我國戰略海運能力保障體系研究*

宋淑華趙勁松傅廷中

（1.清華大學，北京 100084；2.華東政法大學，上海 200042）

我國戰略海運能力保障體系研究*

宋淑華1趙勁松2傅廷中1

（1.清華大學，北京 100084；2.華東政法大學，上海 200042）

懸掛我國國旗的船舶肩負著我國國防海運的使命，特別是在保障我國海外戰略海運能力方面，具有特殊的地位，發揮著不可替代的作用。為此，我國戰略動員體系不能僅僅局限于戰時征用五星紅旗船舶，同時還必須在和平時期建立一整套國家戰略海運能力保障體系。特別是在十八大提出建設海洋強國戰略、四中全會提出建設法治中國戰略和《國防交通法》即將頒布的今天，我國國家戰略海運能力的法治保障體系建設尤為重要。不僅涉及國家海運政策等公法體系，同時也涉及海商法、保險法、航運金融等私法體系。

海洋強國；戰略；海運能力；國防交通；法治保障

一、國家戰略海運的重要意義

黨的十八大提出了建設海洋強國的國家戰略。實現這一國家戰略，不僅要有海洋產業的硬件設施建設和軟件設施建設，同時更要有與我國國際地位、政治制度和經濟發展相適應的軍隊和國防力量。其中國防力量不僅體現在以軍隊為核心的國家力量上，同時也體現在民間力量上。

建設海洋強國戰略，要求我國的國防力量要向遠海、深海延伸，民間國防力量也要從國內陸路后勤保障為主的傳統模式，向以鐵路運輸、公路運輸、內河運輸、沿海運輸、遠洋運輸、海外區域運輸、管道運輸、航空運輸、空天運輸、郵政、快遞物流、電信、網絡等全方位、全覆蓋、立體運輸和后勤保障的新型模式轉變①，其中由于海運承擔了約95%的戰略物資運輸和醫療保障等后勤任務②，其戰略地位尤為重要。

國家戰略海運任務的新特點，是行動持續時間長、物資消耗大，空間大、地域廣，突發性強、保障難度大。③新任務是和平時期在保障軍隊非戰爭軍事行為④、反恐⑤、打擊海盜⑥、護航⑦、執行維和任務⑧、維穩⑨、履行人道主義國際義務⑩、撤僑(11)等領事保護義務、國際軍演(12)、重大海空難搜救(13)、抗震、抗洪和抗擊冰雪等惡劣天氣災害(14)、奧運安保等行動中，在維護我國海洋領土安全和周邊海域、海外資產、海運通道安全(15)，在戰時保障軍隊后勤等一系列方面，發揮著不可替代的作用。

為實施海洋強國戰略，我國加強了海軍現代化建設，航母已納入我軍戰斗序列(16)，今后還會建設更多的航母艦隊，執行遠海國防任務。而越是遠海、突發事件、現代化戰爭和大規模軍事和國防行動，對遠程、大規模戰略投送和后勤保障，以及戰后物資供應要求就越高，戰略海運能力就越重要。

為解決這一問題，可以由海軍在海外建立海軍基地，并組建用于遠洋海上后勤保障的船隊。但是不僅我國建立海外軍事基地時機尚不成熟，建立強大的海軍海運船隊費時、費力，同時由于平時需求小，戰時需求大，這樣的船隊統歸海軍也不具可操作性，還會因此大幅度增加軍費開支。在美英西方國家的朝鮮戰爭(17)、海灣戰爭(18)、馬爾維納斯群島戰爭(19)、科索沃戰爭(20)等歷次海外軍事行動中，運用民間海運力量來滿足這一需求表現得尤為明顯。(21)民間戰略海運能力已成為決定戰爭勝負的關鍵，(22)被譽為“第二海軍”和“第四軍種”(23)。

對此，我國交通運輸部強調，中國作為非軍事強國和海運需求量大的國家，在風云變幻、突發事件頻發的世界，保持對海運的控制力和海運通道安全具有十分重要的戰略意義。交通運輸部水運局要求，保障國際海運通道安全的能力是中國建設航運強國的一個基本特征。(24)我國正在從傳統的交通戰備模式向現代國防交通模式轉變，而實現這一轉變的根本保障是建立一整套保障體系。黨的十八屆四中全會提出建設法治中國。因此，國家戰略海運能力保障體系中的法治保障體系建設尤為重要，特別是如何通過我國的國內立法規制海外戰略海運行為，是擺在我們面前的重要議題，也是難點所在。

二、我國戰略海運面臨的主要問題和制度保障

（一）我國戰略海運面臨的主要問題

我國國防交通自建國以來有了長足的發展，當前面臨的主要問題大都是為適應我軍遠海作戰和執行國防任務所提出的新問題。具體表現如下：

1.民船大型化與軍運需求不一(25)

我國戰略海運力量在現實中還是主要以大型國有航運企業的運力為主。但是，隨著經濟的高速發展，我國大型國有航運企業所擁有、經營、管理的船舶往往都是一萬標準集裝箱位以上的超大型集裝箱船、三十萬噸級遠洋油輪、海岬型大型礦砂船等，已經極少或者不再經營5000到10000噸級的成品油輪或類似的船舶，而這些船舶恰恰是國防海運需要的主力船型。

2.符合投送要求船型不足

我國在長江水域和京杭大運河上有數十萬艘內河船舶，成為我國內河貨物運輸的主要力量。但是，這些船舶通常噸位小，船型單一，同時往往都是個體戶，難以組織起來承擔國防任務。海船中以散貨船、集裝箱船為主，最適合于戰略海運的汽車滾裝船數量十分有限，噸位小、航速慢，同時往往是固定層高甲板，不適宜運送現代化武器和戰車。一些海上客滾船每次只能運輸一輛坦克或裝甲車，投送能力十分有限。

3.企業改制，導致保障隊伍不穩定

隨著進一步深化改革開放，大型國有航運企業在前一輪紛紛進行股份制改造并上市交易之后，近來又迎來了混合所有制的改革，允許民營資本參與到國有企業中來，對依靠行政命令來實現國防交通運輸保障的傳統體制構成了沖擊。

4.缺乏協同指揮機制，保障隊伍實戰保障能力水平受限(26)

我國解放前的戰備交通規模小，貨物種類單一，運輸方式簡單，主要是地方聽從軍隊的指揮調度；解放后的戰備交通模式也變化不大，民用交通工具以鐵路為主，內河、沿海運輸船舶為輔。而鐵路一直施行政企不分，內河運輸以國有大型航運企業長江航運集團為主，沿海運輸以國有大型航運企業中國海運集團為主，指揮方面依然延續軍隊指揮的模式，沒有大的變化。

但是，現代戰爭和國防已向全球延伸，同時戰爭和國防需要運送的物資種類數以萬計，一次行動需要運送的貨物有數千噸之多，給傳統指揮機制帶來了挑戰。

5.國防交通保障觀念落后

國防交通模式已經發生了深刻變革，但國防交通理念還相對比較落后。一些軍隊指戰員對于國防動員還停留在需要的時候向地方下命令的簡單方式階段，缺乏預案，缺乏法律意識，缺乏經濟手段。特別是遠海作戰和國防運輸，對于全軍而言都是新課題，缺乏國際化視野，缺乏國際關系和國際法律意識，也是當前面臨的一個大問題。

6.民用運力貫徹國防要求難，配套法規制度不完善

改革開放之后，地方各領域的法制建設都有了比較快的發展，但是在民用運輸力量用于國防交通方面的保障措施還十分欠缺，正在起草制定過程中的《國防交通法》對解決這一問題提供了有力的保障，但是，在如何通過國內立法解決海外軍事海運保障能力問題方面尚顯乏力。

（二）軍民融合的戰略海運能力建設

戰略海運力量是戰爭潛力向戰爭實力轉行的體現，海運和海上投送能力是一個大國必須具備的基本能力之一，是國防交通戰備和動員能力建設的重要內容。(27)為此，我國應本著軍民融合的原則，建設我國的戰略海運力量。(28)在這方面國內已經有了大量的研究，(29)特別是在建立軍隊與國家和地方政府的協同機制方面(30)，在進一步完善動員機制方面，(31)在我國戰略海運力量配備方面(32)，在軍民融合海上作戰保障體系方面(33)，以及在充分利用他國第三方海上物流方面(34)，在健全國防交通法規，加強經費保障和配套優惠政策，保證企業合法利益、提高企業積極性方面(35)，都有了比較深入的研究，本文不再贅述，僅在本文第三節借鑒美國法律保障的基礎上，在第四節對法律保障體系進行粗淺的研究。

三、美國戰略海運能力保障體系

以世界警察自居的美國，不僅在軍事上超過位列其后十個國家的總和，同時，在戰略海運能力方面也是全球最強大的國家，其戰略海運能力保障體系值得我們借鑒。

（一）美國戰略海運能力保障概況

二戰期間“沙漠之狐”隆美爾就曾斷言：在戰爭真正開始以前，勝負已經由軍需司令決定了。1982年馬島戰爭英軍就有約60艘各類民船被征用、改裝并投入戰爭，占特混艦隊艦船總數的77%，運送軍用物資10萬多噸、醫用物品3000多噸。相反阿軍僅征用到6艘商船，致使馬島守軍的物資嚴重不足，3000英軍登陸后，1.3萬名阿軍束手就擒。(36)

美軍更是深諳此道，成立了由美軍事海運司令部控制、組織和管理的一整套戰略海運組織體系，并編為四個地區司令部：大西洋司令部、歐洲司令部、太平洋地區司令部和遠東司令部。(37)美國戰略海運資源配置合理，運輸能力巨大，(38)擔負實施戰時海運、直接艦隊保障和特殊任務保障三大任務，包括部隊裝備、彈藥、油料、食品、零配件、補給運輸，軍用物資的海上預置以及艦載物資向岸上轉運，拖曳、海洋監測、海洋勘察、海洋研究、海底電纜鋪設和修理等勤務，海運業務和海上交通管理等。(39)

美國1946年成立國防預備船隊(40)，1979年開始在商用船舶上預置軍事裝備。1989年通過《海上輸送國家安全指令》，確保有足夠的軍用和民用海運資源能夠用于國防，并要求國防部要確定部署、補給和保障對海上運送的需求，運輸部要確定商業海運部門有足夠能力來滿足國防部的海上輸送需求。1996年頒布《海運安全法》，實施海運安全計劃（Maritime Safety Plan），以經濟手段鼓勵美國船公司和船舶參與國家緊急情況和國防運輸之中來。(41)

美國海上安全計劃是美國戰略海運能力保障體系的核心，除此之外還有第二梯隊、第三梯隊和第四梯隊海運力量可供使用。體現出動員范圍廣的特點，涉及各種海運資源，包括自愿參加、經美軍篩選的懸掛外國旗的船舶。以美國政府擁有的船舶和商業海運資源相結合的方式，采取法律手段、經濟手段和外交手段等多重保障手段，(42)構成非常完備的保障體系，其中法律保障又是一切保障手段的基礎和核心。

（二）美國戰略海運能力法律保障

1.美國國家海上安全船隊

早在1920年美國就在《1920年商船法》中規定，為保證國防安全，美國應擁有一支裝備精良、船舶類型適宜，且基本上由美國公民私人所有和營運的商船隊，在戰時或國家緊急狀態下作為海軍或軍事輔助力量。

《1936年商船法》進一步規定美國商船盡可能懸掛美國國旗，由美國公民所有和管理，在美國建造，并由訓練有素的、適任的美國公民擔任船員。這些商船應被設計成在國家非常時期可以方便、快速地轉變為運輸和供給船。為了國防需要，在計劃發展這樣的船隊時，運輸部長應該同海軍緊密合作，以使商船隊在需要時可以迅速滿足國防要求。運輸部長有權決定以購買或其他方式獲得在美國建造的船舶，并由造船基金支付，以滿足海軍需要有船舶“能夠以經濟、快速的方式轉變為海軍用船、軍事補給船或者適合在美國發生戰爭或國家緊急狀況時使用”的目的。

在總統為確保國防安全認為有必要，或者總統宣布全國進入緊急狀態時，運輸部長依法可以征用或者購買美國居民所有的船舶或者其他水運工具、具有美國證書的船舶或在美國建造的船舶。

前述《1996年海運安全法》則更加明確地規定“運輸部長應建立一支機動的、用于軍事目的的、由私人擁有船舶組成的船隊，以滿足國防及其他安全要求”，即美國海上安全船隊。

2.國家海上安全船隊的船舶補貼計劃

《1936年商船法》規定，運輸部長可以審核、批準為在美國建造、改建、翻新的船舶提供補貼，如該“船舶的設計能夠滿足美國對外經濟貿易的要求，有助于發展對外經濟貿易，并且在戰時或者國家緊急狀態下可用于國防或者軍事用途”。不僅如此，為鼓勵“以舊換新”，運輸部長還可以對報廢舊船、在美國建造此類新船給予補貼。

3.美國海上安全船隊計劃的基本要求

《2003年海上安全法》規定，納入美國海上安全計劃的船舶要在美國建造、由國防部長確認在戰爭或者國家進入緊急狀態期間可用于國防或軍事目的船舶：船齡不超過15年的80，000平方英尺或500標準集裝箱以上的滾裝船，船齡不超過10年的油輪，船齡不超過25年的散雜船，船齡不超過15年的其他類型船舶。

這些船舶要懸掛美國旗。如非美國旗船舶，那么船舶所有人要能夠證明，如果該船被納入該計劃，他將根據規定使該船取得美國證書。

這些船舶的船級社必須是美國船級社（ABS）或者與美國有互惠安排、在美國設立辦事機構并保持記錄的美國認可的其他船級社。

這些船舶要由美國公民所有或者經營管理，或者信托、光船租賃給美國公民，或者由國防訂約人所擁有、經營管理。

加入美國海上安全計劃的船舶的所有人要簽訂運營協議，該協議由運輸部長按照年度財政撥款的情況制定，有效期一年，可在隨后的每個財政年度續簽，直到2015財政年度結束。

該協議的基本條款應由運輸部長和國防部長共同確定，并要求在戰爭期間或國家進入緊急狀態時，或是國防部長基于國家安全，或處理突發事件的考慮而認為有必要的任何期間，應國防部長要求，營運協議的船舶訂約方應盡可能提供商業運輸資源，包括：船舶或運力、多式聯運系統和設備、碼頭設施、多式聯運和管理服務以及其他相關服務，或基于避免訂約人向托運人提供的服務中斷的考慮，國防部長認為必需的上述“非船舶”資源的一部分。

協議還規定，國防部長應就所有依據本法規定提供的商業運輸資源給予訂約人公平、合理的補償。補償金額不得少于訂約人提供的類似的運輸資源的市場價格，應公平、合理，綜合考慮各方面因素，應從國防部長要求提供船舶或其他資源使其不能用于商業服務時開始支付，直至其歸還訂約人并再度用于商業服務時結束。應在規定的應支付的數額外另作補償且在任何情況下不得充抵前述數額。一旦使用期間屆滿，應按照與接收時同樣的良好狀態（自然損耗除外）歸還給訂約人，否則，國防部長應就必要的修理或更換所需承擔的費用對訂約人進行充分補償。

四、我國戰略海運能力的法制保障

（一）公法保障問題

1.國際海運政策

按照《中華人民共和國國際海運條例》(43)的規定：經營國際船舶運輸業務必須擁有中國籍船舶，國際船舶運輸經營者擁有的船舶在境外注冊、懸掛外國旗的，應當在情形發生之日起15日內，向國務院交通主管部門備案。經營國際船舶運輸的中外合資經營企業，企業中外商的出資比例不得超過49%，董事會主席和總經理應由中方指定。然而，要擁有五星紅旗船舶，按照《中華人民共和國船舶登記條例》的規定，船舶所有人中中方投資人的出資額不得低于50%。這些規定確保了中方對五星紅旗船舶的控制地位。

按照《中華人民共和國國防法》第48條的規定，國家根據動員需要，可以依法征收、征用組織和個人的設備設施、交通工具和其他物資，其中就包括五星紅旗船舶。(44)因此，上述法律規定，有利于保障我國對于五星紅旗船舶的控制地位，有利于國家在國防需要征用五星紅旗船舶時的安全和保密。

然而，由于我國多個地區正在建設國際航運中心和自由貿易園區，地方政府為了進一步開放的需要，同時也是為了集聚船舶這一航運基本要素、促進航運服務業的發展，正在努力突破這一限制，給國防安全和戰略海運能力保障帶來隱患。

《天津東疆保稅港區國際船舶登記制度創新試點方案》規定，境內外商投資企業在天津東疆保稅港區再投資設立的企業，可以擁有五星紅旗船舶。需雇傭外國籍高級船員的，應當報天津海事局批準；船東可以雇傭外籍船員，但外國籍船員的比例不得超過30%。也就是說，日本、菲律賓等國在我國設立的外商獨資企業，該獨資企業在天津東疆保稅港區再投資設立的公司，就可以全資擁有五星紅旗船舶，更可以在船上雇傭不超過30%的日本籍、菲律賓籍船員，甚至是高級船員。

《中國（上海）自由貿易試驗區國際船舶登記制度試點方案》2014年獲得交通運輸部批復同意。按照該方案的規定，船舶所有人的外資比例可以高于50%，雇傭外籍船員只需向上海海事局報備即可。同樣，日本、菲律賓等國企業、公民都可能因此直接或者間接實現對注冊在上海（或者上海洋山港）的五星紅旗船舶的實際控制，并且只要報備就可以全部或者大部分雇傭日本、菲律賓籍船員，包括高級船員。

按照我國國防法和國防交通條例，以及正在起草的《中華人民共和國國防交通法》(45)的相關規定，我國在和平時期執行非戰爭軍事任務、戰時為海軍提供后勤保障時，就可以征用這些懸掛五星紅旗船舶。由這些被日本、菲律賓等國實際控制，并且由日本籍、菲律賓籍等國船員實際駕駛的船舶，去執行我國對日本、菲律賓等國的軍事和國防行動，其中的隱患不言而喻。

我國建設國際航運中心和自由貿易園區的城市還在不斷增加，政策優勢競爭還在不斷加劇，努力成為政策洼地已經成為部分官員爭取政績的思維定勢，而沒有考慮到國防法的相關規定和國防安全的需要。因此，建議再出臺這些涉船、涉海政策措施時，能按照十八屆四中全會的要求進行第三方評估，并會簽國家交通戰備辦公室等國防交通主管部門。

2.海關法

亞丁灣護航為我國戰略海運能力保障提出了新的問題。我海軍前方護航船舶需要物資補給，海軍第五批護航編隊政委、南海艦隊政治部副主任陳儼就曾表示：“長時間在海上執行護航任務，對官兵身體、心理，包括護航裝備影響都較大，靠港補給休整不僅可以使裝備得到維護保養，物資得到補充，對官兵的身體和心理也是一次很好的調節。”(46)目前，中國海軍護航艦艇平均一個月左右靠港補給休整一次，補給休整港口主要為阿曼塞拉萊港、吉布提吉布提港和也門亞丁港。盡管我國海軍護航艦艇靠港補給休整得到了周邊國家的支持，但畢竟還有大量的物資需要由國內運抵亞丁灣。為此，2009年4月起中遠“漢堡”輪等商船就先后多次從深圳等地始發，沿途將貨物捎帶運輸給護航艦隊。(47)

但是，這樣捎帶貨物就帶來一個法律問題：由于要從國內捎帶到亞丁灣等遠海海域，就不能使用我國沿海運輸船舶，而必須使用遠洋運輸船舶進行運輸。但是，使用遠洋運輸船舶，捎帶的貨物離開深圳等國內口岸時，就必須向海關申報出口。可是，貨物事實上并沒有出口，只是從我國陸地口岸通過遠洋運輸船舶運送到了我國的浮動領土──懸掛五星紅旗的護航艦船上而已。而這些艦船上沒有海關，因此，也就不能辦理入關手續。對于捎帶貨物的商船而言，它們將貨物從中國海關運出關之后，沒有再入關貨物就沒了，形式上違反了海關法的相關規定。這是此類后勤保障面臨的新的法律問題。

3.航運稅法

我國商船執行軍事任務時，往往是由海軍或者后勤部隊代表國家征用五星紅旗船舶，征用期間由軍隊使用，并有國家給予船東相應的報酬。如果執行的是國防任務，那么形式就可能是多種多樣的，既可能是一個航次中運送若干軍用或者國防物資，抑或是整船單航次運送軍用或者國防物資，還可能時參加軍演、訓練或其他行動，使得船舶在一定期限內完全停止商業活動而執行國防任務。

在執行上述任務時，不論是那種形式，都不是商業經營活動，適用的主要法律也不是海商法，而是國防法和國防交通法，因此，該船舶應到當地稅務部門開具特殊種類的發票或者收據，交付給軍隊或者后勤部門，從軍隊或者后勤部門所獲得的款項也不應按照商業活動的經營性收入繳付稅費。(48)這一點需要進行制度創新。

（二）私法保障問題

軍隊現代化，特別是航母艦隊納入海軍序列進行服役后，對戰略海運提出了新的更高、更特別的要求。僅僅按照國防法需要時征用已經遠遠不能滿足需求。例如，航母等軍用艦船的航行速度可能會高達三、四十節，而商船航速往往只有一、二十節，遠遠滿足不了后勤補給、后勤保障的需要。因此，我國也應該參照美國的海上安全計劃，制定我國自己的國家海上安全計劃，按照國防和軍事任務的需求制定預案，在船舶建造、采購階段和維護保養階段，就要考慮如何滿足這些需求，形成我國戰略海運能力，并為此制定一整套的法律保障制度。

由于商船的主要活動是商業運輸活動，具有很強的國際性和商業性，因此，其私法保障體系建設尤為重要。

1.對船舶所有權、租賃權、管理權的限制

如前述制定海運政策中要考慮國防安全的討論一樣，影響船舶履行國防任務的不僅僅是船舶所有人（包括實際所有人、實際控制人）和船員（特別是船長、輪機長等高級船員），同時還包括光船承租人和船舶管理人。這些人實際占有、管理船舶，對船舶執行國防任務影響巨大。因此，對加裝了國防功能和預裝相應設備、設施的船舶，要限制將其光船租賃給敏感國家和地區，限制將此類船舶交給敏感國家和地區的船舶管理公司進行管理，同時也不能將其光船租賃給此類國家和地區的利益方實際控制的在我國境內成立的光船承租企業，或者交付給此類企業進行船舶管理。

當然，在我國的海上安全計劃中，不僅要對船舶建造時加入的國防功能、船舶采購時所考慮的國防功能，以及對因此額外產生的維護保養費用給予補貼，同時還要對此類限制措施給船東增加的成本給予相應的補貼。

2.國防使用期間產生的船舶優先權、船舶留置權

盡管船舶執行國防任務時其法律地位可能會發生些許變化，但出于保密的考慮，其表現形式上可能還是商船。此時，該船舶的一切行為還要適用海商法的規定。這就會產生在執行軍事和國防任務期間發生船舶優先權（如發生人身傷害或者船舶碰撞）和船舶留置權的問題。國家在對使用該船舶期間發生的船舶優先權和船舶留置權，也應予以補償。

3.對船舶抵押權的限制

按照海商法、物權法和擔保法的相關規定，船舶抵押權人在抵押人（往往是船舶所有人）在不能履行到期債務時，有權行使船舶抵押權，包括申請法院扣押船舶、拍賣或者變賣船舶。但是，如果此時該船正在或者即將執行國防任務，一經法院扣押、拍賣或者變賣，勢必會影響此類任務的順利執行。對此，可以通過立法或者對加入海上安全計劃的船舶在抵押、擔保合同中加入相應的條款，對抵押權人行使抵押權進行限制，同時要求征用、使用部門將給付給抵押人的款項直接支付到具有管轄權的法院，以維護抵押權人的合法權益。

4.信貸保障

納入海上安全計劃的船舶往往造價高，維護成本高，經營管理限制多，因此，我國應在船舶項目貸款和企業流動資金貸款等融資方面給予信貸支持和低息、貼息優惠，從而降低企業的經營成本，提高企業參與海上安全計劃的積極性，保障我國戰略海運力量得以不斷壯大。

5.對船員培訓

由于納入海上安全計劃的船舶不僅僅要履行國際海事組織等國際組織制定的國際公約、船旗國法和船級社的規定，同時還要隨時準備執行軍事和國防任務，因此，船員僅僅滿足《STCW公約》的要求還不夠，還要成為預備役或者準預備役人員，對船員進行經常性的訓練、演練，并給予相應的補助。同樣對這一補助部分也應該施行免稅。

6.軍事運輸：貨物運輸合同關系

在運送軍用和國防物資時，出于保密等因素的考慮，合同或者提單上標明的貨物名稱、數量、規格等可能與實際并不一致。如果是普通商業運輸合同，這樣做可能構成貨主違約。但是，對于軍事和國防運輸而言，應對此特殊情況予以考慮，并通過立法或者合同予以明確。

7.軍事運輸：人員運輸合同關系

如果由于執行國防任務運送非軍事人員（如撤僑），姑且還可以將其作為乘客對待的話，那么船舶用于運送軍事人員等，就不能將這些人員稱之為旅客，因而該運輸也就不是旅客運輸合同關系，也就不適用《雅典公約》。對此，同樣應通過立法或者合同對運輸關系的性質、權利義務加以明確。

8.船舶非運輸行為時（戰地醫院）的法律地位

商船作為臨時醫院時的法律地位更加模糊，其即非運輸行為又非生產行為，值得加以深入研究。此時最好作為國家征用，從而成為用于軍事或者政府公務目的的船舶而不再適用海商法或其他民事法律法規。這一點對于滾裝船尤為重要。

9.對契約自由、合同相對性的限制

按照契約自由和合同相對性原則，船東的合同相對人往往是貨主或者租船人。但是，在船舶用于國防目的時，合同相對人變得比較模糊。同時，違約－賠償從某種意義上說是船東的合同權利，但在執行軍事和國防任務時，船東不具有這一合同權利，相反擅自撤出船舶可能會帶來刑事責任。

10.海難救助

與船舶抵押權人相類似，救助人享有留置船舶和貨物以清償救助報酬和特別補償的權利。但是，對于正在執行和將要執行國防任務的船舶和船載軍用和國防物資而言，往往不能允許救助人留置船舶和此類貨物。對此，一方面可以通過立法加以保障，另一方面可以通過增加保險責任的方式加以解決。

11.部分物資為軍用物資運輸對共同海損制度的影響

當部分物資為軍用或者國防物資而又發生共同海損時，如何確定貨物的所有人和貨物的價值往往會帶來麻煩。同時，由于船上有軍用或者國防物資，在避難港選擇上帶來不便，從而可能會大幅度增加共同海損犧牲，遭到其他貨方的質疑。此外，在有軍用和國防物資在船時，也應盡可能避免在提單上約定適用外國法律，或者在外國進行共同海損理算和仲裁。

12.保險法基本原則的變化

我國保險法的基本原則大都是基于英國保險法的基本原則，因此，大都是保護保險人的利益的。例如，如果船東作為被保險人違反了保證，保險人可以不承擔保單下的賠償責任。然而，當這些商業海上保險法的基本原則應用于戰略海運能力保障時，就與保障軍事和國防后勤運輸這一根本目的發生矛盾，需要通過立法和修改保險合同條款的方式，對這些保險法的基本原則和規定加以改革和創新。

13.船舶保險承保風險的變化

船舶保險往往分為狹義的因海上風險和自然災害等風險導致的船舶滅失和損害的船舶險，以及因戰爭行為導致的船舶滅失和損害的戰爭險。對于納入海上安全計劃的船舶和國家因軍事和國防目的征用的船舶而言，應將兩者合二為一，并從保障軍事和國防運輸目的來重新制定保險條款和條件，擴大承保的風險范圍，減少除外責任，適當提高保費，并且對保費收入施行免稅等優惠政策。

14.保險人提供擔保的義務

船舶因為種種原因被扣押是海上糾紛常有的事情，船舶被扣押之后，往往由船東向保險人提出申請，由保險人出具擔保釋放船舶。但是對于出具擔保替船東釋放船舶而言，這僅僅是保險人提供的保單義務之外的額外服務，即非保險人的法定義務，亦非保險人的合同義務。

但是，由于納入海上安全計劃的船舶可能會預置軍事或國防運輸功能，敵對勢力可能會不遺余力地找各種借口在海外申請法院扣押船舶，以達到上船查看、獲取相關信息、資料的不法目的。對此，就必須修改保險條件，不僅規定保險人要在船舶經常到達的港口進行防扣船安排，同時規定其出具擔保釋放船舶不僅是保險人的義務，更要在船舶被扣的24小時之內釋放船舶。對由此增加的保費，應有海上安全計劃予以補貼并提供免稅優惠。

15.責任保險直訴制度和免除責任人程序責任

除了財產保險之外，對于承擔軍事和國防運輸任務的船舶還應為其投保責任險，使其在執行這些任務期間造成第三人損害時，受害人不得申請扣押船舶，轉而直接向責任保險人求償，建立直訴保險人制度。這樣可以避免是由船東承擔侵權責任還是由征用的部隊承擔侵權責任的問題，同時也不影響該船舶履行軍事和國防任務。由此產生的保險費應由海上安全計劃負擔，并應免除保險人因收取保費所應繳納的稅費，理由是保險人因為直接成為被告，間接為國家承擔了賠償責任，這種行為有別于一般商業保險的經營行為。

16.貨載保留制度

作為戰略海運力量的核心，對于納入國家海上安全計劃的船舶予以鼓勵還應體現在貨載保留制度創新上。這一制度應體現在兩個方面，其一是國家、各級政府部門、各軍兵種等需要運輸的貨物，應優先安排給這些船舶進行運輸，其二是改變當前允許我國國際運輸貨船，甚至允許中資方便旗船舶，可以沿海捎帶貨物的錯誤政策，轉而只允許納入國家海上安全計劃的船舶（不論懸掛何種船旗）可以開展沿海捎帶貨物的業務。

五、結束語

戰略海運能力保障體系建設是關系到國家經濟安全和國防安全的重大議題，本文以現代化國防交通需求、遠海戰略海運保障與我國現行法律法規的沖突為視角，提出了需要進行思考和進行修改的若干法律問題。這些問題有的可能已經在正在起草制定過程中的《國防交通法》調整范圍之內，可以一并加以解決，有的有待于在修改其他法律法規時加以逐步完善，有的還需要通過加強意識、提供水平，在工作中不斷改進。

注釋：

①參見黃偉業、屈百春：《國防交通概念辨析與思考》，《國防》2013年第5期。

②以伊戰為例，美軍軍用物資運輸任務95%以上是由海運承擔的。參見胡有聰：《從伊戰看美國海上力量》，《中國船檢》2003年第5期。

③肖俊華、柏紅川、陳剛：《國防資源配置與非戰爭軍事行動需求分析》，《軍事經濟研究》2012年第12期。

④參見邱林、徐鵬、張用川：《我軍涉外非戰爭軍事行動后勤保障研究》，《中國儲運網》2014年第1期。

⑤張湘蘭、鄭雷：《論海上恐怖主義對國際法的挑戰與應對》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2009年第2期。

⑥張湘蘭：《南海打擊海盜的國際合作法律機制研究》，《法學論壇》2010年第5期。

⑦參見萬毅、楊騰馳、魏學將：《亞丁灣護航物資保障方式解析》，《軍事經濟研究》2010年第10期；張忠良：《從亞丁灣護航看中國海軍建設發展》，《求知》2011年第8期。

⑧趙磊：《中國的國際和平參與戰略》，《國際關系學院學報》2010年第3期。

⑨王海運：《中亞地區安全形勢及強化上合組織維穩合作的思考》，《俄羅斯中亞東歐研究》2011年第1期。

⑩周弘：《對外援助與現代國際關系》，《歐洲》2002年第3期。

(11)沈凡、馬東鋒、崔冬：《我軍海外救援物資保障分析--從利比亞撤僑救援看我軍海外救援物資保障存在的問題及對策》，《物流科技》2011年第10期。

(12)劉江平、吳建明：《2008世界海軍的“峰會”——記“環太平洋·2008”多國海軍演習》，《海洋世界》2008年第9期。

(13)王杰、李榮、張洪雨：《東亞視野下的我國海上搜救責任區問題研究》，《東北亞論壇》2014年第4期。

(14)史春林：《太平洋航線安全與中國的戰略對策》，《太平洋學報》2011年第8期。

(15)鄒立剛：《保障我國海上通道安全研究》，《法治研究》2012年第1期；周云亨、余家豪：《海上能源通道安全與中國海權發展》，《太平洋學報》2014年第22卷第3期。

(16)楊震、周云亨：《論后冷戰時代的中國海權與航空母艦》，《太平洋學報》2014年第22卷第1期。

(17)石鑫、張樹森：《淺析美軍供應鏈保障模式及對我軍的啟示》，《物流科技》2009年第6期。

(18)吳景福：《海灣戰爭后勤保障的啟示》，《軍事經濟研究》1991年第6期；張蜀江：《從海灣戰爭看現代后勤保障》，《軍事經濟研究》1991年第9期。

(19)《馬島戰爭啟示錄（5）民船動員與現代兩棲作戰》，《艦載武器》2009年第8期。

(20)董孝梅、趙建元：《科索沃戰爭中美軍后勤保障及啟示》，《軍事經濟研究》2000年第8期。

(21)胡立成：《美國商業海運力量的動員和使用》，《軍隊采購與物流》2011年第2期。

(22)趙雅丹：《奧巴馬第二任期的美國海軍政策調整與展望》，《上海大學學報（社會科學版）》2014年第31卷第3期。

(23)參見梁偉：《美國商船隊的軍事使用及對我們的啟示》，《軍事經濟研究》2001年第8期。

(24)史春林、史凱冊：《國際海上通道安全保障特點與中國戰略對策》，《中國水運》2014年第4期。

(25)海軍：《按照軍民融合要求提高民用運工具國防能力》，《綜合運輸》2014年第10期。

(26)同時參見周濟曉、王耀、張磊：《國防交通專業保障隊伍建設面臨的問題和對策研究》，《國防》2014年第3期。

(27)劉剛、虞鵬程：《關于組建快速動員海運力量的思考》，《國防交通工程與技術》2014年第3期。

(28)楊蕾：《國家戰略利益拓展到哪里，法學研究就推進到哪里》，《西安政治學院學報》2011年8月第24卷第4期。

(29)邱林、徐鵬、張用川：《我軍涉外非戰爭軍事行動后勤保障研究》，“中國儲運網”2014年第1期；安亮：《遠程戰略投送能力建設舉要》，《國防》2013年第6期。

(30)曾凡祥：《非戰爭軍事行動后勤保障力量建設需要把握幾個問題》，《國防》2014年第2期。

(31)雷鵬、王肖、李鵬：《我軍海上戰略投送能力建設思考》，《物流科技》2010年第7期。

(32)劉剛、虞鵬程：《關于組建快速動員海運力量的思考》，《國防交通工程與技術》2014年第3期。

(33)宋力杰、張立勤：《國外民船動員的實踐與啟示》，《國防技術基礎》2005年第2期。

(34)張良欣、王國偉、徐巖山：《海上軍事物流發展的研究》，《物流技術》2005年第11期。

(35)周濟曉、王耀、張磊：《國防交通專業保障隊伍建設面臨的問題和對策研究》，《國防》2014年第3期。

(36)宋力杰、張立勤：《國外民船動員的實踐與啟示》，《國防技術基礎》2005年第2期。

(37)章明：《美國全球戰略的海上支柱──軍事海運司令部》，《現代軍事》2006年第8期。

(38)王躍波、程奇、焦全：《美軍戰略運輸能力概覽及啟示》，《國防交通工程與技術》2006年第3期。

(39)姜峰：《“倒薩”海上生命線──美軍戰略海運》，《艦載武器》2003年第4期。

(40)史萬榮：《美國海運系統現狀與戰略構想》，《外軍掃描》2006年第5期。

(41)邵鵬飛、王廣東、隋博、楚俊鵬、任云飛：《美國商業海運軍事應用的政策支持》，《國防交通工程與技術》2012年第6期。

(42)陳鵬、陳剛、于華詩：《探析美軍海運力量的動員》，《國防技術基礎》，2005年第11期。

(43)2001年12月5日國務院第49次常務會議通過，自2002年1月1日起施行。

(44)為此，中央政府和地方政府也對征用船舶做出了具體規定，如《國防交通條例》、《廣東省海上民用船舶動員征用規定》、《福州市民用船舶和船員民兵動員征用暫行規定》。

(45)國務院法制辦2014年8月15日就《中華人民共和國國防交通法（征求意見稿）》公開征求意見。

(46)《中國護航艦艇靠港補給獲亞丁灣周邊國家支持》，中國新聞網。

(47)姚成睿：《亞丁灣護航應急物資商業化采購保障研究》，《商業經濟》2011年第4期。

(48)海軍：《按照軍民融合要求提高民用運工具國防能力》，《綜合運輸》2014年第10期。

A Study on the Construction of China's Strategic M aritime Power

Song Shuhua/Zhao Jinsong/Fu Tingzhong

Vessels under PRC flag are shouldering themission of defense transportation and logistics at sea for China，especially in securing China's overseasmaritime power，where these vessels play an special and irreplaceable role.Therefore，China's strategic mobilization system cannot only limit to requisite vessels under PRC flag atwar，but also establish a set of national regime ofmaritime power for security of China in peacetime.It is especially true in current time that law system is particularly important for China's strategic maritime power today when the Eighteenth Congress of the Party proposed to construct China to be amaritime power，the Fourth Plenary Session putted forward the construction of China as a law-ruled country，and the PRCNational Defense Transportation Law is going to be promulgated，which will relate not only to public law such asmaritime policy but also to private law such asmaritime law，insurance law and shipping financial law，and so on.

Strategy；Maritime Power；National Defense Transportation；Legal Guarantee System

D60

A

1009-3176（2015）01-088-（10）

（責任編輯 譚力）

*本文系國家交通戰備辦公室委托項目“外國國防交通法律問題研究”（項目編號：C-6901-13-030）階段研究成果。

2014-11-27

宋淑華女（1964-）清華大學法學院國際法博士研究生

趙勁松男（1963-）華東政法大學國際航運法律學院教授博士生導師

傅廷中女（1953-）清華大學法學院教授博士生導師