員傾向于選擇對自己更為有利的行為，導致公共資源非必要的浪費，公眾信任度降低，甚至引發針對以政府為主體的公共部門的信任危機；另一方面，從選拔客體的角度來看，任命權力掌握在少數人手中，容易使得選拔客體具有針對性，摸清上級官員的喜惡，投其所好，為行賄提供便利，導致尋租行為的發生，降低整體公職人員的素質。

本文在借鑒唐斯有關“經濟人”假設、官員的行為動機的理論預設的基礎上，結合公共部門人力資源管理的知識儲備，認為應建立合理規范的剛性的制度約束機制，完善官員選拔制度。

1.建立剛性的制度約束機制

通過完善相關的制度，可以確立明確的行為規范，約束官員的行為，減少因制度缺失造成的空白而引發的不正當的行為。從委任制這一官員選拔任用的角度來說，應首先對干部職能進行合理的分類，其次針對不同的類別制定與各自相適宜的崗位任職要求，最后將其應用于干部選拔任命的環節中，有效預防由于制度的不完善而造成在實際運行過程中利用制度的空缺鉆空子，以此滿足個人的需求。

2.實行選拔過程的公開、透明

在條件成熟的情況下，將干部選拔任命過程公開化、透明化，做到選拔過程的公平與公正，同時接受社會、公眾和媒體等的監督。選拔任命的環節包括提名、考察、任命，每一個過程都應公平公正，做到選拔過程的信息公開化，同時加強體制內和體制外監督，真正將其置于陽光下，減少幕后操作的機會。

（二）激勵

在傳統體制和文化環境的影響下，公職人員通常被視為“政治人”或“道德人”，在這種理念的指引下，對公職人員的激勵主要以精神激勵為主，相對忽略了具有實質性的物質激勵，并未有效激勵官員。因而，為了更好地激勵公職人員，要轉變思維，突破傳統體制下的人性假設，全面認識公職人員，注重其個人利益的滿足，形成多元化、多維度的激勵機制。

首先，應將組織的目標與個人利益達到最大程度的契合，使得官員在滿足個人利益的同時也有助于實現組織的目標；在激勵標準的設計上，以組織的目標為依據，依據個人完成目標的程度進行相應的激勵。其次，采用適宜的激勵方式，公共部門在控制組織宏觀目標的同時加大自主權的下放，根據個人的實際需要，有針對性的采取恰當的方法進行有效激勵，調動公職人員的積極性朝向組織目標的實現。最后，將激勵競爭機制引入公共部門中，完善反向激勵機制。

六、總結

唐斯的《官僚制內幕》是一部關于官僚及其組織的經典之作，在經濟人假設的基礎上深入的分析了官僚的行為動機和官僚組織行為邏輯；與企業人力資源管理相區別，公共部門具有特殊型和復雜性。因而，在借鑒唐斯《官僚制內幕》的基礎上，以經濟人假設、官僚的行為動機等方面為切入點，結合公共部門人力資源管理的相關理論：選拔制度和激勵，探討了如何更為有效的進行公共部門人力資源管理。然而這仍是一個值得研究的課題，需要我們不斷深入學習與理解，尋求更為適合我國公共部門人力資源管理的有效路徑。

［1］［澳］歐文·E·休斯.公共管理導論［M］.中國人民大學出版社（第三版），2012.

［2］［美］安東尼·唐斯.官僚制內幕［M］.中國人民大學出版社，2006.

［3］李春方.激勵理論研究［M］.遼寧大學出版社，2004.

［4］安東尼·唐斯.姚洋等譯.民主的經濟理論［M］.上海世紀出版集團，2005.

［5］羅納德·克林格勒，約翰·納爾班迪刷，柏瑛等譯.公共部門人力資源管理：系統與戰略［M］.中國人民大學出版社，2001.

［6］韓志明，街頭官僚的行動邏輯與責任控制［J］.公共管理學報，2010（5）.

［7］吳兵.馬克思“現實的個人”觀對經濟人假說的批判意義［J］.唯實，2011（2）.

［8］余興安.激勵的理論與制度創新.國家行政學院出版社，2005.